全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的實踐邏輯

摘 要：在中央推行全面“一肩挑”背景下，農村政經關系呈現調適性治理樣態。以N區為例，在理論與經驗互構中提煉出全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理實踐邏輯的分析框架，形成“研究視角—影響因素—實踐路徑”的研究進路。研究發現，農村政經關系是國家權力嵌入農村社會的產物，農村政經關系的調適性治理不是簡單的回歸式改革，而是“政經合一—政經分離—超越政經合一”的前進式改革，經歷了“政治邏輯—經濟邏輯—治理邏輯”的演進過程。農村政經關系調適性治理既有來自于中央和地方政府的強制性制度變遷因素，也有來自農村基層治理需求的誘致性制度變遷因素。全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的落腳點是農村黨組織建設，即以農村黨組織建設引領農村政經關系調適性治理，其實踐路徑包括回應“政經合一”和“政經分離”中的黨建問題，完善調適性治理過程中的理論黨建、制度黨建、融合黨建。據此，該研究在理論上有利于對農村政經關系調適性治理和農村

黨組識建設提供系統化詮釋，在實踐上則有益于為中央實施全面“一肩挑”提供可行的實踐路徑。

關鍵詞：“一肩挑”；農村政經關系；調適性治理；超越政經合一；影響因素；實踐路徑

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）05-0078-12

一、問題提出與文獻綜述

和諧的政經關系是鄉村全面振興和經濟社會高質量發展的基礎和保障。作為政治與經濟關系的一部分，農村基層治理中的政經關系，即村集體經濟組織同村“兩委”之間的關系，一直處于動態調整中。2019年中央一號文件明確提出全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，2021年中央一號文件繼續強調“一肩挑”政策，從初步嘗試到倡導實施再到全面推行，中央推行全面“一肩挑”政策逐漸明朗并轉變為地方全面推行的政策依據。全面“一肩挑”強調村書記、村主任和村集體經濟組織負責人由同一人擔任，這意味著農村政經關系會受到全面“一肩挑”政策的影響并隨之調整［1］。從字面上理解，“政經分離”要求村書記不能兼任集體經濟組織負責人，而全面“一肩挑”則要求村書記同時兼任集體經濟組織負責人，兩者是存在一定矛盾的。由此引出的問題是，在全面“一肩挑”，特別是黨的二十屆三中全會再次強調黨的全面領導、鞏固和完善農村基本經營制度背景下，地方政府如何進行農村政經關系的調適性治理？如何做到既要回應中央的政策，又要立足自身治理模式和治理需求？對以上問題的回應不僅可以為全面“一肩挑”相關研究提供理論支持和案例資料，回應全面“一肩挑”面臨的現實問題和挑戰，還可以為國家權力在鄉村社會“回歸”［2］下的農村黨建提供研究切口和地方經驗，具有一定的理論和現實意義，彰顯了從歷史維度研究農村政經關系的必要性和迫切性。

全面“一肩挑”背景下農村政經關系的調適性治理主要涉及三個方面：“一肩挑”“調適性治理”以及“國家嵌入農村社會治理”。

一是“一肩挑”。有學者認為，“一肩挑”政策與鄧小平“黨政分開”的思想并不矛盾，黨政分開包含兩個方面，一是解決黨政治理邊界模糊、機構重疊、以黨代政的問題；二是明確黨的核心領導地位，堅持和加強黨對農村工作的全面領導［3］。一些學者論證了“政經分離”過程中，農村黨組織、村委會和集體經濟組織分離管理的合理性及運作邏輯［4］。還有學者分別從組織程序［5］、農村社會治理共同體［6］、治理有效［7］、制度建設［8］等方面對“一肩挑”政策的演變進行解讀，試圖將“一肩挑”和“政經分離”有效嵌入到新的全面“一肩挑”政策框架中。研究發現，盡管政界與學界對“一肩挑”政策進行了各種解讀，但在全面“一肩挑”政策實施過程中，無論是基層干部還是村民，仍然存在制度認同不足的問題，懷疑國家是否在走老路，甚至部分人還擔心農村治理僵化、農村集體經濟發展前景不明朗等。特別在實施“政經分離”的地區，這種認同不足更加明顯。

二是“調適性治理”。“調適性治理”是指地方政府在同中央宏觀政策保持一致的基礎上，立足自身現實條件和存在問題，因地制宜實施的一系列回應性、動態性、敏捷性和系統性的治理手段。它關注政治體制機制的內在適應性，強調政府治理動態優化中的自我調整，是一個科學研判、反復完善的過程［9］。同政府的被動式回應比較，調適性治理更加具有韌性、主動性和靈活性，同時也是中國政治體制的優勢之一［10］。地方政府官員基于自身價值偏好［11］，政績獲取和風險規避［12］，制度、環境的約束作用［13］ ，在治理實踐過程中往往會采取差異性行動策略 ［14］；學者們則分別用策略主義［15］ 、調適性互動［16］、政黨調適性［17］、調適性聯結［18］、調適性執行［19］等概念解讀不同情境下的調適性治理，農村基層的調適性治理研究呈多元化面向，如社會組織［20］、數字治理［21］、政府治理［22］、城鄉關系［23］等。

三是國家嵌入農村社會治理。西方語境下社會治理的理論假設是社會成員之間可以實現彼此自主運行，而中國語境下的農村社會治理則需要在“國家始終在場”的邏輯下實施。因為“國家—社會”二元分析框架難以很好地解釋國家行政權力下沉到農村的問題，“政黨—國家—社會”范式呼之欲出［24］。換言之，改革開放以來中國“總體性社會”［25］的消解并沒有使國家權力完全退出鄉村社會，國家權力通過采取柔性的選擇性退出策略，以直接或間接方式把自身意志滲透到鄉村社會生活的各方面。基于國家社會關系的這一變化，學者們適時提出了各種分析框架，如“分類控制”［26］、“行政吸納社會”［27］、“行政吸納服務”［28］等，認為國家能夠通過制度安排、政策制定、資金扶持等多種方式嵌入到社會治理當中并實現國家意志的有效滲透，但相關研究較為宏觀，精細化不足，特別是對基層黨組織通過發揮組織領導力推進鄉村建設的內在機制仍有待進一步揭示［29］。

綜合來說，既有研究多數止步于全面“一肩挑”的表層性描述，如實行全面“一肩挑”的比率等，較少深入剖析全面“一肩挑”實施前后農村政經關系是如何進行調適的；多數強調全面“一肩挑”的政治正確，較少涉及全面“一肩挑”的微觀機制；多數對農村政經關系的不同階段進行碎片化研究，較少把不同階段放在一個分析框架下進行總體性、歷時性研究；多數宏觀上強調國家嵌入農村社會，較少對政府與政黨這兩個重要政治主體進行有效區分，由此遮蔽了政黨在農村社會治理中所具有的政治優勢。基于此，本文試圖在既有文獻的基礎上，剖析全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的實踐邏輯，為全面“一肩挑”政策的有效實施和農村黨組識建設提供系統化詮釋。

二、分析框架與資料來源

（一）分析框架

本文的研究對象是全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的實踐邏輯，在既往研究以及政策指向上形成了“研究視角—影響因素—實踐路徑”的研究進路（見圖1）。

1.農村政經關系調適性治理的研究視角。本文嘗試提出“超越政經合一”，它不是“政經合一”的機械式回歸，而是修正式回歸，追求多元主體協同和治理有效。這里的“政經合一”遵循政治邏輯，即服務上級黨委，維護中央權威；“政經分離”遵循經濟邏輯，即追求效率，使集體資產保值增值；“超越政經合一”遵循治理邏輯，即多元主體平等參與、協調發展。以上三重邏輯不是平行關系，其中治理邏輯處于核心地位，起著協調政治邏輯和經濟邏輯之間沖突的關鍵作用。

2.農村政經關系調適性治理的影響因素。本研究試圖用制度變遷理論［30］來詮釋農村政經關系調適性治理的影響因素。制度變遷理論被廣泛應用于中國治理研究中。在農村治理領域，已有研究更多關注的是土地流轉［31-33］、農村宅基地［34］等議題，較少關注農村政經關系，農村政經關系的調適性治理既有來自中央和地方政府的強制性制度變遷因素，也有來自農村自身需求的誘致性制度變遷因素。

3.農村政經關系調適性治理的實踐路徑。2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》進一步細化了黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的基層治理體系目標，彰顯了黨組織在經濟社會發展中的重要作用，即基層黨建是一個政治建構過程［35］，是維持基層秩序的基礎。由此，農村政經關系調適性治理的實踐路徑包括兩個層次：一是以回應農村政經關系中的黨建問題為治理目標。我國基層社會治理逐漸積累出以問題為導向的“治道”［36］，農村基層治理千頭萬緒，涉及各種復雜因素［37］，“政經合一”和“政經分離”在發揮積極作用的同時也帶來了集體經濟不振、治理權威模糊、人才資源不足、基層黨建邊緣化等問題。二是以完善農村基層黨建機制為治理手段。“超越政經合一”的基本價值判斷在于遵循治理邏輯，完善黨委領導下的農村基層治理，解決“政經合一”和“政經分離”中的各種問題。進一步說，推行全面“一肩挑”不是背離“政經分離”，而是以解決問題為出發點進行調適性治理。需要注意的是，能否達到中央實行全面“一肩挑”的目標，不是形式化地統計全面“一肩挑”比率那么簡單，關鍵在于完善農村基層黨建機制。

本研究試圖基于國家黨建戰略和已有黨建研究，見微知著并進行延展性分析。黨的十八大以來，黨和政府非常重視加強農村基層黨組織建設，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，黨的十九大以來，從中央到地方積極推進融合黨建，黨的二十大報告強調全面加強黨的思想建設，堅持制度治黨、依規治黨，增強黨組織的政治功能和組織功能，推進兩新組織黨建。學者們也基于理論、制度、融合視角對黨建引領基層治理進行了研究［38-40］。綜合既有研究，本文將全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的實踐路徑概括為理論黨建、制度黨建和融合黨建三方面。其中，理論黨建是農村政經關系調適性治理中，農村基層黨組織為保持創造力、凝聚力和戰斗力而在思想理論方面進行的一系列工作；制度黨建是農村政經關系調適性治理中，建立以黨章為根本，若干配套法規為支撐的黨內法規制度體系；融合黨建是農村政經關系調適性治理中，以村兩委、集體經濟組織、農村社會組織和鄉村企業的黨組織為溝通紐帶，促進多元協同共治。

（二）資料來源

現有個案研究較多采用截面式比較，關注單一環節，忽略了政府創新是一個連續的實踐過程，而歷時性分析有助于認識復雜現象背后的因果關系［41］。據此，本文試圖對N區農村政經關系的演進過程進行跟蹤分析和理論化解釋。選擇N區為案例的主要原因有：一是代表性強，該案例十分契合黨的十九大以來全面“一肩挑”的國家戰略，也能回應鄉村全面振興面臨的典型難題；二是完整性好，可以追蹤從地方自主探索到試點設立的完整過程。改革開放四十多年來，從率先探索土地股份合作制到農村體制綜合改革，N區政經關系完整地經歷了“政經合一”“政經分離”“超越政經合一”三個階段。

N區位于珠三角腹地，經濟發達，社會資本豐富，擁有涉農村（居）222個，集體經濟組織2 290個，2023年集體經濟收入23.89億元。改革開放四十多年來，從率先探索土地股份合作制到農村體制綜合改革，N區農村政經關系的演進過程大概分為三個階段：一是“政經合一”階段，農村自治組織和集體經濟組織合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。在《中華人民共和國村民委員會組織法》（1988）、《中國共產黨農村基層組織工作條例》（1999）頒布實施的十余年時間中，中央倡導推行“一肩挑”并發布了一系列文件，村級組織負責人“一肩挑”和“政經合一”實踐開始在各地推廣實施，N區也隨之開啟了“政經合一”的探索之路。N區“政經合一”的實踐一定程度上解決了黨政職責不清導致“兩委”矛盾突出、村干部人多造成村民負擔重等問題，有利于鞏固黨在農村的核心領導地位。二是“政經分離”階段，農村經濟組織與自治組織分離，兩者分別履行各自的職能。隨著各地開啟農村集體經濟股份制改革，農村經濟走上飛速發展的軌道，但經過二十多年的發展，曾為農村發展做出巨大貢獻的集體經濟發展模式面臨越來越多的問題，特別是《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010）明確外地人有參與本地選舉的權利，這意味著政經混合體制下，外地人會影響本地經濟分紅和股民利益，改變原有的農村集體經濟結構。在此背景下，一些地方基于中央先試后立的政策安排啟動了“政經分離”改革，N區2011年以村改居為契機試點“政經分離”，實行選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產和議事決策“五分離”，形成村黨委、村委會和集體經濟組織回歸本位、職責明晰的農村基層治理格局。三是“超越政經合一”階段。為進一步加強黨對農村工作的全面領導，推動鄉村治理體系和治理能力現代化目標的有效落地，中央全面推行“三個一肩挑”，村黨組織書記、村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人由同一人擔任，農村政經關系進入第三個階段。N區2021年出臺《關于做好2021年集體經濟組織換屆選舉工作的意見》和《G市N區農村集體經濟組織選舉辦法》，全面落實“三個一肩挑”，提出經濟社黨員占比的“442”目標任務，即經濟社社委、成員代表中黨員占比達到40%，經濟社黨支部書記兼任經濟社社長比例達到20%（N區政府工作文件：2022）。

筆者從 2013年到2016年深度參與和持續跟蹤了N區“政經分離”改革并發表相關研究成果；于2022年參與了N區城鄉融合實驗區評估工作并負責社會治理專題報告的調研與撰寫，有機會獲得鮮活的一手訪談資料和詳實的政府工作文件；于2023年和2024年的暑期對部分被訪者做了回訪。綜合來說，本研究采用深度訪談、實地調研、獲取二手資料等多種資料收集法，盡可能提高研究的信度和效度（見表1）。

三、農村政經關系調適性治理的影響因素

農村治理實踐受政治、經濟、社會等因素的結構性約束。一是經濟因素，如地方經濟狀況［42］、周邊地區和區域整體經濟狀況［43］。二是社會因素，如社會矛盾沖突會形成倒逼治理創新的強大外在壓力［44］。三是政治因素，如中國情境下的錦標賽體制［45］、政策試驗［46］等。由此，制度變遷視角下的農村政經關系調適性治理可以從政治、經濟、社會維度展開分析。

（一）誘致性制度變遷因素

全面“一肩挑”背景下農村政經關系調適性治理的誘致性變遷因素涉及社會穩定和經濟發展兩方面。

1.農村社會穩定的需求

一是減輕農村基層負擔。同大多數地區一樣，近年來N區“上面千條線，下面一根針”問題突出。上級政府下沉大量行政事務的同時，還配套名目繁多的考核和評價措施，加之村干部較少，導致村干部把大部分時間和精力都放在了完成上級下派的任務上，村委工作的行政化趨勢越來越明顯。這同村民自治、農村公共服務等治理本位漸行漸遠，在一定程度上背離了農村基層治理的初衷。二是化解農村矛盾糾紛。伴隨經濟發展和城鄉融合的加速，N區的農村社會矛盾也呈現新的特點，如非戶籍常住人口倒掛明顯，“外嫁女”問題越來越多，本地村民不愿意外來人口和“外嫁女”分享“自建自享”的公共服務，特別是集體經濟分紅，導致外來人口和外嫁女與本地村民之間沖突不斷，農村利益糾紛日益復雜化，不利于農村社會穩定。

2.農村經濟發展的需求

一是促進集體經濟多元發展。N區部分集體經濟組織往往單打獨斗，僅滿足于物業出租等低水平、單一化經營模式，適度規模經營推進緩慢，協作發展不足，市場競爭能力還沒有真正激發出來，不利于長期可持續發展。二是強化人才要素的資源配置。N區村、社集體經濟的管理者素質良莠不齊，一些人創新能力、動員能力有限，資產運營管理能力不足，難以適應新時代農村集體經濟高質量發展的需要，通過引入專業人才進行運營管理的集體經濟組織也不多見。三是強化土地有序流轉。N區村社兩級集體資產總額達600多億，可以說，N區發展的活力在基層，但同時難點也在基層，不管是農用地還是建設用地，普遍存在土地碎片化、空間布局無序、規模化經營和企業落地困難的問題。

G市自然資源局N區分局工作人員坦言：“土地碎片化使得N區農村發展和產業提升難以突破瓶頸，解決農村土地碎片化，主要是“三塊地”

2015年，N區被列為全國33個試點城市之一，進行包含農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的“三塊地改革”地方探索。

——承包地、集體經營性建設用地、宅基地的問題。這涉及多重利益方，改造意愿極難統一，土地權屬也極其復雜。”（訪談記錄：2022-07-12，LMJ）

（二）強制性制度變遷因素

中國情境下的制度變遷往往不是“需求主導型”，而是“供給主導型”［69］，全面“一肩挑”背景下政經關系調適性治理的強制性制度變遷因素主要是各級黨委政府的制度和政策安排。

1.“一肩挑”政策及制度安排

一是國家的制度安排。（1）“一肩挑”嘗試階段。中共中央《關于批轉〈全國村級組織建設工作座談會紀要〉的通知》（1990）提出農村集體經濟組織的主要負責人可與村黨支部、村委會干部交叉任職，文件雖然沒有明確村組織負責人“一肩挑”，但其文字表述在實踐中很容易被理解為村黨支部、村委會、村經濟組織的管理人員均可交叉任職。由此，地方政府陸續展開了村級組織負責人“一肩挑”實踐。（2）“一肩挑”倡導階段。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（2002）提出具有倡導性的“一肩挑”政策，并在廣東、海南、山東等地加大推廣力度。（3）全面“一肩挑”階段。黨的十九大召開后，中央出臺了一系列“一肩挑”議題的文件，如《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（2019）提出將村黨組織書記兼任村委會主任的村占比的目標值設置為2020年達到35%，2022年達到50%，《中國共產黨支部工作條例（試行）》（2018）提出符合條件的村、社區黨支部書記可以通過法定程序擔任村民委員會、居民委員會主任。另外，《中國共產黨農村基層組織工作條例》（2018）、《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（2019）、《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019）、《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》（2019）中也都提到了全面“一肩挑”，《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》（2024）特別強調加強黨對三農工作的全面領導。以上文件表明中央對“一肩挑”的態度開始由黨的十九大之前的倡導轉變為明確要求。

二是地方的制度安排。黨的十九大以來，廣東加大了“一肩挑”的推動力度，2018年出臺了《廣東省加強黨的基層組織建設三年行動計劃（2018—2020年）》，指出“充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，選優配強基層黨組織書記，加強基層黨組織書記管理監督和激勵保障”；2021年出臺了《廣東省加強黨的基層組織建設三年行動計劃（2021—2023年）》，強調積極穩妥推行村黨組織書記“三個一肩挑”，落實村各類組織向村黨組織報告工作制度和村級重大事項決策“四議兩公開”制度，強化村黨組織對村民小組、村民理事會的領導管理監督。

“四議兩公開”是村黨組織領導下對村級事務進行民主決策的一套基本工作程序。“四議”指村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議公開、實施結果公開。

2.城鄉融合發展實驗區建設

兼容性高的政策創新能夠搭載政府其他工作目標和政策。N區推行全面“一肩挑”同城鄉融合實驗區建設互相加持，兩者具有較高的兼容性，政府對城鄉融合實驗區建設的高度重視形成了強大的行政勢能，為推行全面“一肩挑”提供了政策契機，推行全面“一肩挑”則是實驗區建設的重要抓手。2019年，中央發布文件鼓勵各地進行城鄉融合試驗區建設，廣東隨后印發了《G市N區建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區實施方案》（2022），批準N區開展全域土地綜合整治試點。

N區農業農村局工作人員說：“隨著珠三角產業用地越來越緊缺，各地普遍面臨向現有用地要發展空間的問題，省級層面非常重視破解土地碎片化和打通城鄉土地要素流動的問題。”（訪談記錄：2022-07-28，CZH）

建設城鄉融合實驗區對于N區而言，既是難得的發展機遇，同時也面臨一些棘手的、原有治理模式難以有效解決的問題。如在宅基地改革中，村民祖宅和宅基地私有意識根深蒂固，村民對新一輪改革提出的閑置退出、違規有償使用、集中居住等措施抵觸較多，再加上農房租賃市場活躍，很多村干部的自身利益也裹挾其中，這些都成為宅基地試點政策推行的重要阻礙。

N區駐村第一書記感慨說：“要解決土地碎片化問題，僅靠‘村改’、分散的農戶和集體經濟組織零敲碎打肯定是不行的，推進全域土地綜合整治，提高土地的綜合利用率，才有可能為N區帶來更大的發展空間，一定要通過黨建引領和行政主導，才行得通。”（訪談記錄：2022-08-18，WTH）

于是，各級政府開始加強黨組織統籌安排和社會動員，通過高位推動促進城鄉融合實驗區建設。在省級層面，廣東省形成了由省農業綜合改革專項小組統籌協調的實驗區建設工作組織框架；在市級層面，G市成立了N區全域土地綜合整治指揮部，在各鎮街道分別設掛鉤領導和工作組；在區級層面，N區印發了《關于進一步深化三級黨建網格建設、推進城鄉融合發展改革創新試驗區的通知》（2020）。

（三）制度變遷的發生與動態調適

綜合來說，N區“超越政經合一”之所以可能，主要源于三個方面：首先，它回應了中央的全面“一肩挑”政策，具有政治合理性，上級黨委、政府高度重視為N區實施“超越政經合一”奠定了堅實的政策保障。其次，“超越政經合一”通過完善多元協同的農村基層治理體系，回應了“政經合一”和“政經分離”存在的各種問題。再次，“超越政經合一”是在既有制度基礎上做加法、循序漸進的調適性改革，并沒有明顯觸及治理主體的既有利益。當然，政經關系的調適性治理也需要有一定的政策契機，在N區實施“政經分離”和“超越政經合一”過程中，村改居

2021年，N區從村改居入手，通過理順基層政經組織體制、固化股權、建設農村社區等一系列措施，開展農村“二次革命”。

和城鄉融合實驗區建設分別起到了觸發器和加速器的作用。

制度變遷過程中的誘致性變遷和強制性變遷起的作用是動態變化的，即在某一個階段可能以強制性變遷為主，誘致性變遷為輔，而在另外一個階段，可能以誘致性變遷為主，強制性變遷為輔。N區的農村政經關系改革從自由探索到中央推行全面“一肩挑”的過程，也是由誘致性變遷為主走向強制性變遷為主的調適性過程。

四、農村政經關系調適性治理的實踐路徑

習近平總書記在2020年中央農村工作會議上強調全面推進鄉村振興，必須健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系、工作機制，提高新時代黨全面領導農村工作的能力和水平［47］。無論是回應強制性變遷還是誘致性制度變遷，農村政經關系調適性治理的落腳點都是黨建，即黨建引領農村基層治理。其實踐路徑分為兩步，一是以回應農村政經關系中的黨建需求和黨建問題為治理目標，二是以完善農村基層黨建機制為治理手段。進一步說，“超越政經合一”的調適性治理邏輯是以全面“一肩挑”為抓手，創新農村基層黨建機制，規避“政經再合一”可能帶來的治理風險。“政經合一”遵循政治邏輯，雖然強調黨的核心領導，但更多關注政策解讀而較少關注內在機理；“超越政經合一”遵循治理邏輯，不僅宏觀上強調黨建引領，而且微觀上重視農村黨組織機制建設，回應先前“政經合一”和“政經分離”帶來的問題，從而完善農村基層治理體系（見圖2）。

（一）回應農村政經關系調適性治理中的黨建問題

調研發現，伴隨農村經濟社會結構的變遷，“政經合一”和“政經分離”條件下的N區農村基層黨組織在價值引領、社會動員、農村公共資源配置、農村經濟發展和社會矛盾糾紛化解過程中面臨各種治理困局。

1.政經合一：治理邊界模糊及治理精細化不足

N區于1993年試點農村集體經濟股份制改革后，農村集體經濟組織通過出租物業、集約化經營土地獲得了豐厚的收益，農民的分紅急速增長，每年的分紅資金達30億，一個普通的50歲村民就可以拿到7萬～8萬元的分紅。盡管如此，N區的“政經合一”模式仍然存在如下問題：一是村“兩委”的治理邊界模糊，功能堆疊。調研發現，N區一些村“兩委”實際仍掌控集體經濟組織的多項管理職能，村黨組織書記依舊是集體經濟組織的直接責任人，這雖然有利于強化黨在基層的領導，但也一定程度上影響了治理效果。二是黨組織建設精細化不足，更多是宏觀上強調黨的全面領導，微觀上較少觸及農村政經關系治理中的具體黨建機制，導致黨組織的治理能力不足。

2.政經分離：黨組織的治理地位和治理優勢弱化

“政經分離”在解決“政經合一”帶來問題的同時，也衍生出各種新問題：一是黨建工作重視不夠。村干部存在重經濟、輕黨建的傾向，主要精力放在抓經濟工作及業務工作上，黨建工作組織不力，導致黨組織在社會動員、資源鏈接、平臺搭建等方面的積極作用沒有充分發揮。二是村兩委的治理空間受限。N區村社權責倒掛，經濟社擁有60%的集體資產，但并不承擔農村公共服務責任，這種失衡的治理模式導致農村基層治理，特別是全域土地綜合整治、鄉村振興等工作的“最后一米”難以落地。N區村級工業園屬于集體用地，由于大部分掌握在2 047個經濟社手中，導致各自為政和權屬分散，土地使用效率低。60%的集體土地僅貢獻8%的稅收，單位建設用地產出處于G市各區的最后一位。征地難、開發難也成為產業轉型升級和高質量發展的主要障礙（N區政府工作文件：2022）。

三是鎮村矛盾與個別村干部腐敗導致干群關系惡化，正常工作難以有效展開。一些村干部存在嚴重的家長制作風，為個人和親朋好友謀取不當利益，法治意識淡薄，一定程度上損壞了黨和政府的形象。N區政法委工作人員說：“N區集體經濟很發達，村干部不顧職業道德、違法違規的案件時有發生。2017年至2022年，FG村原黨委書記DYQ利用負責出租土地的職務便利，幫助多名私營企業主獲得建設用地指標、減免土地租金，索取、非法收受財物415萬元。”（訪談記錄：2023-08-17，LJY）

四是市場和社會參與不足。N區經濟發達、社會組織活躍，市場和社會力量參與農村政經關系治理具有天然優勢，但由于動員激勵機制不完善，多元力量協同促進農村政經關系治理，特別是在城鄉融合示范區建設和土地綜合整治過程中的參與還很不充分。

（二）黨建引領農村政經關系調適性治理的具體路徑

治理理論視角下的農村基層黨建具有“政治建設”與“社會構建”的雙重性，旨在整合各方資源優勢，加強政府、市場和社會等多主體協同，實現鄉村治理中的要素整合和優勢互補。延續前面的分析，全面“一肩挑”背景下N區黨建引領農村政經關系調適性治理的具體路徑包括三方面，分別是理論黨建、制度黨建和融合黨建。

1.以明晰黨政治理邊界為抓手完善理論黨建

黨委政府組織邊界的確立是一個重要的結構性變量。要進一步明晰農村政經關系調適性治理中黨委政府的治理邊界，規避黨政職能分工不清導致內部治理碎片化的問題，通過強化平臺搭建、資源爭取、組織實施和社會動員［48］，提高農村基層黨組織的建設質量和領導力［49］，充分發揮黨組織的內在優勢效能。調研發現，N區通過強化基層黨組織的社會動員力度，有效緩解了村級工業園升級中土地使用碎片化、項目落地難的問題。以產業提升改造重點項目“M愛車小鎮”的土地征用問題為例，該項目的土地權屬和功能極其復雜，既有國有土地和村集體土地的混合，又有鄰近4個村集體土地之間的土地混合，還有商住和工業功能的混合，而且各種地塊零碎交錯，是典型的土地碎片化利用樣本。

N區GC街道黨工委工作人員說：“M愛車小鎮項目土地權屬多，利益主體多元，是塊難啃的硬骨頭。為了實現連片開發的目的，我們充分發揮黨組織強大的動員作用，抽調黨員骨干成立了多個攻堅小組，同時召開了多場座談會、分片區跑村入戶做好政策解釋和動員工作，最終讓項目全票通過表決。改造后的愛車小鎮項目地塊，年租金收入從1 200萬元提升至5 000萬元。”（訪談記錄：2022-07-18，WTH）

2.以創新內部黨建規范為契機完善制度黨建

一是強化農村政經關系調適性治理中的黨組織聯動。為促進村黨組織、經濟社黨支部、戶聯系黨小組三級黨建網格建設，N區先后出臺了《G市N區開展黨建引領鄉村治理試點實施方案》（2022），《G市N區抓黨建促鄉村振興示范區實施方案》（2022）。二是強化農村政經關系調適性治理中的集體經濟管理。通過建立集體資產交易管理、集體經濟財務監管和成員（股權）管理交易“三平臺”，實施“智慧模式”。被訪經濟社成員說：“經濟社準入門檻很低，特別是涉及這么多錢，什么樣的人都有，什么樣的事都可能發生，不合規不合法的事肯定是存在的，確實需要黨建引領，畢竟有組織的約束就會好很多。”（訪談記錄：2022-08-16，LM）三是完善農村政經關系調適性治理中黨建引領下的監督機制。以推進城鄉融合實驗區建設為契機，有效落實重點人、重點事、群眾關切的“三個緊盯”監督機制。四是推行重要事權清單管理制度。截至2021年底，N區村級黨組織審議把關重大項目2 653個、落實征地補償款和分紅7 922次、涉及資金約336.93億元，集體資產交易11 981個、交易金額206.62億元（N區政府工作文件：2022）。為推進黨組織參與經濟社集體經濟組織議事決策機制，N區還將重要事權清單管理從行政村一級拓展到經濟社。五是推進基層黨建與重大任務落實深度融合，如為推進黨建和實驗區建設協同發展，制定了《關于進一步深化三級黨建網格建設、推進城鄉融合發展改革創新試驗區的通知》等。

3.以轄區大企業為關鍵行動者促進融合黨建

融合黨建具有在地性和靈活性，N區地處珠三角和粵港澳大灣區腹地，社會資本活躍，但問題的關鍵在于如何挖掘各種資本并為農村治理所用。N區因地制宜創新融合黨建模式，積極發揮轄區大企業的優勢，促進大企業融入農村政經關系調適性治理。一是為大企業提供良好的制度環境和政策環境。為優化審批服務，吸引越來越多的項目落地，N區2022年出臺了《深化工程建設項目審批改革提高審批效率的實施方案》。Y集團工作人員感慨說：“Y集團50億大項目2022年落戶N區，該項目從意向到落地，僅用了三個月的時間，N區從強力推進全域土地綜合整治到積極為企業解決問題，展現了一流的營商環境……”（訪談記錄：2023-07-21，DKF）二是創新“黨委政府+大企業黨組織+中小企業黨組織+農村基層治理”模式，發揮大企業黨組織在資源鏈接、平臺搭建方面的優勢，增加大企業接受政治引導、與黨委政府互動的機會，把黨組織打造成大企業鏈接中小企業的載體和樞紐。三是為大企業提供更多表達利益訴求的渠道。N區政協委員、X公司董事長說：“我是搞企業的，對企業的各種問題最了解，作為政協委員，我有義務為政府建言獻策，我提交了‘在推動村級工業園改造的同時，應注重分區域、分行業進行規劃’的提案。一方面是為企業發聲，表達企業訴求，另一方面是希望能為政府決策提供一些參考意見。”（訪談記錄：2023-08-03，DH）

五、結 語

在中央推行全面“一肩挑”背景下，本文以N區為例研究農村政經關系調適性治理的實踐邏輯，主要結論如下：

第一，盡管政界和學界對全面“一肩挑”政策進行了各種闡釋，但大多不涉及深層次的理論解釋，偏重于政策解讀，較少關注內在機理，顯示出對全面“一肩挑”邏輯機制與元理論的忽視。研究發現，在全面“一肩挑”政策實施過程中，無論是基層干部還是村民，普遍存在制度認知不足的問題，特別在實施“政經分離”的農村，這種問題更加明顯。

第二，農村政經關系的調適性治理經歷“政經合一—政經分離—超越政經合一”三個階段，這里的“政經合一”遵循政治邏輯，“政經分離”遵循經濟邏輯，“超越政經合一”遵循治理邏輯。“超越政經合一”不是完全拋棄“政經分離”，也不是完全回歸“政經合一”；不是簡單的“政經合一—政經分離—政經再合一”的回歸式改革，而是“政經合一—政經分離—超越政經合一”的前進式改革。

第三，農村政經關系調適性治理的影響因素既有源于自身治理需求的誘致性制度變遷，也有源于中央和地方政府的強制性制度變遷。其中，N區城鄉融合實驗區建設起到了觸發器和加速器的作用。

第四，農村政經關系調適性治理以實現黨的全面領導為基礎，其實踐路徑包括：一是回應農村政經關系中的黨建問題；二是完善黨建引領農村政經關系調適性治理的具體路徑，它們分別是以明晰黨委政府的治理邊界為抓手完善理論黨建，以創新內部黨建規范為契機完善制度黨建，以轄區大企業為關鍵行動者促進融合黨建。

本研究的理論貢獻在于：一是以全面“一肩挑”同“政經分離”在字面理解上存在張力為切入點，在“政經合一”“政經分離”的基礎上創造性提出“超越政經合一”的概念，推動農村基層治理學術范式發展；二是循著研究視角（調適性治理）—影響因素—實踐路徑的路徑深入剖析農村政經關系調適性治理的實踐邏輯，論證中央推行全面“一肩挑”的合理性，為全面“一肩挑”和國家嵌入鄉村社會提供學理性解釋；三是超越已有研究更多宏觀上強調“強化農村基層黨組織的政治功能和組織功能”，以農村政經關系調適性治理為小切口，對農村黨建進行微觀分析。

在此基礎上還可以從兩個方面對此進行延伸和拓展：一是運用比較治理理論，在橫向上研究不同地區農村政經關系的調適性治理。農村政經關系調適性治理具有多樣性和靈活性，其他地區在借鑒N區普適性、一般性經驗的同時，要因地制宜探索自己的全面“一肩挑”實施路徑。二是運用府際治理理論，在縱向上研究區鎮（街）政府與村兩委之間關系的調適性治理。

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Practical Logic of Adaptive Governance of Rural Political and Economic Relations in the

Context of Full “Multi-task on One Shoulder”：Taking District N as an Example

LI Xiaoyan

（School of Human Resources，Guangdong University of Finance and Economics，Guangzhou 510320，China）

Abstract：Under the background of full“Multi-task on One shoulder”，rural political and economic relations present a pattern of adaptive governance. Taking district N as an example，this paper extracts the analysis framework of adaptive governance practical logic of rural political and economic relations and then forms the research approach of“research perspective-influencing factors-practical path”. Research has found that rural political and economic relations are a product of the embedding of state power into rural society. The adaptive governance is not a simple regression reform，but a progressive reform of“integration of politics and economy-separation of politics and economy-transcendence of integration of politics and economy”. The governance is influenced by both mandatory institutional changes from central and local governments，as well as induced changes from grassroots governance needs in rural areas. The adaptive governance foothold of rural political and economic relations is the construction of rural party organizations.Its practical path includes responding to the party building issues of “integration of politics and economy” and “separation of politics and economy”，improving theoretical party building，institutional party building and integrated party building in the process of adaptive governance.Accordingly，in theory，it is conducive to provide a systematic interpretation of the adaptive governance of rural political and economic relations and the rural party organizations construction，and in practice，it is beneficial to provide feasible practical path for the central government to fully implement “Multi-task on One shoulder”.

Key words：“Multi-task on One shoulder”；rural political and economic relations；adaptive governance；transcending the integration of politics and economy；influencing factors；practical path

責任編輯 高阿蕊