加強內外聯動　提升廣西、云南邊境縣市開放型經濟發展水平

邊境縣市具有臨近周邊國家、口岸通道密集分布、對外經濟產業合作便利和人文交流交往密切等優勢，在我國開放型經濟發展中具有重要位置。廣西、云南兩省區與緬甸、老撾和越南三國接壤，是我國面向南亞東南亞對外合作重要門戶通道。現兩省區共有33個邊境縣市和49個口岸，邊境縣市約占全國總量的23%，口岸全部位于邊境縣市，其中21個為一類口岸，是我國沿邊開發開放的前沿陣地。特別是《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效后，企業享惠的實際效果持續釋放，廣西與RCEP其他成員國進出口規模有力攀升。兩省區邊境縣市借著RCEP加快對接國際經貿規則，積極開展經貿往來和構建跨區域跨境產業鏈供應鏈。

為更好發揮邊境縣市對外開放橋頭堡作用，本文結合目標導向和問題導向，立足實地調研和對有關部門及企業座談，在分析廣西、云南兩省區邊境縣市對外開放發展現狀、取得成效的基礎上，聚焦兩省區普遍遇到的發展問題，分析制約邊境縣市對外開放發展的主要因素，提出促進廣西、云南邊境地區開放型經濟發展的對策建議。

一、廣西、云南兩省區邊境縣市開放水平提升顯著

（一）邊境口岸通道便利化水平不斷提高

一是口岸交通基礎設施日趨完善，運輸能力提升。廣西、云南作為中國—中南半島經濟走廊重點參與省區，近年來沿邊多個口岸獲批升級，運輸能力持續提升。越南—憑祥—南寧—歐洲等中歐班列、中老鐵路開通運行，勐臘至勐滿口岸高速公路、騰猴高速等國際大通道建成通車，關累國家級碼頭貨運通航，滇灘、自治、膽扎、龍富、勐滿、曼莊、新民等省級邊境通道以及中國東興—越南芒街口岸北侖河一橋二橋、滇越鐵路大橋、南溪河公路大橋、中越紅河公路大橋等橋梁建成通車，共同構成銜接西南地區，溝通緬甸、老撾等東南亞國家的鐵路公路水路交通運輸網絡格局。

二是口岸通道智慧建設持續推進，通關便利化水平提升。廣西、云南兩省區持續推進智慧口岸建設，改善口岸信息基礎建設、運用信息科技賦能、優化監管和服務等。海關和地方政府加強完善口岸和通道基礎設施建設，建設智能卡口系統、智慧物流系統實現車輛通關自動驗放和物流線路全景調度，開發智慧園區APP實現數據展示、通關查詢、自主業務和信息查看等功能。例如，憑祥市友誼關口岸實行全信息化智能通關及進出口提前審結創新模式，實現“提前申報”和“兩步申報”并行；實現“多卡合一”作業，一站式通關。

三是雙邊基層建立溝通交流機制，發現和解決問題效率不斷提高。邊境口岸基層建設單位合作交流頻繁，已建立長效穩定的溝通機制。如云南河口縣加強與越方溝通，建立雙方口岸管理部門定期會晤交流和“界橋會談”機制，及時解決口岸管理工作中發生的問題，為貨物進出口、人員出入境活動提供便利。廣西憑祥市通過持續深化對越溝通聯絡，強化雙邊外貿合作關系，與越南諒山口岸管理部門達成一致，建立白名單“一企一策”制度、每日對話制度，統籌保障重點產業進出口貨物通行順暢。

（二）產業合作成果顯著

一是利用區位優勢建設跨境產業合作平臺。廣西、云南邊境地區依托邊（跨）境經濟合作區與周邊國家和地區經貿往來日益頻繁，產業鏈供應鏈融合日益密切，推動兩國邊境地區經濟繁榮發展。廣西設有國家重點開發開放試驗區1個（廣西東興重點開發開放試驗區），東興、憑祥2個國家級邊境經濟合作區，防城、靖西等省級經濟合作區和中越東興—芒街等跨境經濟合作區。云南設有勐臘（磨憨）、瑞麗2個國家重點開發開放試驗區，河口、臨滄、畹町、瑞麗4個國家邊境經濟合作區，麻栗坡、孟連等省級邊境經濟合作區和磨憨—磨丁、中越河口—老街等國家跨境經濟合作區。

二是利用“邊民互市+落地加工”新模式促進農業合作。邊境縣市借助互市進口原料成本低的優勢，探索出了“邊民互市+落地加工”的改革思路，引進加工企業落戶邊境地區發展，建立專業園區。近年來，廣西引進鹽津鋪子、怡誠食品等落地加工企業100多家。加工商品類別涵蓋水海產品、果蔬、堅果、豆類、中草藥等，基本形成了水產品、堅果加工以東興市為主，中藥材加工以寧明縣為主，農產品加工以憑祥市為主的沿邊產業經濟布局。

三是跨境電商為進出口貿易注入新動能。廣西、云南實施跨境電商出口商品“跨境電商+國際聯運”新模式，積極推動外貿新業態發展。以憑祥市為例，憑借得天獨厚的區位優勢和市場優勢探索出了發展跨境電商和市場采購貿易相結合的發展之路。憑祥跨境電子商務公共清關中心已正式運營，滿足多種跨境電商業務需要。通過打造東盟跨境電商中心倉、跨境電商直播基地等方式，進行跨境電商人才孵化和培訓工作，開展直播帶貨和跨境物流等業務。

（三）邊民互市貿易創新發展

一是邊民互市貿易發展不斷壯大。2023年，云南省邊貿總額達460.2億元，同比增長51.5%，增速高于全國平均水平11.9個百分點，邊民互市貿易額200億元，同比增長55.3%。同年，廣西邊境貿易加速恢復，共進出口1247.4億元，增長27.6%，占進出口總值18%。其中，邊境小額貿易、邊民互市貿易分別增長5.9%、1.1倍。河口、磨憨、憑祥等口岸已建立農副產品通關“綠色通道”，采取即到、即檢、即放的快速通關放行模式。經過多年創新探索，邊民互市貿易呈現新特征。

二是邊民互市方式組織化。邊民通過成立合作社，擴大邊民互市貿易規模，提高抗風險能力。合作社組織收集邊民交易需求，并派代表統一分配申報，提高了便利性。在合作社下組織互助組、裝卸隊和運輸隊，加強了資源共享。如憑祥通過邊民互市貿易管理系統備案邊民3萬余人，成立30余家合作社，2021年分紅總金額達到3324.69萬元。磨憨鎮所轄6個村委會均設立邊民互市合作社，工商注冊登記邊民合作社12家，成員登記入組5000余人。

三是邊民互市管理服務智慧化。邊民資質申請核驗便利化。地方政府開發數字互市服務小程序和邊民電商二級交易平臺，為邊民提供邊民個人（非邊民代表）線上自主注冊、邊民證核驗、人臉生物活體識別、申領營業執照、開通網店、綁定結算賬戶等業務，提高了便利性。邊民互市交易流程智慧化。“地方政府互聯網+邊民互市貿易”模式，推動開發促進邊民互市服務便利化的手機APP，為邊民提供互市商品供求信息，提供網上訂購、組貨、物流、國內銷售、繳納稅費等貿易活動服務。如云南省河口縣已有近9000名邊民使用“邊互通”手機APP，占備案邊民總人數的84%。

二、廣西、云南兩省區邊境縣市開放型經濟發展受到較大制約

（一）基礎設施建設落后，支撐發展能力不強

一是口岸基礎設施相對薄弱。部分口岸配套聯檢大樓、監管場所、貨場和智慧設施建設滯后，難以滿足口岸發展綜合功能和信息化建設需求，導致口岸擁堵排隊等候時間長等問題。如瑞麗市的兩個口岸建于上世紀90年代，設施陳舊老化，現有過貨功能遠不能適應口岸貿易發展需要，基礎設施改造提升和智慧化現代化建設迫在眉睫。二是連接口岸、內陸地區以及縣市內部的交通網絡覆蓋性不足。部分邊境縣市鐵路路線單一，尚未形成聯通網絡，未與邊境口岸連通，總量和規模明顯不足，難以充分發揮對外區位優勢。高速公路網絡待完善，現有干線公路等級低、路況差，路網承載能力弱。出邊斷頭路依然存在，部分相鄰跨境公路技術等級不匹配問題突出，導致物流運輸成本高、效益低，口岸優勢不能充分體現。三是農村公路供給水平偏低，聯通水平不高。大部分邊境縣市農村公路建設滯后，斷頭路情況突出，邊境村莊連接縣市或相鄰老撾、越南、緬甸的道路均不通暢。同時存在重建設輕維護情況，農村公路養護支出難以維持。

（二）產業發展滯后，口岸經濟潛力挖掘不足

邊境縣市貿易潛力和經濟發展潛力挖掘不足，無法將“通道經濟”轉變為“產業經濟”。一是自身產業發展水平滯后，農產品深加工“短腿”明顯。廣西、云南兩省區邊境縣市第一產業占比普遍較高，如云南勐臘縣2022年第一產業增加值占GDP比重高達38.1%，農產品種植、養殖和加工產業鏈短、經營分散、產業組織化程度低、產品附加值不高。二是口岸原材料進口與當地企業需求不匹配，產業帶動不足。依托口岸優勢，發展壯大“落地加工”產業是邊境縣市開放型經濟發展的重要方式。實際調研發現，受到周邊國家經濟發展水平、海關檢驗檢疫管理和疫情等多方因素影響，邊境口岸普遍面臨進出口結構單一，指定進口商品種類有限，影響商品進口和互市貿易數量，導致部分企業出現減產、停產，“落地加工”產業發展受到制約。三是邊境縣市主導產業中資源型、高能耗、低附加值的傳統工業結構比例較大，發展水平不高。第二產業以農產品加工、能源化工、服裝紡織和加工貿易為主，產業鏈條短、核心競爭力不強，長期處于價值鏈低端，園區產業配套能力相對薄弱，難以形成集聚效應。

（三）口岸通而不暢，互聯互通水平不高

一是近年來，雖然我國口岸智能化水平不斷提升，但周邊國家因經濟發展水平等因素制約，口岸基礎設施建設進度滯后，影響了通關開放效果。如越南、老撾、緬甸的陸路口岸基礎設施普遍比較落后，驗貨場地規模小，海關信息化水平低、設備落后、邊檢效率低等問題，導致進入車輛有限，貨物量無法增加。周邊國家口岸通道公路等級較低、路況條件差，運輸效率和載貨能力受到較大影響。實地調研中，廣西東興、憑祥、靖西，云南河口、瑞麗、騰沖等邊境陸路口岸均反映存在不同程度的“通而不暢”問題。二是周邊國家政局動蕩和經濟發展環境不完善也對開放型經濟發展造成干擾。從事進出口貿易企業普遍反映周邊國家海關存在收費標準不明確、報關流程信息不透明等問題，增加企業稅費負擔，同時緬甸政局動蕩也對貨物運輸安全帶來很大風險。

（四）資金土地等緊缺，發展要素保障不足

一是基礎設施建設資金不足。基礎設施建設投資資金缺口大是邊境縣市反映突出且長期存在的問題。以公路項目為例，按照公路項目建設資金的補助標準，上級補助資金只能解決項目總投資的40%—60%，其余需由地方自籌。邊境縣市普遍存在財政困難問題，基礎設施建設項目經費不足，建設進度緩慢。同時邊境縣市融資渠道單一，受國家防范金融風險若干措施影響，融資政策愈加規范嚴格，縣屬平臺公司融資渠道嚴重收窄，加之經濟下行壓力增大，交通基礎設施建設項目收益較低，難以吸引社會資本投入，資金來源十分有限，資金嚴重缺乏。二是用地指標保障不足。受國家土地政策管控和當地資源條件約束，邊境縣市用地矛盾突出，包括缺乏規劃空間保障、建設用地計劃指標不足、耕地占補平衡壓力大以及用地審批耗時長、地價偏高、投資吸引力低等，預留口岸、園區發展項目用地、高速公路、國道、省道等建設均涉及農地轉用及林地。三是人才要素支撐不足。邊境縣市普遍存在人才資源缺乏、人才技能不足等問題。突出表現在口岸管理和運營團隊人才不足，導致通道智慧管理和綜合服務能力水平較低，口岸經濟區營商環境改善效果不佳，同時難以對現有支持沿邊縣市發展的政策深度吸收運用，影響管理效率。同時沿邊縣市專業技術人才、創新型高科技人才、復合型人才以及具備必要技能的產業工人存在較大缺口，影響產業鏈合作。同時，由于產業人才缺乏，導致研發投入和成果轉化水平不足，制約產業創新發展。

三、對策建議

邊境縣市是我國對外開放的排頭兵，針對當前開放型經濟發展約束因素和訴求，需加強內外聯動，提高對外開放合作水平，促進邊境縣市開放型經濟發展。

（一）發揮規劃引領作用，提高內外發展戰略聯動水平

加強邊境縣市開放發展規劃編制工作，對外充分發掘周邊國家區域特點優勢，結合我國產業發展需求，長遠謀劃邊境口岸經濟發展規劃，擴大與周邊國家合作范圍和領域，引進短缺資源激活國內潛力，促進產業縱深領域擴張，實現優勢互補，互惠共贏。對內加強對開放發展需求和任務的重視和落實，在國土空間規劃和經濟社會發展規劃編制過程中考慮內部能源、交通、電信等基礎設施與外部區域的有效銜接，加強邊境縣市用地指標保障，提升教育、醫療等公共服務水平，力爭發揮最大效益，增加邊境縣市開放吸引能力。

（二）發揮口岸設施聯通作用，提高產業合作聯動水平

立足邊境城市產業經濟發展需求，完善邊境縣市口岸配套設施和產業園區建設規劃，明確重點項目清單，促進進出口貿易與產業聯動發展，提升整體效益。加強邊境縣市用地、項目、資金和人才等要素保障和支持，積極推進中央預算內資金和地方專項債券對口岸通道和口岸配套設施等項目的傾斜，加大對提升口岸綜合功能的交通、信息基礎設施等建設項目用地需求的支持力度。完善口岸通道運營維護資金分擔機制，建立國家、省、市（縣）多元投入的口岸通道建設運營維護資金保障方式。

（三）發揮標準聯通作用，提高合作治理聯動水平

加強溝通協調，對口岸通關方式、海關進出口清單、邊民互市貿易進行統籌管理。積極優化調整人民幣跨境結算、提高邊民互市貿易免稅限額、擴大互市商品范圍、規范邊民互市貿易稅收管理等政策，增加進出口貿易便利性。積極與周邊國家建立通關便利化的合作與共同治理機制，強化跨境通關疑難問題、應急事件的快速響應和協同處置。及時與周邊國家對已有的通關協定、流程和標準要求進行補充完善，加快推進落實海關通關、檢驗檢疫、物流運輸、標準認證、支付結算等全方位便利化措施，消除壁壘和限制，增強相互依存度，逐步形成以市場為導向、具有法律依據的地區經濟合作機制。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）