高質量發展下我國產業升級研究：基于股權財政視角

中央金融工作會議強調加快建設金融強國。如何做到金融資本和產業發展融合成為時代新命題，要引導資本和金融向現代化產業傾斜，這也成為一個“科技創新+高端制造”新時代的重要引擎。在當前經濟環境下，需要地方政府采取多元化策略，確保資金花在“刀刃”上，探索財政股權投資模式，引進新興優勢產業，拓展稅源增長途徑。

何謂股權財政

近一段時間來，為緩解“土地財政”收入持續下滑引起的財政收支突出矛盾、尋求政府收入新增長點，市場廣泛呼吁引入“股權財政”。目前，“股權財政”尚未形成統一、精確的概念，其主要指政府憑借產權所有人和出資人身份從國有資產使用中獲得收入。但財政股權投資并非全新的概念，而是對以往政府投資模式的總結與延伸，從本質上看就是在更大程度上發揮好國有資本的引領和帶動作用，廣泛吸收社會資本投資到具有廣闊發展前景和競爭力的新型產業。在這個實踐過程中，政府可憑借相對較少的財政資金發揮好投資杠桿作用，同時銜接好資本市場，實現政府資本增值和良性有序退出，繼而全面優化國有資本投資方式，暢通稅源長期增長路徑，助力產業高質量發展。

從現實意義看，股權財政運轉的邏輯在于提升國有資產投資回報率，其主要概念包含在我國政府財政收入“四本預算”中的國有資本經營預算收入之中。同時，因股權財政能夠引導社會資本投入實體產業、助力“以地引資”為代表的招商引資的模式轉型升級、在優化招商引資項目方面發揮重要作用，這一模式能為地方財政收入增加新稅源。

國際上，財政股權投資在部分發達國家已有較長的實踐過程。美國1995年創立股權擔保融資模式，具體采用參與型證券的形式，實踐路徑為政府以優先股、有限合伙人股份，以及根據盈利支付債券三種方式購買或擔保投資公司發行的參與式證券，以增加初創產企業的融資機會。20世紀80年代，德國聚焦于初創、早期或新型企業，對其進行股權投資，不參與企業日常管理和戰略合作審定，設監事會顧問，主要職責為咨詢、參謀、提出建議。以色列于1993年設立政策性基金YOZMA，出資5億美元支持高科技產業的發展，其中以色列政府投資比例為40%，且不負責日常管理。

在我國，近十幾年來，財政股權投資也獲得更多關注。2011年，全國人大法律工作委員會發布的《關于立法后評估試點工作情況的報告》中提出，要“積極采取股權投資、貸款貼息、以獎代補等多種方式支持和引導科技成果轉化活動”。此后，地方實踐紛紛展開。從過往實踐整體來看，國家部委和地方政府都在積極探索和實踐以財政股權投資為主要方式的政府扶持產業機制，這也意味著 “股權財政”是一種新提法，但并非新實踐。

筆者通過調研發現，近一段時間來，地方政府實踐的股權財政模式是各地政府通過設立政府引導基金，及由其衍生的變種模式。這種模式的操作路徑為：以基金投資者身份直接支持促成產業項目落地，并吸引更多社會資本共同投資。在投資方向上，主要投向一些戰略新興產業，項目成功后，通過減持或股權交易等方式讓更多民企介入，并堅持提高一級市場投資回報，以實現對地方產業以及企業的扶持。

政府引導基金這一模式是政府基金結合產業政策，是區域發展戰略的重要手段，基金作為政府撬動社會資本和引導產業集聚的重要途徑，政府在匯集資金、推動科技變革中起到了非常重要的示范作用，充分實現了“金融聚、產業型、國力強”的發展新趨勢。由政府引導基金這一模式衍生的變種模式是“基金+基地+基業”全方位模式。該模式是根據產業需求進行賦能，匹配政府資金、社會資本的投資力量，搭建具有創新和發展能力的產業創新生態園區，實現產業升級轉型、政府招商引資可持續發展、社會資本主動參與產業成長的多元化價值體現。其核心是依托專業的定位和產業需求，結合國際化、市場化的資本運作模式，挖掘專業資本背后的投資邏輯和力量，有效結合基地項目，持續推進產業項目升級，引導基地產業鏈完善迭代，并通過政企協同、市場助力等方式實現產業和產業鏈的協同式創新，逐步做大做強，通過精準的產業發展定位、專業的投融資人才體系，既實現產業縱向和橫向的全面增值服務，又帶動產業鏈上下游整合、投資結構性價值的體現，推動政府—產業—金融的良性循環，確保實體經濟高質量發展。

財政股權投資推動產業升級的優勢

傳統產業發展模式僅限于政府依托土地優惠、稅收減免及補貼政策吸引企業和項目。而財政股權投資是一種財政專項資金分配使用方式，通過股權投資或基金投資給予直接或間接投資，以資金撬動招商，利用政府資金引導和杠桿作用，吸引更多社會資本進入產業投資領域，以基地落位產業，用載體方式承接產業實體、實現產業集群效應和持續性生態，以此滿足政府可持續的招商需求。財政股權投資在推動產業升級方面具有多重優勢。

一是優化財政資金使用方式。傳統的財政獎補模式需要持續籌集資金才能得以為繼，而財政資金股權投資通常表現為“先入股、后退出”，在良好運作下能夠收回本金且獲得可觀收益，實現財政資金循環使用，實現滾動支持，大大提高財政資金使用效益，更充分地發揮對產業發展的引導作用。同時，通過產業和資本相互賦能方式，將具有聯動關系的政府、機構、資本等聚集到一個區域內，使專業分工和市場有效結合，形成一種更有效的生產方式，促進區域內產業組織系統性地、整體性地思考經濟協同發展作用，產生產業集群化效應，并借助產業集群突破單一鏈條制約，帶來區域產業的結構升級，實現產業多元化發展。

二是提高財政資金服務實體經濟質效。傳統的財政獎補政策的支持范圍較為分散，分配給每個企業的支持額度低，且多為事后獎補，難以達到理想的引導激勵效果，而財政資金股權投資采用市場化手段，采用事前股權注入的方式代替傳統的事后支持，有更強的精準性與針對性，支持發展前景更為廣闊的優質企業。在不改變企業控股權和資產負債率，且不要求抵押物的前提下，幫助企業解決成長周期各個階段面臨的資金不足等關鍵問題。

三是增強財政資金引導帶動作用。傳統的財政資金獎補模式受制于其無償性，一般不具備逐利的屬性，從而無法通過政府引導外部社會資本投入，也無法帶動企業內部投入。而財政股權投資不僅引導企業外部投資，也帶動了企業內部投入，表現出突出的市場投入撬動效應。從企業外部出發，財政股權投資在一定程度上屬于政府背書，可提升市場對企業的發展預期，激發市場資本的引入。從企業內部考慮，財政股權投資能讓企業發展獲得更充足的資金，激發企業追加投資的內生動力，實現投資的內外聯動和循環，撬動資本投入。

四是與直接融資手段優勢互補。傳統的私募股權投資基金具有逐利屬性且以對項目要求嚴苛的社會出資為主，主要是通過市場化方式對企業進行股權投資，很難有效滿足企業，尤其是初創期企業的融資需要。而財政資金股權投資的范圍更廣泛，加上投入和退出機制更靈活便捷，資金周轉效率更高，能與私募股權投資基金形成優勢互補，豐富融資手段。

財政股權投資模式面臨的現實問題

第一，股權投資高風險、長周期特點影響落地效果。一方面，股權投資大多處于早期序列，具備高風險特點，被投企業一旦出現經營困難，前期投入的大量投資款、園區租賃款都將受到不利影響；另一方面，在產業需要升級發展時，政府資金需要進行長周期陪伴，才能有效撬動和帶動社會資本共同投資。

第二，“優質資產荒”減弱聯動效應。資本喜好優質企業，優質企業創造更高價值回饋資本。政府需要潛力企業，地方政府一方面希望能找到真正的優質企業，另一方面希望發揮資本對重大產業項目的引導和杠桿作用，打造招投聯動工具箱，實現招商和投資之間的有效聯動。而優質企業的缺乏，會阻礙聯動效果。

第三，產業壁壘限制“股權財政”轉型步伐。當前，我國私募股權、創業投資基金的分布主要集中在京津冀、長三角和珠三角等經濟聚集地區。中國證券投資基金業協會發布的數據顯示，截至2023年末，我國私募基金管理數量共153079只，私募基金管理規模達20.58萬億元，其中僅北京、上海、深圳三地就占了基金總數量的50.6%以及總金額的52.6%，“頭部效應”明顯。而一些欠發達地區由于缺乏專業化人才、沒有合適的新興產業和投資機會，且受制于地方政府要求將一定的資金返投到當地的返投限制等原因，阻礙了“股權財政”轉型的步伐。

政策建議

本文建議，為更好推動股權財政的高質量發展，宜通過政府實現長周期陪伴、遵循新興產業集群發展規律等方式打造全方位服務體系，助力地方政府現代化升級。

第一，政府性基金要能夠實現長周期陪伴。政府性基金要能夠實現相對長周期的陪伴和成長，同時能有效撬動和帶動社會資本共同投資，如此才能更好挖掘項目建設、產業發展需求，激發招商聚合效應、為產業加速助跑，促進高技術、高成長、高附加值企業迅速增長，為區域高質量發展提供強有力支撐，實現產融結合。

第二，遵循新興產業集群發展規律，發展產業集群模式。通常來說，產業集群將比非集群更具有競爭力，只有通過企業、投資機構之間的合作，才能形成一系列產業發展所需的政策、技術、資金、人才等鏈條，形成市場的效率、競爭優勢。

第三，完善股權投資管理方式，明確退出時點及相關保障制度。首先，建立健全績效指標體系，對財政股權投資基金整體運營進行科學的考核和評價；其次，為實現財政股權投資的滾動支持，應明確財政股權投資基金的退出時點與退出方式，使財政股權投資基金重新回到市場中；最后，完善相關保障制度，根據財政股權投資實際發展的需要，抓緊進一步完善相關保障制度，從而使各項工作能夠與財政股權投資工作形成更加有效的合力。

（王事革為中寶航集團董事長，閻晚晴為西南證券固定收益投資部總經理助理。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）