東北三省一區縣域人口減少政策應對建議

習近平總書記指出，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。而人口作為經濟增長最直接、最重要的影響因素，對縣域經濟社會發展具有決定性的作用。縣域是東北區域發展的薄弱環節，也是東北人口流失的主要區域。近年來，東北三省一區縣域人口總量持續下降，并呈現出流失速度加快、人口流失縣覆蓋面不斷擴大、百萬以上人口大縣規模速降等新特點。當前，東北正處于全面振興全方位振興的重要機遇期、攻堅期和關鍵期，應把握好我國縣域發展正全面轉型升級的重大機遇，統籌解決好人口問題，最大限度發揮其對經濟社會發展的能動作用，為加快推進新時代東北全面振興全方位振興提供有力的人力資源支撐。

一、用好政策“組合拳”，優化縣域人口結構

一是完善生育配套支持措施，釋放生育意愿。探索建立生育補貼制度，對多孩家庭試行遞進式生育、托育、教育、住房等方面補助。延長產假、帶薪父親陪產假，落實父母育兒假和帶薪休假制度。完善育齡人口醫療保障制度，將婚檢—孕檢—分娩—產后服務全流程納入醫療保險，提高和完善生育保險醫療費用支付標準。加快建設普惠托育服務體系，鼓勵企業、社會力量參與托育建設，加大對托育行業的監管力度。優化就業生育環境，鼓勵企業多招收女性員工，加強對用人單位就業歧視監督和追責力度，保障婦女勞動權益。

二是打好人才工作組合拳，提高縣域勞動力人口比重。做好引才—育才—用才—留才全流程服務，圍繞鄉村振興、產業發展、民生問題等領域，開展“項目+人才”“雙招雙引”“揭榜掛帥”“以才引才”等招才引智活動，吸引創新、青年、教育衛生及鄉土人才到東北縣域創業就業、返鄉投資。加快培育縣域人才隊伍，建立動態完善的縣域人才庫。優化市場環境、重視科技創新，創造高薪高質量的工作崗位和豐富的就業機會。分層分類加強人才政策支持，優化人才落戶服務、健全就業保障體系，優化人才考評制度，推進人才政策落實落細，解除好各類人才后顧之憂。

三是健全多層次的養老服務體系，滿足多樣化養老需求。鼓勵“抱團取暖”、旅居養老、“多代同樓”養老等多種新型養老模式發展。持續推進城鄉養老公共服務設施建設，打造“15分鐘養老服務圈”。完善落實各項養老扶持政策，強化養老服務綜合監管，提高養老服務可及性，提升老年人幸福感。積極開發老齡人力資源，鼓勵老年人再就業，建立精準職業培訓體系，發展老年教育，加強老年人就業服務。完善相關法律，切實保障老年人的合法權益，通過提供補貼或減稅等方式，加強企業雇用再就業老年人的主動性。

二、激發縣域經濟發展活力，提升縣域人口集聚功能

一是發展縣域現代富民產業，提高居民收入水平。依據各縣資源稟賦和產業基礎，推進具有發展前景的1—2個主導產業，帶動縣域人民共同富裕。支持農產品主產區縣市加快三產融合發展，打造農業全產業鏈，培育壯大龍頭企業，讓農民更多地分享產業發展的收益。鼓勵大城市周邊縣市加快提升制造業配套能力，融入臨近中心城市產業鏈，推動區域內制造業規模化、集群化發展。扶持重點生態功能區縣市綠色低碳發展，完善補償政策體系，實現經濟發展、農民富裕和生態環境保護之間的有效平衡。推動邊境地區縣域加快外向型產業聚集發展，提升要素資源聚集能力和落地加工轉化能力，加快通道經濟向樞紐經濟轉變。引導條件好的人口流失縣域轉型發展，培育具有特色優勢、產業活力和競爭力的接替產業。

二是推動縣域產業園區提檔升級，增強經濟發展動力。引導企業向縣域產業園區集中，打造升級一批農業科技、產業融合、智慧工業、國際物流、跨境產業等重點特色專業園區。推進開發園區優化整合，推廣“開發區+功能區”“一區多園”發展模式，鼓勵園區與高校院所、龍頭企業深度合作。加快園區基礎設施改造升級，建立專業化管理服務機構。

三是完善縣域金融服務，強化縣域發展投入保障。加大省級金融機構在縣域發展重點領域的金融供給力度，用足用好再貸款等各類金融支持工具。創新服務模式，強化銀銀合作、銀政合作、銀擔銀保合作，逐步完善多元化風險分擔機制。圍繞縣域產業發展、城鄉一體化建設、居民消費升級等重點領域，完善產品體系，完善信貸政策體系，強化縣域特色場景拓展。

四是探索縣域競合發展，提高縣域經濟發展質量。發揮各縣比較優勢與特色，探索縣域與城市間、縣域間在分工基礎上開展優勢互補的錯位發展，實施專業化生產，促進產業規模化發展，提高縣域投入產出效率和經濟效益。完善縣域產業補償制度，調節不同縣域經濟因產業定位與產業類型不同所帶來的收入差距與發展差距。建立跨地區組織協調機制，構建縣域產業生態圈。

三、加快補齊縣城建設短板，增強縣城綜合承載能力

一是因地制宜完善縣域基礎設施。發揮縣城對鄉鎮發展的輻射帶動作用，推動區域內基礎設施互聯互通和集約化發展。暢通和密織多層次公路網，完善軌道交通網絡，提高縣城與周邊大中城市互聯互通水平。推動縣鄉村（戶）道路聯通，促進城鄉道路客運一體化。完善邊境公路網，推進邊境機場建設布局，支撐國際經濟走廊建設。推動各類市政管網合理銜接與城鄉一體化布局，健全公共服務配套設施，統籌城鄉排水防澇設施建設，加強應急救災和搶險救援能力建設。

二是推進公共服務設施提標擴面。加強縣城基礎教育資源配置，推動優質教育資源流動共享，落實好中小學教師工資、鄉村教師職稱評聘和住房保障等政策。完善縣域醫共體、醫聯體模式和分級診療體系，增強基層待遇保障，加強醫療衛生人才隊伍建設，提高城鄉居民優質醫療資源的可獲得性。完善城鄉社會保障制度體系，盡快實現城鄉居民各類社會保險標準的統一及制度并軌。推廣農村居家社區養老服務，推進居家養老信息化平臺服務。構建分層分類社會救助體系，確保困難群眾基本生活得到有效保障。

四、多措并舉提升縣域治理水平，健全縣域發展保障機制

一是推動鄉鎮擴權賦能，破解“小馬拉大車”難題。優化體制機制，加快推進“擴權強鎮”，按照“權力下放、權責一致”原則，成熟一批、賦予一批，規范賦權，讓基層有權可施。遵循“編隨事走、人隨編走”原則，推動人員、編制資源精準下沉，讓基層有人可用。科學厘清職責邊界，從嚴把好準入關口，建立健全鄉鎮職責清單，實現權責分明、主次清晰，讓基層有據可依。

二是優化縣域營商環境，提升縣域政府服務能力。鼓勵發展民營經濟和外商經濟，進一步簡化創新創業手續，提供并落實相應的優惠政策。持續推進簡政放權，提高辦事服務效率，建立親清政商關系。全力推進誠信政府建設，切實做到依法決策、依法執行。加快建設數字政府，提升縣級政府的數字化治理能力，縮小東北與東部發達省份在政府治理能力現代化上的差距。

三是保障資源要素供給，夯實經濟治理能力。強化資金要素支持，整合各類涉縣域專項資金，重點用于支持縣域主導產業培育發展和產業園區建設。加強土地要素保障，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，探索建立跨地區資源與成果共享機制，借鑒浙江“飛地抱團”和“山海協作”的做法，利用東北建設用地指標與沿海發達地區合作共建園區，聯合開發項目。

四是優化考核評價機制，激勵干部擔當作為。堅持目標與導向結合，分層分類，制定定性與定量評價指標，實施黨建和發展雙考核，引導廣大干部聚精會神抓黨建、一心一意謀發展。優化考核方式，堅持全面、歷史、辯證地看干部，注重一貫表現和全部工作。用好考核結果，突出正向激勵、強化反向約束、注重以考促管，推動能者上、優者獎、庸者下、劣者汰，激發干部創新活力。

（作者單位：黑龍江省發展規劃研究所）