一攬子化債工作的典型模式及未來展望

自2023年7月份中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，地方政府債務化解工作正式提上日程。國務院先后出臺《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號）、《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發〔2023〕47號）、《關于進一步統籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》〔國辦函（2024）14號〕，指導各地各部門制定實施一攬子化債方案。目前來看，各省份因地制宜制定了自身化債方案，地方隱性債務呈現“增量有效遏制、存量穩步處置”的格局，地方債務風險得到整體緩解。當前，系統梳理總結各省份的化債路徑，深入剖析其優劣勢及其適用性，對于指導后續化債工作具有重要的現實意義。

一、本輪一攬子化債工作的特點

長期以來，我國高度重視隱性債務化解工作，曾推出兩輪債務置換（2015—2018年、2019—2021年），將部分隱性債務顯性化，并取得了階段性成效。與前兩輪化債方案相比，2023年開始的一攬子化債工作在責任劃分、主體協同、化債思路等方面更加明確清晰，為化債工作的順利開展奠定了堅實基礎。

（一）權責明確

一攬子化債工作按照“省負總責，市縣盡全力化債”的原則進行，切實明確了化債的責任主體。一方面，明確地方政府是化債的主要責任方，特別是省級政府承擔總體責任并在整體上進行統籌規劃、協調資源、制定化債策略，有助于強化地方政府的責任意識和風險意識，避免產生中央政府兜底預期。另一方面，強調市縣兩級政府充分發揮自身的能力和資源，能夠避免責任不清或相互推諉。

（二）條塊結合

地方債務不僅是財政問題，而且是金融問題，還涉及到國資、自然資源等領域。但前兩輪化債工作主要依托財政領域的債務置換將隱性債務顯性化，化債手段受制約，化債成效打了折扣。本輪化債工作更加強調部門協同，充分發揮財政、金融、國資、發改等部門積極性，分別從債務管理、信貸投放、國企監管、項目審批等環節同向發力，從融資需求端和資金供給端聯動發力，全面遏制地方政府舉債沖動。

（三）標本兼治

化債只能解決燃眉之急，改革才能做到標本兼治。本輪化債工作不僅引導金融機構通過債務重組、債務置換等緩釋融資性平臺風險，而且強化了地方國企融資監管，出臺了《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經營模式，避免新增隱性債務。因此，一攬子化債工作既立足短期債務風險化解，也著眼中長期結構化改革，推動債務管理和投融資體制機制不斷完善，引導地方政府走出“舊債未清、新債又起”的困局。

二、地方政府推進一攬子化債工作的典型實踐

在一攬子化債背景下，各省份立足自身實際量身打造了一攬子化債方案，化債資源得到有效統籌。依據化債是否償還存量、是否優化結構、是否稀釋風險的基本邏輯，可以歸納出四類七種化債模式（見表1）。

（一）模式一：財政資金償還

案例介紹。作為12個債務高風險省份之一，青海省通過增收節支、盤活資金資產等渠道，圓滿完成了年度化債任務。在“開源”方面，通過緊盯重點地區、重點行業和重點稅種，深入挖掘非稅收入潛力，確保依法征收、應收盡收。在多重因素綜合影響下，2023年青海省地方一般公共預算收入超收35.7億元①，超收收入除部分用于補充預算穩定調節基金外，全部用于化債。在“節流”方面，制定實施進一步加強預算管理從嚴落實“過緊日子”要求的若干措施，建立“過緊日子”負面清單，大力壓減非剛性非重點支出。

模式評述。財政資金償還債務是在保證政府職能履行的前提下，通過收入開源和支出節流的方式籌集財政資金，償還到期存量債務。從化債效果看，該模式能實質性地償還隱性債務，是“釜底抽薪”式化債。從化債空間看，該模式受到宏觀經濟環境、地方財政能力等多重因素制約，可籌資的財政資金有限。一方面，債務風險具有順周期性，在經濟運行壓力較大時，償債壓力通常也會加大，收入開源、支出節流的空間會受到擠壓。另一方面，地方財政資金在扣除剛性支出外，可用于償債的財政資金規模極為有限。總體來看，該模式具有普遍適用性，但化債空間有限。

（二）模式二：盤活國有資產

案例介紹。2023年以來，重慶市系統開展國有資產盤活工作，精準盤活土地、房屋、基礎設施等重點資產。對黨政機關和事業單位國有資產，通過調劑置換、處置變現等方式實施盤活；對國企資產，采取出租、出售、處置、改擴建等方式加快閑置低效房屋盤活，并按照優化、調整、集約等方式盤活利用企業自有土地等。同時積極引入央企、優質民企、外企等參與改造運營。如2023年長壽區引入中國信達等央企，通過“資產收購+共同處置”盤活國有企業固定資產、流動資產、無形資產共計41.1億元。

模式評述。盤活優質國有資產是通過優化國有資產配置、處置存量資產、增加資產收益等，實現新增資產配置預算安排減少、財政收入增加和資金流改善，并將節省或增加的資金用于償還債務。從化債效果看，盤活國有資產能夠在較短的時間內將資產變現，用于償還存量債務。從化債空間看，該模式的前提是具備權責清晰且能快速變現的優質國有資產，實踐中會面臨國有資產流失、削弱地區發展潛力等多重挑戰。總體來看，該模式適用于具備優質國有資產的地區，化債空間與國有資產的數量質量等密切相關。

（三）模式三：非標債務置換

案例介紹。2024年3月，中國銀行寧夏分行、農業銀行寧夏分行組成財團，用低息長期貸款置換銀川公交公司3.68億元非標債務；國開行寧夏分行置換了銀川城發集團2只債券和4單非標債務合計22.46億元貸款。通過本輪非標債務的置換，寧夏有效節省了融資成本，拉長了債務期限，緩解了相關主體的債務風險。此外，重慶，貴州等地，也進行了多批次的非標債務置換工作。

模式評述。非標債務置換是將非標債務置換為標準化債務，或者將高息非標債務置換為低息非標債務，本質上是一種債務置換。常見方式是一家銀行牽頭、多家銀行參與完成的銀團貸款置換非標債務。從化債效果看，該模式通過降低融資成本、壓減利息支出，從而減輕了債務付息壓力，但以低換高、以長換短的債務置換只是緩兵之計，地方政府仍面臨“債務雪球”困境。從化債空間看，該模式一定程度上會導致地方隱性債務風險向金融系統轉移，化債規模應基于當地的金融風險情況及銀團承受能力。總體來看，該模式主要適用于金融系統承受能力較強的地區，用于解決隱性債務償還的燃眉之急。

（四）模式四：發行特殊再融資置換債券

案例介紹。2023年9月，內蒙古分三期發行663.2億元再融資債券，用于償還政府負有償還責任的拖欠企業賬款，標志著本輪特殊再融資債券拉開序幕。此后各地陸續啟動發行特殊再融資債券，2023年各省共發行規模超1.3萬億元。企業預警通數據顯示，截至2024年6月，發行特殊再融資債1.49萬億元，分布在26個省、直轄市和自治區。從區域分布看，發行省份主要集中在債務壓力較大的地區，如貴州、天津、云南、內蒙古和遼寧等地區。

模式評述。與普通再融資債券只能用于“借新還舊”不同，特殊再融資債券可以用于償還存量債務，包括到期的地方政府債券本金，以及納入隱性債務的非標和城投債券等。從化債成效看，該模式通過發行特殊再融資債券實現了隱性債務的顯性化，短期內緩解了流動性壓力。但該模式僅為治標之策，并未根本上償還債務。從化債空間看，特殊再融資債券的發行上限取決于地方債務限額與債務余額之差，發行規模有限。截至2023年末，全國地方政府債務余額為40.7萬億元，限額為42.1萬億元，結存限額為1.4萬億元②，并且限額空間的分布并不均衡，集中在債務壓力較小的省份。總體來看，該模式適用于債務風險壓力較大的重點地區。

（五）模式五：債務展期重組

案例介紹。2022年12月30日，遵義道橋建設（集團）有限公司與各銀行類金融機構友好平等協商，明確相關重組安排，重組后銀行貸款期限調整為20年，利率調整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。

模式評述。債務展期重組是地方政府與債權人之間通過協商調整債務的還款期限，以緩解債務壓力、優化債務結構的化債方式。從化債效果看，債務展期通過以時間換空間，可以緩解短期償債壓力，避免出現債務違約。但是，由于只是通過債務推遲將潛在風險后移，地方化債實踐中并未出現大規模展期情況。從化債空間看，該模式在一定程度上增加了金融機構的流動性壓力，是否開展展期重組應綜合考量地方債務負擔和銀行風險承受能力，并合理設計展期期限和償付方式。總體來看，該模式僅適用于流動性壓力較大的高風險地區。

（六）模式六：債務降息重組

案例介紹。內蒙古自治區從債務付息著手，自治區層面成立專項工作組與金融機構開展降息談判，以“一債一策”的方式，推動金融結構對存量貸款降息。最終，財政部門組織銀行與12個盟市簽約降低存量貸款利率，涉及貸款加權平均利率降幅為31BP。通過壓降存量貸款利息，每年可節省利息支出約10.7億元，到2027年將累計節省利息支出38億元。

模式評述。債務降息重組是地方政府與債權人進行協商，將存量債務的利息進行調降，直接減輕其利息支出，改善現金流狀況的化債方式。由于債務降息重組會降低債權人的利息收入，降息重組談判中可能存在一定的難度，實踐中通常需要省級層面進行統籌或出面協調。從化債成效看，壓降高息債務不僅有利于直接降低付息支出，緩解未來償債壓力，而且避免了債務置換等途徑產生的操作成本。從化債空間看，債務降息的空間并不是無限的，降息重組過程應保障債權人的基本權益，不宜低于同期限的平均利率水平。總體來看，該模式僅適用于債權人財務狀況穩定健康的地區。

（七）模式七：整合城投平臺

案例介紹。一攬子化債政策背景下，為緩解城投平臺債務壓力，山東省濰坊市加快國企的戰略性重組和專業化整合，將17家市屬國企中產業相近、業務相近的整合組建為6大集團，分別對應城投、產投、金融、產業運營、資產管理、化債紓困領域。整合后的6大集團業務范圍和能力顯著增強，競爭力得到了顯著提升。企業預警通數據顯示，2023年10月至2024年6月，全國城投平臺通過整合重組等方式退出383家。

模式評述。平臺整合是通過資產重組或股權劃轉等方式將區域內城投平臺等融資主體進行整合，重新組建行政管理級別更高、財務狀況更好的信用主體。該模式使得弱資質城投平臺的資產負債率降低，稀釋了債務風險，同時提升了城投平臺的經營實力和信用資質，進而增強其在資本市場的融資能力。從化債效果看，平臺整合有利于城投平臺明確主責主業，厘清發展邊界，增強主業競爭力和產業協同力，是標本兼治的化債方式。從化債空間看，平臺整合不僅是形式上的拼湊做大，而且要促進平臺業務之間的協同發展，實現資源共享和優勢互補，增強內生發展動力。總體來看，該模式是標本兼治之舉，具有普遍的適用性。

三、政策建議

在充分肯定一攬子化債工作取得積極成效的同時，應充分認識到地方債務風險化解不是一蹴而就的。當前，地方債務風險得到整體緩釋，在堅持既有化債策略的同時，應更多地從中長期視角完善和落實地方一攬子化債方案，既立足當下，也著眼長遠；既化解存量，也遏制增量。

（一）及時調整優化一攬子化債思路

隨著地方債務規模的壓降和結構的優化，一攬子化債工作的重點應從短期“救急”更多轉向中長期“排雷”。一方面，應優化完善化債模式，梳理總結一批化債典型案例，并剖析不同化債模式的成功關鍵及其利弊得失，形成一批影響較大、效果明顯、可復制可推廣的有效做法和寶貴經驗。另一方面，適度調整化債重點，在“借新還舊、以低換高、以長換短”等改善短期流動性的化債手段的基礎上，著眼中長期發展，通過增強經濟發展動能、償還存量債務、整合平臺資源等，在發展改革中實現債務風險的收斂。

（二）推動在高質量發展中化債

由于高風險地區自身財力有限，在封堵其違規融資后門的同時，需打開前門，引導形成合法合理的融資模式。支持用好、用足、用活地方政府債券，合理分配債券限額并適度增加地區一般債額度。通過超長期特別國債、中央轉移支付、未來年度債務限額等，給予化債成效顯著地區一定的傾斜。地方政府應積極推動經濟發展方式轉型，根據自身稟賦特征，提升自我發展能力，找到地方經濟高質量發展之路。

（三）統籌防范風險與建章立制

加快推進隱性債務與顯性債務“合并監管”，按一定時間頻次、可比統計口徑持續進行信息公開，加快推進地方財政透明化、隱性債務顯性化，主動接受監督，合理引導和穩定各方預期。進一步完善地方政府政績考核體系，徹底糾正地方政府錯誤的發展觀、政績觀，可考慮對地方政府GDP增速和債務水平聯動考核，繼續完善地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制，充分發揮領航定向、協調凝聚作用。健全現代財稅體制，合理調整中央與地方共享稅分成比例，逐步后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，健全地方稅體系，夯實地方基本財力和自我發展能力；適當上收事權，按照適宜匹配原則再次劃分共同事權，進一步明確事權歸屬主體和執行主體，將外部性和信息處理復雜性較高的部分歸于上級政府。

（四）創造條件分類推進城投平臺轉型

積極推進城投平臺分類轉型，對于缺乏優質資產、僅具有純粹融資功能的，應及時清理；對于擁有優質資產、具有經營性功能的，通過剝離政府融資職能，注入優質經營性資產，增強自身“造血”能力。轉型后的城投平臺應本著政企分開原則開展業務，自主決策、自主項目投融資和建設運營、自行承擔項目風險。在做好風險管控前提下，城投平臺承攬公益性項目的建設和運營業務，必須以市場化方式、市場化主體身份與其他市場主體進行平等競爭，并與政府簽訂項目協議，明確權利義務和風險收益分擔機制。

注：

①青海省財政廳《青海省2023年預算執行情況和2024年預算草案的報告》。

②根據財政部《關于2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》計算得到。

〔本文系中國宏觀經濟研究院2024年度國家高端智庫重點課題“推進新一輪財稅體制改革研究”（A2024011011）研究成果〕

（作者為中國宏觀經濟研究院經濟所助理研究員）