邁向對21世紀國際經濟合作架構的布雷頓森林式的再造

2024年不僅是布雷頓森林會議召開80周年，而且是國際勞工組織《費城宣言》通過80周年。本文從回顧《費城宣言》出發，就如何在21世紀借鑒《費城宣言》的理念，對國際金融架構進行改革，實現更加以人為本、更具包容性的、可持續的和彈性的發展，提出了一些重要概念和建議。

關于邁向對21世紀國際經濟合作架構的布雷頓森林式的再造可能是怎樣的，我要提出具體的但帶有一些根本性的建議和概念供人們思考。

為此，我需要首先簡短回顧歷史。2024年不僅是布雷頓森林會議召開80周年，而且是國際勞工組織（InternationalLabour Organization，簡稱ILO）《費城宣言》通過80周年。國際勞工組織成立于1919年，是在聯合國系統和布雷頓森林體系成立之前就已存在的主要國際經濟組織之一。就在1994年夏天布雷頓森林會議召開（即將創立國際貨幣基金組織和世界銀行）的兩個月前，國際勞工組織通過了《費城宣言》。該宣言奠定了關于至少當時的美國政府是如何考慮構建戰后國際經濟架構的知識支柱或核心邏輯。

該宣言重申了一些基本原則。其一是勞動不是商品。其二是以下陳述（我想提醒你們注意）：“全人類不分種族、信仰或性別都有權在自由和尊嚴、經濟保障和機會均等的條件下謀求其物質福祉和精神發展。……一切國內、國際的政策和措施，……均應以此觀點來加以評判。”這涉及早前約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）關于新自由主義框架的觀點，新自由主義框架指導了人們四五十年的想法。《費城宣言》是一種新自由主義之前（pre-neoliberal）的闡述，涉及經濟增長、發展和合作如何需要融入社會，服務于提高人們生活水平的目的。

適用于21世紀中期的布雷頓森林體系改革規范（與1944年時的主題類似，但面臨明顯不同的各種挑戰）

現在，當我們思考國際經濟架構的下一輪修訂（尤其是布雷頓森林體系的機構）的改革規范時，有兩個主題與1944年時人們所面臨的主題非常相似。

一是希望提高外匯穩定性，實現更有效、更對稱的宏觀經濟調整過程，為長期和有序地向多種儲備貨幣/特別提款權儲備貨幣體系過渡設定方向。這是布雷頓森林體系面臨的一個長期難題。

二是擴大可持續發展（當時人們不這么稱呼，他們稱之為經濟重建和發展）的融資規模。本文將重點討論這一點，因為這是下一輪改革中極其重要的關鍵成功因素或績效要求。

尤其需要實現的是：推動將經濟增長與溫室氣體排放和其他的環境惡化脫鉤（decoupling），特別是實現《巴黎協定》的目標；同時也要提高經濟增長與家庭生活水平中位數的提高，以及更普遍的社會物質福利進步之間的掛鉤（coupling）。這通常被稱為包容性增長（inclusivegrowth），但我認為對此最權威的表述是在聯合國可持續發展目標中。

這兩個挑戰， 要求在公共領域和私人領域的資本配置中， 在對包容性、可持續性、韌性的考慮的內化（internalization）方面做出重大改變。目前，從對這些社會因素的考量來看，世界經濟存在資本錯配，我認為，從經濟增長的角度來考量亦是如此。

這意味著多邊開發銀行和國際貨幣基金組織生態系統的資金調動能力有進行重大改善的必要性。2023年，二十國集團（G20）印度獨立專家組估計，需要將多邊開發銀行和國際貨幣基金組織生態系統在與《巴黎協定》和可持續發展目標相關的外部資金調動能力提高10倍。我們需要牢記這一最終的績效要求。

這也意味著標準的增長和發展模式——我稱之為資本主義的“源代碼”（source code）——的重大改變。資本主義的“源代碼”，包括宏觀經濟理論（例如約瑟夫·斯蒂格利茨關于新自由主義思維的觀點），以及國際經濟組織提供的分析、建議和援助。要對于一方面經濟學對增長數量的強調，與另一方面的增長的社會質量（以廣泛、可持續的進步及生活水平衡量）進行重新平衡，需要思維上的這種根本性轉變。

關于重塑布雷頓森林體系的機構的討論已經持續了很長時間，但從未真正得到關注，這不僅是出于政治原因，還因為這種討論一直缺乏核心邏輯，缺乏一個修訂后的政策模型，來基于該模型建立修葺一新的制度大廈。

走向以人為本的對宏觀經濟理論和政策的重新平衡，以應對21世紀的分配和轉型挑戰

在我看來，改變思維方式，需要一種新的理論和政策模型。超越新自由主義尤其需要對機構所扮演的角色進行更為系統的處理。這是傳統的經濟學教學和實踐所缺失的一環，是一個盲點。

傳統的宏觀經濟理論和政策緊密聚焦于增長的數量，而對于使增長所帶來的利益能更普遍地在社會上傳播的機構和政策的關注則少很多。在我最近出版的《以人為本的經濟學：國家的生活水平》（Human-Centred Economics：The LivingStandards of Nations）一書中，我通過從五個基本維度為家庭生活水平建模，并勾畫對這五個維度有重大影響的特定政策和機構力度的領域，嘗試定義這個更廣泛的政策和機構生態系統，這個生態系統對經濟增長的社會質量——包容性、可持續性和韌性——有著重大的影響。

這五個關鍵維度是：就業機會（勞動力參與率、技能、競爭、反腐敗、實體經濟投資等）；可支配收入（工資和非工資報酬，相關的勞動權利、工作水平、福利、轉移支付）；物質必需品（食物、能源、住所、交通、通信等）的可得性和可負擔性；經濟安全，即抵御沖擊的能力（社會保護和某些勞動保護，資產積累）；環境安全（空氣、水、衛生設施、土壤、棲息地/生物多樣性和生態系統服務的完整性）。

該書提供的實證證據表明，在人均GDP（國內生產總值）水平相似的國家中，家庭生活水平的這五個維度通常存在非常大的差異。這在很大程度上可以解釋為有關國家對這些政策和機構力度的關鍵領域的重視程度相對較高或較低。而這則是因為宏觀經濟理論和政策長期低估了這種多樣化的制度生態系統在實現分配和真正促進分配與生產之間的協同方面的作用。

與勞工標準有關的規范、政策激勵措施、公共行政能力，社會保護，競爭和反腐敗，公司治理和財務治理，稅收，環境保護，基礎設施和對基本必需品的獲取，教育和技能等，這些政策領域對于將GDP增長轉化為家庭生活水平的廣泛進步真正重要。這一政策和機構生態系統是事實上的收入分配系統，我更愿意稱之為支撐市場經濟的“生活水平擴散機制”（livingstandards diffusion mechanism）。

在宏觀經濟課程、政府委員會， 甚至在國際經濟機構中，我們并不把這個多面的機構架構的本身視為一個函數，我稱之為總分配函數 （aggregate distributionfunction）。但是如果想真正重新平衡我們的增長和發展模式，以使其更具包容性、可持續性和韌性，我們關于增長和發展的思維模型（mental model）的這種改變是所需要的最根本的改變。這一總分配函數與總生產函數（aggregateproduction function）相互補充，并與總生產函數具有相當大的協同效應。

總生產函數和總分配函數兩者的結合構成了國民經濟表現的底線，即總社會福利（aggregate social welfare）。經濟學的根本目的不是生產性產出或GDP的增長；相反，社會通過家庭生活水平中位數所反映的總社會福利提高的程度來評估其經濟的最終成功程度。這可以用符號的形式更正式地呈現：總社會福利=總生產函數+總分配函數。但我要強調的是，這不是一個數學等式，總生產函數也不是一個數學等式。最初，人們認為它可能是數學等式，但經過大量的研究和爭論后，今天沒有人真正認為總生產函數是一個數學函數。它是一個思維模型（mental model），總社會福利函數也是如此。它是一個替代的、更平衡的關于增長和發展的思維模型。

對國民經濟政策的影響

請允許我談談這種重新平衡的增長和發展模式對布雷頓森林體系的機構及更廣泛的國際經濟架構的影響。

同等重視和投資于這兩個“函數”（總生產函數和總分配函數），構成了更加以人為本的、更具包容性的、可持續的和韌性的發展模式的“黃金法則”。

這種“雙鏡頭”（two-lens）的經濟發展觀點在經濟史上有充足的先例。如果你讀讀亞當·斯密、約翰·斯圖爾特·密爾和阿爾弗雷德·馬歇爾（他們可以說是該領域最具影響力的三位早期理論家和編纂者）的實際著作，會發現他們一方面非常明確地強調了市場對提高配置效率的重要性，另一方面也強調了需要在這些不同領域進行機構深化以確保經濟體的產出增長能夠實現廣泛的社會福利改善的同等重要性。

思考這一模式的一種方式是，它會為凱恩斯的財政貨幣政策戰略增加補充性的結構—機構維度（structural-institional dimention），以試圖在他所謂的一方面的自由放任的經濟方法與另一方面的以國家為中心或由國家控制的經濟方法之間走出一條“中間道路”（Middle Way）。

我們今天生活在凱恩斯所謂“長期”（long-run）之中。幾乎每個國家都處在混合市場經濟中，位于這兩種原型（archetypes）之間。無論政治情況如何，所有的國家都使用經濟增長和發展的標準工具箱與思維模型。通過系統地將推動包容性、可持續性和韌性的關鍵政策與機構因素在這一模式中內化（internalizing），來使這一模式重新平衡，是重塑21世紀國際經濟架構的關鍵，也是實現我們所有的政治領導人通過可持續發展目標和《巴黎協定》向其公民做出的承諾的關鍵。

我想補充一點，這種修訂后的宏觀經濟政策模式也關系到中國未來幾年的政策選擇，特別是中國對“高質量發展”的追求，尤其是在對消費和生產進行重新平衡方面。

對包括布雷頓森林機構在內的國際經濟合作架構的影響

以上說了這么多。對國際架構有哪些具體影響，這是本次小組討論的主題。這種對宏觀經濟理論和政策的重構意味著，國際經濟機構的工作是，支持各國和生物圈應用這種重新平衡的雙視角模式，以幫助它們平等和平行地強調強化市場和機構，以支持家庭生活水平的廣泛進步。我將這稱為以人為本的經濟學的黃金法則。

《以人為本的經濟學：國家的生活水平》一書在這方面涵蓋了三個基本領域。這里我只講第二個領域，即國際金融架構的革新。重新平衡國際金融機構提供的宏觀經濟分析和建議，以及重構貿易和科技治理也很重要。但今天我把重點放在國際金融架構上。

一是需要轉變多邊開發銀行的核心業務模式，以擴大對金融的全面動員。實現這一目標的基石是資本充足率框架（Capital Adequacy Framework，簡稱CAF）審查，尤其是意大利央行（Bank of Italy）在2019年開展的一項非常重要的研究，該研究評估了整個生態系統中的多邊開發銀行在不擴充資本，并且不危及其現有的信用評級的條件下，能夠調度多大規模的資本擴張空間（capital headroom）來提升其對資本的動員。此外，2023年，在印度的領導下，一個獨立專家組在這一領域提出了非常重大的改革方案。這些為在這一領域進行所需要的雄心勃勃的國際金融架構改革指明了道路。

二是在國際貨幣基金組織方面，需要坦率地承認我們對特別提款權（SDR）創建機構和“韌性與可持續性信托”（Resilience and Sustainability Trust，簡稱RST）進行再利用（repurpose），以加速和擴大應對氣候變化的行動。國際貨幣基金組織最近在這些方面采取的舉措是值得歡迎的。這要歸功于國際貨幣基金組織及其領導人創造了這些要素。但是，必須指出的是，相對于所需的融資規模，它們并沒有為成功做好準備。

在這方面，實現更雄心勃勃和更充分的方法所需要的基石同樣存在。國際貨幣基金組織本身在2010年發布了一份工作人員文件，與我在書中概述的方式略有不同，它提議利用發行特別提款權來為一個政府和社會資本合作機構提供資金，以迅速動員更多的氣候資金，而無需各國政府增加對外援助預算。此外，韌性與可持續性信托需要在整個的完整的多邊開發銀行生態系統中更好地利用經認可的機構（accreditedfacilities）。國際貨幣基金組織不是項目放款人。它不應該是預訂放貸和為放貸提供技術支持的機構。那應該是多邊開發銀行生態系統的工作，包括中國在其創建中扮演了如此有影響力的角色的新設立的開發銀行（亞投行和新開發銀行）。

這些都是實現更充分的真正應急的大規模資本注入的潛在基石，大規模的資本注入將通過扭轉碳排放曲線，努力讓人類有機會實現將升溫幅度控制在《巴黎協定》設置的遠低于2攝氏度的目標等方面，使世界上每個人都受益。

在7年中將每年流向100多個中低收入國家的與官方發展援助（ODA）相關的外部資金流增加兩倍是可行的

圖1說明了，如果更充分地激活多邊開發銀行和國際貨幣基金組織生態系統中的現有能力和資本，將對人類意味著什么。其中給出了在不危及多邊開發銀行的信用評級的情況下，所可能實現的規模。尤其是，通過這種類型的戰略，在從2024年到2030年的7年內，將每年流向100多個中低收入國家的與官方發展援助（ODA）相關的外部資金流增加兩倍，是可能實現的。這一戰略假設目前的向發達國家和中國發行的特別提款權中的60%將被改變路徑（re-channeled）。它進一步假設意大利央行研究人員估計的未利用的7500億美元多邊開發銀行資本擴張空間有三分之二可以被部署，以各種方式吸引私營部門的資金，包括通過再利用多邊開發銀行賬簿上的成熟資產，以及銀團貸款和風險緩解等。

表1展示了我們可以如何考慮部署特別提款權。例如可以通過明智地使用這些與特別提款權相關的資源，淘汰和避免世界上至少一半的燃煤發電。還可以通過幫助各國建立社會保護底線，為公平轉型的要素支付一大筆首期資金，這對實現可持續發展目標中的減貧目標至關重要。可以將可再生能源和低碳農業技術的基礎研究經費增加一倍。可以為疫情大流行預防、準備和應對基金（Pandemic Prevention， Preparedness and Response Fund）提供充分的資金。此外，可以釋放大量資源，以便能夠做免除和減輕發展中國家的債務負擔所需要做的一些事情。

一場配得上被譽為“布雷頓森林”的國際金融架構改革

因此，在我看來，這將是一場配得上被譽為“布雷頓森林”的國際金融架構改革。這一改革無論從全球增長的規模還是社會質量的角度衡量，都將提高全球資本配置效率。請記住，其中許多制度層面的變化實際上會增強經濟增長的基本面因素，包括勞動參與率、消費者的購買力、總需求、投資者信心等。

我提到的為實現《巴黎協定》的目標和可持續發展目標在今后7年中將流向100多個國家的外部資本流動規模增加兩倍，這一規模實際上與二戰結束后馬歇爾計劃對歐洲的外部資本流入增加規模（每年GDP的3%～4%）相當，不過馬歇爾計劃的持續時間只有3年半。這就是目前嵌入國際金融架構中但尚未得到充分部署的資本規模。

我相信，在當今這個世界——一方面的出口導向型生產和另一方面的宏觀經濟刺激，可能都已經遠遠超過了收益遞減點——上，這代表了全球經濟的一種新的增長戰略。可持續發展目標議程，包括通過新建基礎設施與改造舊有基礎設施及產業以便對氣候適應和減緩領域進行大規模投資，是一項巨大的創造就業機會的議程，因此也是提高生活水平的議程。

這就是重塑國際經濟合作的本質，也是它所基于的增長和發展的思維模式的本質，這將構成用我稱之為“羅斯福共識”（Roosevelt Consensus）的共識取代往往被稱為“華盛頓共識”的新自由主義框架。

你可能會認為這是“ 費城共識” （Philadelphia Consensus），因為它在國際勞工組織的《費城宣言》中首次得到國際背景下的闡述。

兩個月后， 在布雷頓森林會議上， 這些語句幾乎一字不差地重復出現在世界銀行和國際貨幣基金組織各自的第一份協定中。或許我們可將它看作“費城—杭州共識”（Philadelphia-Hangzhou Consensus）？因為它與我們昨晚（2024年5月27日）聽到的關于中國的發展模式向更加受消費驅動，而非出口及基礎設施和住房投資驅動的轉變的討論，有如此強烈的相似之處。

（理查德·薩曼斯為國際勞工組織研究部主任。本文基于理查德·薩曼斯在“布雷頓森林體系：過去80年與未來展望”國際會議暨2024清華五道口全球金融論壇上的發言整理而成。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）