農村土地出讓支持城鎮化高質量發展的實踐邏輯探索

摘要 農地出讓是我國城鎮化發展的基礎，高質量是我國城鎮化發展的主要目標，兩者之間互動實踐遵循一定的邏輯。農地出讓多元主體之間的良性互動，為城鎮化高質量發展提供了前提保障。農地出讓方式多樣化及互為補足，能有效兼顧城鎮化高質量發展中的規模和效益。當然，農地出讓多層次效益不斷釋放，有機銜接了人口城鎮化與土地城鎮化，并推動城鎮化走上可持續的高質量發展之路。

關鍵詞 農地出讓；城鎮化；高質量

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）21-0245-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.21.051

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Practical Logic Exploration of the Agricultural Land Transfer Supporting the High Quality Development of the Urbanization

ZHANG Xue-lang，ZHU Ye-liang

（School of Marxism， Shanghai Second Polytechnic University， Shanghai 201209）

Abstract The agricultural land transfer is the foundation of Chinese urbanization， the high quality is the main goal of Chinese urbanization development， and the interaction and practice between the two follow a certain logic. The benign interaction among the multiple subjects of the agricultural land transfer， which provides a prerequisite guarantee for the high quality development of the urbanization. The diversified and complementary ways of the agricultural land transfer， which can effectively take into account the scale and benefits in the high quality development of the urbanization. Of course， the multi-level benefits of the agricultural land transfer are continuously released， which organically links the population urbanization and the land urbanization， and promotes the urbanization on the road of the sustainable and high quality development.

Key words Agricultural land transfer;Urbanization;High quality

基金項目 國家社科基金一般項目（22BRK025）。

作者簡介 張學浪（1979—），男，江蘇鹽城人，教授，博士，從事城鎮化與人的現代化研究。

收稿日期 2024-01-10

黨的二十大報告提出，“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展……推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”，從而實現城鎮化從高速增長向高質量發展轉變。城鎮化高質量發展與人口、資源、環境等眾多因素密切相關，尤其是在農地“三權分置”制度改革的大背景下，農地出讓對其支持功效不斷顯現。客觀而言，“土地出讓與城鎮化質量作為城鎮化的主要依托和核心追求”［1］，即土地出讓是因，城鎮化質量為果。當然，“統籌人口城鎮化與土地城鎮化的關系，推動二者之間的穩步協調發展，是提高城鎮化發展質量的重要保障”［2］，可見土地出讓影響著城鎮化的高質量發展。此外，“城鎮化質量與土地集約利用總體上呈遞增趨勢……城鎮化質量是土地集約利用的重要影響因素”［3］，出讓土地高質量利用與城鎮化高質量發展兩者相互支撐。農地出讓不僅關系著農業人口的有序轉移，而且更關乎轉移后自身的城鎮化問題，對城鎮化的高質量發展形成支持效應。鑒于此，深入分析農地出讓過程中的出讓主體、出讓方式、出讓效益對城鎮化高質量發展的支持功能，探索農地出讓與城鎮化高質量發展之間的動態平衡，對新型城鎮化戰略的順利實現至關重要。

1 農地出讓主體多元互動，促進城鎮化走高質量發展之路

從城鎮化角度分析，我國農地出讓的參與者主要包括農民和政府，并拓展至建設方、工商企業等，其中農民為發包方，政府為中間方，建設方、工商企業等組織或單位為承包方［4-5］（圖1），按照具體出讓階段的執行情況，三方均可成為事實上的出讓主體，且彼此良性互動推動著城鎮化高質量發展。

1.1 權益主體：農民土地出讓的自主性、能動性和創造性是城鎮化高質量發展的前提

在農地出讓的初始階段，農地承包經營權出讓主體是承包方農民，他們可以依法自主決定土地承包經營權是否出讓及其方式，且自身出讓意愿是順利開展這項工作的關鍵。進而言之，農民土地出讓意愿是建立在權益保障基礎之上，圍繞出讓權益獲取狀況，尊重其自主權，其他實施或參與者必須與其協商具體出讓方式和程序，這不僅是穩定農地產權的具體體現，而且也是依法推進農地出讓的重要前提。當然，農民成為土地出讓的權益主體，是通過其主體性所體現，前提是必須“具有主體意識和主體能力，并現實地作用于客體的時候，他才可能成為活動的主體，具有主體性”［6］。鑒于此，農民參與土地出讓必須基于自身的主體地位，充分考慮出讓權益保障問題，行使相應的自主權，決定出讓行為、方式及收益分配等問題，這一過程是其自主性、能動性、創造性的反映。事實上，農民獲取土地出讓法定權益后，其出讓自主性才能最大化釋放，這將有助于轉變農業經營方式，為城鎮化提供大量的土地和人口，而能動性和創造性則通過其非農就業，參與城鎮化建設，以提升城鎮化的質量和效益。

1.2 實施主體：政府與農民關于土地出讓之間的良性互動是城鎮化高質量發展的重要保障

在城鎮化進程中，農民基于土地出讓的主體地位，自愿將手中的土地轉讓出去，并從中獲取法定補償，其出讓對象主要是政府，此時政府成為委托方或代理方，而農民與政府之間則形成一種雙重互動關系。整體而言，城鎮化是一種政府行為，具體發展步驟和建設內容均由政府決策和實施，所以農民參與城鎮化主要是與政府之間產生行為交集。一方面，隨著農業現代化的發展，農村產生了大量亟待轉移的剩余勞動力，加上城鎮化發展效益的不斷溢出，使得更多農民主動參與土地出讓，而政府則通過加快城鎮化發展來解決農民增收和社會保障問題；另一方面，近年來城鎮化發展的規模和速度逐漸加快后，需要大量的非農人口和土地予以支撐，而農地出讓恰能直接解決這兩個問題，為此政府出臺相關政策吸引農民參與土地出讓。鑒于此，圍繞城鎮化發展，農民與政府之間將形成一種以農民為權益主體，政府為實施主體的雙層互動關系，而政府是在維護農民權益主體地位的基礎上，實施農地有序出讓，為城鎮化高質量發展提供相應保障。

同時，在農地出讓過程中，政府具有征用權，特別是我國從農業社會向工業社會轉變時期，城鎮化進程不斷加快，政府急需征用農地，以解決國有土地供應不足的難題，此時政府即成為農地出讓的實施主體。從社會資源配置的角度講，政府需要通過新一輪的土地資源重組，既要滿足農民增收，解決農村社會保障問題，又要以農地出讓為契機，來滿足城鎮化發展所需要的人口和土地，所以政府是政策的制定者和執行者，扮演著主體角色，而農民則處于次主體地位，配合政府的各項工作。2019年我國城鎮化率已超過60%，城鎮化的快速發展主要得益于早期土地出讓難度不大和人口紅利的支撐，但隨著土地出讓逐漸規范及人口紅利相繼消失，當前城鎮化已從數量擴張階段轉變為質量提升階段。尤其是整個社會所面臨的耕地保護、生態治理、轉移人口市民化等問題，城鎮化發展的質量問題不言而喻，而破解這一難題政府責無旁貸，其主體地位的功能更加突出。具體而言，政府將以執行主體的身份，在維護農民及村集體利益的前提下，有序將農用土地出讓為非農用地，集體土地轉為國有土地，并將失地農民賦予新市民身份，加快推進其市民化，最終實現農民和土地同步城鎮化［7］。此外，政府的主體功能還體現在協調農地出讓與城鎮化之間的沖突，特別是城鎮化發展中因征地出現的各類群體性事件，對此政府應嚴格依法且輔以必要的行政手段，引導和規范各出讓主體的行為，化解矛盾沖突，以實現農地出讓和城鎮化高質量互利發展［8］。

1.3 經營主體：建設方、工商企業等組織或單位依法經營出讓農地，全方位支持城鎮化高質量發展

通常情況下，農地出讓后的主體將變更為具體使用者，而城鎮化過程中的使用主體即指建設方、工商企業等經營組織或單位。相對于土地產權的固定性而言，農地出讓是其使用者或經營方式的改變，既可以保持原有的農業經營方式，僅變換使用者，也可以改變經營的種類或規模，但城鎮化中更多的是經營方式的改變，即由原先農用轉變為商用。其中，城鎮化中建設方或工商企業主代替原先的農民，并通過土地市場化出讓及后續經營，成為土地增值形成的主體和出讓的動力，為農民提供征地補償，以及增加地方政府的財政收入。雖然建設方、工商企業以追求利潤最大化為主要目標，但這一過程中其仍承擔起城鎮化發展的主體責任，一方面提升自身的經營利潤，增加地方政府的財政收入，為城鎮化發展提供資金支持［9］；另一方面則不同程度地吸納農業轉移人口，以購買政府公共服務的方式，推動其市民化。當然，建設方或工商企業主的主體性更多體現在城鎮建設方面，推進城鎮化空間的發展，以及自身建設和發展過程中吸納農村剩余勞動力，為城鎮化解決人口集聚問題。事實上，建設方或工商企業經營土地所獲取的收益，為城鎮基礎建設和空間區域擴展奠定了堅實基礎，其發揮的主體功效為其他方無法替代，而且自身經營過程中形成的產業和人口集聚優勢，通過農地出讓促進城鎮化走上了可持續發展之路。此外，建設方或工商企業成為土地城鎮化發展的新駐力量，為當地城鎮化建設提供資金、技術、人才等資源，并與轉移人口形成勞動或租賃關系，進而雙方締結成城鎮式的社會關系，共同支持城鎮化的高質量發展［10］。

2 農地出讓方式多樣互補，推進城鎮化規模和效益相統一

當前，我國法律出臺的土地出讓方式包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、拍賣、抵押、信托等，而農民選擇何種出讓方式，主要取決于收益分配、用途、轉移就業等因素。盡管《物權法》強調轉包、互換、轉讓為土地出讓的主要方式，但這幾種方式是以不改變土地農用為前提，且出讓周期相對較短，所以不能滿足城鎮化長期發展需求。從發展經濟學角度分析，城鎮化是“從鄉村經濟向城鎮經濟的轉化，強調在不同地區中的經濟結構相互轉化過程，即是第一產業向第二產業、第三產業的轉化過程，十分重視生產要素在其中的流動”［11］。由此可見，城鎮化發展依賴生產要素的流動，特別是土地出讓和人口轉移，其中土地出讓后的用途將由農用轉變為商用，所以轉包、互換、轉讓等出讓方式并不適合城鎮化發展。隨著土地出讓市場的建立，農地出讓方式更加多樣化，尤其是入股、拍賣、信托方式的出現，有效解決了以往出讓方式期限短、農民增收難等問題，這在一定程度上緩解了城鎮化發展的用地壓力。當然，解決城鎮化中的農地出讓問題，必須進一步提升農民土地出讓的主體性，使其以主體身份參與分享出讓后的經營收益，而入股、拍賣、信托方式既能增強其土地出讓的主體性，也能保障其出讓收益的可持續性，為此城鎮化發展主要依靠這3種出讓方式。

2.1 農地入股有機兼顧土地有序出讓、農民權益保障與城鎮化高質量發展

農地入股是城鎮化進程中產生的一種新型土地出讓模式，適應農地資源的共同開發利用，以及滿足農村剩余勞動力轉移的需求，為城鎮化發展的人口和土地集聚提供物質支持。農地入股，又稱“股田制”或股份合作經營，是城鎮化中土地出讓制度改革的成果之一，其流程簡括為農民以土地使用權作為股份參與出讓，并以此獲取相應收益的一種出讓方式。基于投資角度分析，城鎮化屬于政府的一種投資行為，需要大量人力、物力、環境等資源，倘若完全由政府出資建設則不現實，這需要政府進行多元化融資，吸引企業、農民、建設者參與其中。對于農民而言，投資城鎮化發展的唯一途徑即是提供土地和非農就業，一方面通過土地出讓，將原先農地用于城鎮建設，另一方面自身以農業轉移人口的身份參與城鎮化發展，以實現城鎮化所需的人口與土地集聚。事實上，當前傳統的農民小生產經營方式已不能適應市場經濟發展需求，而單個農民追加生產要素投入、擴大生產規模、提升農產品技術含量等問題也不現實，所以絕大多數農民將走上土地出讓之路［12］。同時，城鎮化發展需要土地和勞動力，農民完全可以以土地入股的形式與其他主體共同發展城鎮化，而土地城鎮化后，農民除了獲取入股初期的實物補償外，還可以在后期享受養老、醫療等社會保障。當然，農地入股出讓，更能有助于化解城鎮化征地中出現的群體性事件，并通過擴大出讓規模，推動農地集中統一經營，進而實現農地出讓、農民權益、城鎮化高質量發展三者之間的互利互贏。

2.2 農地拍賣有效保障農民權益和城鎮化高質量發展的資源供給

《土地承包法》規定，拍賣方式主要用于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等類型土地的出讓，其目的是提高土地利用率，防止水土流失，保護生態環境，而非盈利式的市場化運行。但是，城鎮化運行模式屬于市場經濟范疇，其發展要素（如土地、勞動力等）供給應按照市場規律進行配置，其中土地資源由于不可再生性的稟賦，本身具有一定的增值性，加上近年來頻發的征地糾紛，所以其出讓方式應由市場決定。而土地市場化出讓的理想方式之一即是拍賣，其主要是由于拍賣融入了市場化運作手段，競拍方不僅充分考慮土地的現行價值，而且也預測其未來經營的增值，所以在拍賣報價時往往高于即時市場價格，農民自然能夠從中獲得更多收益，進而支持該方式的土地出讓。通常情況下，城鎮化進程中人口集聚及城鎮基礎設施的投入，將增加對土地資源的需求，并由此推動土地出讓價格上漲，如城鎮化建設用地出讓價格1993—2013年上漲了10.76倍［13］。除了土地供需失衡之外，出讓入市后拍賣方式的增多，也是推動其出讓價格上漲的重要因素。事實上，農地出讓基準價格由土地出讓金、農業配套費、土地開發費用等部分組成，但是拍賣價格參考了城鎮化發展后的商業收益，以及轉移人口的安置費用，經測算拍賣價格應高于出讓基價的50%左右。不可否認，農地拍賣所形成的市場差價，對于增加政府財政收入、農民安置保障、企業利潤以及整個城鎮化的資源供給，均有一定益處。

2.3 農地信托推進城鎮化走集約式的高質量發展道路

農地信托是城鎮化進程中一種較為常見的出讓方式，并與其他出讓方式互補，共同推動城鎮化發展。農地信托是信托業務的延伸與拓展，將信托理念融入農地出讓市場，農民將土地委托給信托機構，將土地使用權在一定期限內依法有償出讓給其他單位或個人經營，出讓后的經營收益扣去相關費用，由農民享有。農地信托的前提是保留農民的土地承包權，再由信托機構出租給其他主體，其中部分土地作為城鎮化發展用地，辦企業、建造轉移人口安置住房和城鎮基礎設施等，且由此產生的收益則根據土地質量和合約期限返還給農民［14］（圖2）。在此過程中，農民一方面通過出讓土地使用權，依法分享城鎮化建設的成果，另一方面由于自身仍掌握承包權，決定其可以成為土地城鎮化的實施主體，參與本地城鎮化發展的規劃和決策。基于信托制度中的財產保障特質，農地信托出讓有助于規范城鎮化發展中的農地出讓行為，合理分配出讓收益，以及農地出讓后次生權能的實現。此外，農地信托出讓進一步釋放土地城鎮化的集聚效應，將閑置、零散的農地統一到信托平臺，并委托其他主體進行經營，全方位提升土地城鎮化的集約化水平。

3 農地出讓效益多層次兼顧，支持人口城鎮化與土地城鎮化均衡發展

3.1 農地出讓效益遞進式釋放，促進城鎮化互補式發展

對于城鎮化進程中農地出讓效益，通常分為規模效益、社會效益和經濟效益，規模效益主要指土地城鎮化的集約利用率，社會效益體現為農地出讓對城鎮化的有效性，即功能和作用，而經濟效益則反映農地出讓后的城鎮化經營收益［15］。從規模效益的角度講，農地出讓的規模效益往往取決于城鎮化規模，兩者成正比例關系，而且城鎮化的規模越大，農地出讓后的規模利用率和集約化程度越高。換言之，城鎮化的集聚性能夠使其在一定時間內形成規模，并加快對土地資源的高效利用，從而產生農地出讓的規模效益，同時城鎮化規模擴大后，能夠進一步加快農地出讓速度，進而形成更大的出讓規模及效益。鑒于此，應該根據城鎮化發展規模，合理規劃農地出讓結構，以增強其規模利用率和集約化程度，并反過來提升城鎮化質量。對于社會效益而言，城鎮化進程中農地出讓后的用途將發生改變，由此建成大量的基礎設施、公共區域、安置點等，農村整體環境隨之得到有效改善，即形成了土地城鎮化。而且，農地出讓還能推動農村剩余勞動力集中轉移，加快其市民化進程，幫助該群體非農就業與增收，并使其能夠享受與城鎮居民等同的基本公共服務，最終實現人的城鎮化。

3.2 農地出讓增值收益合理分配，推動城鎮化可持續性發展

當然，農地出讓效益最關鍵的是其城鎮化經營收益，即土地自身價值與增值的產生，一是農地出讓能夠產生交易收入、租金等費用，通過出讓市場建設和管理服務體系創新，有效實現農地出讓的內部效益；二是出讓農地用于城鎮化發展，以市場化為導向進行優化配置，并加以規模化與集約化經營，實現農地經濟效益增值，進而提升出讓的邊際效益；三是農地出讓通過城鎮化促進農業現代化發展，使出讓效益外延至農村剩余勞動力轉移、農民可持續性增收和社會保障等方面，其經濟效益的覆蓋面更加廣泛［16］。事實上，農地出讓規模擴大后，城鎮數量與城鎮化發展水平不斷提升，這要求在合理使用現有出讓土地的同時，繼續推進城鎮周邊土地的出讓。

但是，由于土地權益歸屬主體及其本身轉移過程中產生的收益，農地出讓將涉及出讓收益分配，特別是出讓后增值份額的分配問題，倘若無法合理分配，將會影響城鎮化的可持續性。基于新制度經濟學角度，制度安排不僅制約勞動者的行為，而且還影響生產要素功能的發揮，可見高效制度的實施對整個經濟活動的促進作用較為顯著。土地出讓屬于一種經濟現象，其出讓收益分配與整個社會推行的分配制度密切相關，合理的出讓收益分配方式能夠促進土地出讓后的優化集聚，并推動城鎮化順利發展，否則適得其反［17］。鑒于此，建構科學合理的農地出讓收益分配模式，是城鎮化高質量發展的必然要求之一，這不僅能夠激發農民參與土地出讓的積極性，而且還可以影響土地城鎮化后的使用方式和方向，進而釋放農地出讓的綜合效益。

3.3 提升農地出讓的綜合效益，實現城鎮化全方位發展

城鎮化是一個區域經濟社會發展過程，涵蓋人口、土地及產業結構三方面的城鎮化，其中以土地城鎮化為核心，推動其他要素的城鎮化。其中，土地城鎮化的前提是土地出讓，即將農民擁有的土地出讓出來，用于城鎮建設和發展，推動農業人口向城鎮或周邊集聚，以及農村產業結構和功能的轉型升級。當前，我國某些地區的農地出讓存在不規范現象，農地城鎮化收益與農民合法權益之間未能有機銜接，土地城鎮化內涵式發展動力普遍不足，從而導致人口、土地及產業結構三方面城鎮化發展失衡，出現土地出讓綜合效益低下、農民合法權益流失，甚至地區城鎮化發展水平不高等問題。在城鎮化進程中，農地出讓后的用途和性質往往發生根本性改變，即農地實現了“非農化”配置，但新配置后的出讓效益卻沒有得到顯著提升，農村城鎮化的建設用地閑置或浪費現象嚴重，集約化使用程度普遍低下。事實上，土地屬于稀缺性資源，其有效配置即是出讓效益的體現，應當滿足各參與主體的需求，提升其福利水平，但城鎮化中土地資源“非農化”配置，經常導致農民福利降低的現象，如轉移農民非農就業不穩定或收益低于先前農業經營收益，這說明農地出讓的綜合效益并沒有實現“帕累托最優”。進而言之，城鎮化是在市場經濟環境中運行的，其土地資源配置、人口轉移主要受市場機制的自發調節，而市場機制側重經濟效益，對農地出讓使用和補償效益的外部性并不能內部化，以致因農地出讓綜合效益相對低下，出現出讓主體不對稱問題［18］。

當前，我國農地出讓效益面臨兩難困境，一方面城鎮化快速發展后，對土地和人口的需求量不斷增加，而農地出讓的效益并未與之形成配套，且人口城鎮化往往滯后于土地城鎮化；另一方面城鎮化發展的質量普遍不高，導致農地出讓后的綜合效益低下，土地閑置、浪費或重復經營問題突出，進而影響土地城鎮化的規模化和集約化水平。針對前一個問題，可以效仿“增減掛鉤”的土地出讓模式，即城鎮化發展用地增加與農業用地減少相掛鉤，在保證城鎮化用地與農地面積平衡的基礎上，推進農業用地有償出讓，以出讓效益換城鎮化發展用地指標的相應增加［19］。客觀而言，“增減掛鉤”是一種提升農地出讓效益的有效模式，不僅可以優化城鄉用地的整體布局，增加人口集聚效應，并較快補足城鎮化發展用地缺口，而且還能夠推動農民就地城鎮化，以及保障其土地城鎮化后的持續增值收益。此外，對于城鎮化質量不高所導致的農地出讓綜合效益低下問題，應按照“工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”四化同步均衡發展的要求，突出城鎮化的主體地位，穩步提升其發展水平，規范農地出讓秩序，合理布局和安排城鎮化發展用地，并圍繞集約高效的出讓目的，最大程度增強農地出讓的綜合效益。同時，合理適度增加農地出讓后的投入，轉變城鎮化用地的增長方式，遵循集約和高效的使用原則，通過出讓農地的高利用率來確保城鎮化全方位發展［20］。

4 結語

當前，城鎮化已進入質量提升階段，高質量也是城鎮化發展的主要目標，而農地出讓與城鎮化高質量發展存在必然聯系，尤其是農地能否有序順暢出讓對城鎮化高質量發展產生重要影響。為此，明確農地出讓各個主體的功能地位，激發農民土地出讓的自主性、能動性和創造性，引導政府與農民關于土地出讓之間的良性互動，依法規范農地出讓后的經營活動已勢在必行。同時，須進一步優化農地出讓方式，充分考慮各種出讓方式的利弊，以滿足農民的合法權益和城鎮化高質量發展所需資源，推動城鎮化走上集約化的高質量發展之路。此外，全方位釋放農地出讓中的各種效益，促進人口城鎮化與土地城鎮化同步協調發展，最終為城鎮化高質量發展找到實踐出口。

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