西柏坡時期全過程人民民主的實踐探索及其當代啟示

［摘要］全過程人民民主是人類文明場景下中國特色社會主義民主的最新概括。黨的十八大以來，黨中央深刻把握我國民主政治建設脈絡，團結帶領人民發展全過程人民民主，創造了人類政治文明新形態。作為人類政治文明新形態，全過程人民民主的核心目標就是實現人民當家作主。西柏坡時期，黨以獨特的領導方式、治理模式和發展路徑致力實現人民當家作主，為新中國的民主政治建設提供了理論基礎和實踐經驗，對于進一步深入把握民主政治發展規律，充分保證人民當家作主意義重大。

［關鍵詞］西柏坡時期；全過程人民民主；人民當家作主；人類政治文明新形態

［中圖分類號］D621 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-0169（2024）11-0034-05

全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。回顧歷史，發展人民民主、實現人民當家作主貫穿黨的百年征程中。西柏坡時期作為中國革命的歷史轉折時期，也是中國共產黨團結帶領人民對民主建設進行理論探索與具體實踐的重要時期。這一時期，中國共產黨秉承實現“人民當家作主”的初心，發揮統戰作用，邀請各民主黨派和無黨派民主人士商議籌建新政協、討論擬定《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），召開華北臨時人民代表大會、選舉產生華北人民政府，踐行了“最廣泛、最真實、最管用的民主”。

一、西柏坡時期全過程人民民主的理論探索

西柏坡時期，中國共產黨堅持以人民利益為中心，以實現人民當家作主為出發點與落腳點，對人民當家作主的新中國制度形式和機制體制進行了積極探索。從召開全國土地會議到“九月會議”“十二月會議”，再到中國人民政治協商會議通過《共同綱領》，民主制度體系的理論構架日趨成熟。

（一）構想人民民主專政的國體

西柏坡時期，人民民主的主體范圍不斷擴大，人民民主專政的新中國的國體框架逐漸清晰。1948年1月18日，毛澤東在《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》提到“人民大眾”的范圍不包括外國帝國主義、本國國民黨反動派以及其所代表的官僚資產階級和地主階級。同年4月，毛澤東在《在晉綏干部會議上的講話》中進一步豐富了“人民大眾”的概念，將地主階級分裂出來的一部分開明紳士納入了“人民大眾”的范圍。同年9月，毛澤東在中央政治局會議上明確提出：“建立無產階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。”1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》對“人民”進行明確定義，并從各階級在新中國的地位的角度全面闡述人民民主專政，指出人民“在中國，在現階段，是工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級”[1]1412，強調人民民主專政對人民內部“實行民主制度”。可見，中國共產黨所追求的民主是占全國人口絕大多數的人民民主。這篇文章的論述與中共七屆二中全會的決議共同構成了《共同綱領》的基礎。同年9月，《共同綱領》第一條將人民民主專政規定為新中國的國體。

（二）孕育人民代表大會制度的政體

西柏坡時期，黨團結領導人民從實踐和理論層面探索最符合中國國情的國家政權組織形式。在《中央工委關于政權制度問題的指示》中提到，“在一切群眾業已充分發動的鄉村和城市，由下而上建立各級人民代表會，并使之成為各級政府的最高權力機關”，“首先成立縣、區人民代表會，然后召集省與全東北人民代表會”[2]132。毛澤東強調“在將來，革命在全國勝利以后，中央和地方各級政府，都應當由各級人民代表大會選舉”[1]1215。這些論述展示了新中國將以人民代表大會制度作為政權組織形式，為召開華北臨時人民代表大會與成立華北人民政府提供了理論指導。1948年8月，華北臨時人民代表大會審議通過《華北人民政府組織大綱（草案）》等法案，選舉產生華北人民政府。西柏坡時期，黨關于人民代表大會的理論探討、華北臨時人民代表大會召開的實踐經驗，包括大會審議通過的組織法與選舉法，成為人民代表大會制度這一新中國政體的起源和基礎，誠如劉少奇在《關于人民代表大會問題》中指出的，人民代表大會，這是以后的國家制度，政權組織形式。

（三）探索多黨合作型政黨制度新模式

西柏坡時期，中國共產黨充分發揮統戰作用，加強各民主黨派、各人民團體的相互合作，初步探索新型多黨合作模式。一是確立中國共產黨統一戰線的領導地位。1947年12月25日，毛澤東強調“中國新民主主義的革命要勝利，沒有一個包括全民族絕大多數人口的最廣泛的統一戰線，是不可能的。不但如此，統一戰線還必須是在中國共產黨的堅強的領導之下。沒有中國共產黨的堅強的領導，任何革命統一戰線也是不能勝利的”[1]1201。二是進一步豐富發展協商民主。隨著“五一口號”的發出，一封毛澤東親筆信送至李濟深和沈鈞儒手上。信中提到“五一口號”關于“召集人民代表大會，成立民主聯合政府”事宜之外，還提及“擬訂民主聯合政府的施政綱領”，至誠邀請各民主黨派及無黨派人士共商國是、參與籌備新政協。從“五一口號”的發出到1949年毛澤東新年獻詞，先后引起了各民主黨派、無黨派民主人士和人民團體的高度關注。他們以不同方式表示接受中國共產黨的領導、共建新中國的意愿，如，民主促進會在《中國民主促進會為爭取永久和平的宣言》中表示：“我們誠懇地表示我們希望中國共產黨堅強地領導全國人民中國人民政治協商會議”。由此，探索了多黨合作型政黨制度新模式，并在《共同綱領》的序言及第十三條確立了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。

（四）探索“民族區域自治”政策

為爭取少數民族的支持、順利取得解放戰爭的勝利，中國共產黨在西柏坡時期結合實際提出“民族區域自治”政策，對民族區域自治制度進行有益探索。1947年5月1日，在黨中央的決策和領導以及烏蘭夫等同志近兩年艱苦卓絕的努力下，經內蒙古人民代表會議選舉產生內蒙古自治政府，成為全國首個省級自治區——內蒙古自治區。內蒙古自治區的成立，為西柏坡時期探索“民族區域自治”政策解決民族問題提供了有益借鑒。為號召全國各界同胞與人民解放軍積極合作，肅清反動勢力，1947年10月10日，黨中央發出《中國人民解放軍宣言》，“承認中國境內各少數民族有平等自治的權利”[1]1182。由此，中國共產黨正式把“民族區域自治”作為解決民族問題的基本綱領。新政協會議籌備期間，當毛澤東提出關于是否實行聯邦制問題時，李維漢認為中國“不宜采用聯邦制，建議在統一的（單一制）國家內實行自治地方制”[3]。由此，“民族區域自治”政策成為新中國解決民族問題的基本政策和制度，并寫入《共同綱領》。

二、西柏坡時期全過程人民民主的實踐探索

除具有完整的制度程序之外，西柏坡時期的全過程人民民主還具有完整的參與實踐。這一時期，中國共產黨主要面臨“如何打敗國民黨反動派、解放全中國”“建立一個什么樣的新中國、怎么樣建立新中國”兩大核心問題。中國共產黨在回答每個核心問題的時候，都以實現人民當家作主的民主為目標，從民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等五個維度探索了完整的參與實踐，確保民主一定是廣泛、真實、管用的。

（一）民主選舉

1948年，召開華北臨時人民代表大會、成立華北人民政府的整個環節彰顯了民主選舉的兩個特性。一是代表的廣泛性。據統計，參會的代表中，“黨員代表376人，非黨員代表164人”[4]，保證非黨員代表占實到代表總數的1/3。參會的代表包含區域代表、職業或團體代表、聘請代表三類，其中職業或團體代表具體包括社會賢達、婦女、職工、軍隊、文化界、商會、回民等[5]1085。這一代表結構保證代表來自各行業、各階層、各黨派，并保證有少數民族的代表，代表不同利益的觀點，確保了選舉人的廣泛性。二是代表選舉的民主性。區域代表主要通過選舉產生，部分職業代表和團體代表則通過選派產生，另有部分社會賢達和黨外人士通過聘請擔任代表[5]1048-1049。該大會代表的選舉辦法保證了代表來自人民，代表人民的利益和意志依法行使國家權力，彰顯代表選舉的民主性。

（二）民主協商

籌建新政協會議需要一份聯合政府的施政綱領。為此，黨中央安排由周恩來主持擬定《共同綱領》事宜。《共同綱領》歷經三次起草、三次命名，尤其在前兩次起草時，各民主人士均充分發揮民主協商精神，竭誠盡智。在中國人民政治協商會議期間，周恩來就《共同綱領》起草經過進行匯報：“初稿寫出以后，除各單位自己討論不計外，經過七次的反復討論和修改，即由先后到達北平的政協代表五六百人分組討論兩次，第三小組本身討論了三次，籌備會常務委員會討論了兩次，廣泛地吸收了各方面的意見。”[6]從《共同綱領》草案的討論過程看，西柏坡時期的民主協商議事精神集中表現在事先協商和反復討論，達到盡可能的一致。

（三）民主決策

西柏坡時期，黨始終以“人民當家作主”為初心，實現開門問策、開門立法。在籌備全國土地會議期間，劉少奇與朱德走鄉串戶搞調研，了解土地改革情況。全國土地會議召開期間，聽取了110余位解放區有關負責人和代表的問題匯報，并在匯報的基礎上進行了近兩個月的分析、研究與討論[7]18-20。劉少奇把所了解到的情況認真歸納后及時向黨中央匯報，聽取毛澤東指示或與之進行深入仔細的磋商。1947年9月13日，全國土地會議通過《中國土地法大綱》。從誕生過程看，《中國土地法大綱》是建立在大量的調查研究基礎上，廣泛吸取各解放區負責人和代表的意見、集思廣益、凝聚共識，著力改變農民與土地的關系，真正解決農民問題。這其實就是開門問策、開門立法，實行民主決策，讓決策體現民意。

（四）民主管理

隨著土地改革運動的發展，中國共產黨在解放區逐步建立鄉級人民政權，嘗試探索人民參與政務管理的新路徑。《中國土地法大綱》第五條規定，貧農團、鄉村農民大會、農民代表大會等農民組織為改革土地制度的合法執行機關。由于當時許多地方的農會大部分是貧農會，如果用“人民代表會”的名稱，可使代表面更廣泛一些。1947年11月，中共中央決定“各級代表會的名稱以用人民代表會為妥”。劉少奇非常關心鄉組織問題，多次電報指示建立鄉級人民政權。1948年2月14日，劉少奇給薄一波發了一份關于成立鄉級人民政權的意見的電報。電報提到，村則只成立人民大會，鄉應成立人民代表大會；以鄉為基層組織重點，各種問題的決定權都歸鄉；村干部只成為執行鄉決定和指示的人員[2]198。鄉人民代表大會的組成，開拓了人民群眾直接自我管理的渠道。“群眾就說，這下可放心了。更不怕共產黨‘變天’與壞分子報仇了。就是壞分子鉆到你們黨里，你們黨不治，我們也可在代表大會來治他了。就是你們改變政策，我們也可以代表大會來反對了”[2]183。西柏坡時期，中國共產黨關于鄉一級政權的探索實踐，實現了人民群眾可通過鄉人民代表大會決定土改中重要問題、處理干部，成為“主人”參與政務管理的目標。

（五）民主監督

西柏坡時期，依法辦事是華北人民政府最獨特的印記。董必武曾多次強調新政權的鞏固、新秩序的維護自然要創建新的法律、法令、規章、制度；新的政權建立后，就要求按照新的法律規章制度辦事。在董必武的帶領下，華北人民政府先后頒布了200多項法令、訓令等。其中，為保障各級政府部門依法管理，統一政府名稱、組織機構及職權，建立八小時工作制、定期會議制度、工作日記制度、請示報告制度等行政管理制度[8]193。同時，為加強對華北地區各級行政人員、司法人員、公營企業人員等機關人員的監督，保障人民的合法權益不受侵犯，設立華北人民監察院、聘請通訊檢查員，初步形成行政監督機制[9]。此外，為保證司法程序的正當性和合法性，確立三級兩審終審制、死刑復核、刑事案件復核以及改判、減刑、假釋等制度，并建立民間糾紛調節制度[8]194。西柏坡時期，通過建立健全法律制度和監督機制對權力進行了有效的制約與監督，實現民主監督。

三、西柏坡時期全過程人民民主實踐探索的當代啟示

西柏坡時期，中國共產黨以追求“人民當家作主”為初心、以真實民主為目標對民主建設進行了實踐探索。其所體現的“人民當家作主”的核心思想，與“全過程人民民主”這一政治文明新形態的本質特征相吻合。無論是召開華北臨時人民代表大會、選舉產生華北人民政府，還是廢除六法全書、建立人民法律，都是中國共產黨致力在當時歷史條件所允許的情況下，最大限度地追求和保障人民當家作主，探索堅持黨的領導、人民當家作主、依法辦事有機結合的新路徑。其豐富的實踐經驗，對新時代聚焦發展全過程人民民主具有重要意義。

（一）堅持黨的領導，保證人民當家作主

堅持黨的領導，是中國共產黨百年奮斗的重要歷史經驗，是人民當家作主的根本保證。沒有中國共產黨的領導，就沒有中國發展民主的偉大實踐。西柏坡時期，正因為我們始終堅持中國共產黨的領導，解放戰爭才能取得徹底的勝利，人民民主專政的理論得以逐步發展、日趨成熟，人民的法律制度逐步建立，人民當家作主開始有了保障。中國共產黨團結帶領人民不斷進行民主建設的探索和實踐，鑄就了偉大的西柏坡精神的同時，也證實了堅持黨的領導是建立民主制度、實現人民當家作主的根本保證。歷史和實踐證明，只有堅持和加強黨的全面領導，才能確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。

（二）堅持和完善人民代表大會制度，加強人民當家作主制度保障

只有堅持和完善人民代表大會制度，才能有效地保障人民當家作主。從醞釀、籌備、召開華北臨時人民代表大會到成立華北人民政府，再到在解放區建立貧農委員會、區村（鄉）人民代表大會、鄉人民政府，整個過程既有完整的制度程序，又有完整的參與實踐。其以最大限度的民主方式讓廣大人民更廣泛地參與政務管理，保證了人民群眾真正的當家作主。董必武在華北臨時人民代表大會上致開幕辭時，對此大會的歷史意義做出的高度概括——華北臨時人民代表大會是全國人民代表大會的雛形[7]51。華北臨時人民代表大會的完美落幕，實現了人民代表大會制度的有益探索，將人民當家作主確切落到實地。人民代表大會制度，保證了黨領導人民有效治理國家，發展全過程人民民主，推進法治中國建設，為發展全過程人民民主提供有效的制度保障、實踐平臺、運行軌道。新時代，要堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，健全全過程人民民主制度體系。

（三）堅持民主集中制發展全過程人民民主

堅持民主集中制是中國共產黨在領導新民主主義革命的過程中形成的優良傳統，是中國共產黨加強黨內團結統一、發揚政治民主的寶貴經驗。在新中國成立前，西柏坡時期是民主集中制發展最為完善、落實最為有力的時期。抗日戰爭時期，黨及其領導下的人民軍隊長期處于被分割的狀態，黨的各級組織擁有相對的自治權。由此，無政府、無紀律狀態逐漸產生，嚴重影響了黨中央的權威性和革命事業的發展。西柏坡時期，黨中央已嚴肅意識到這一問題，決定“構建野戰兵團、地方武裝和民兵游擊隊三結合的武裝力量體制，強化中共中央和中央軍委對人民軍隊的集中統一領導”[10]；在“城南莊會議”提出了“軍隊向前進，生產長一寸，加強紀律性”；“九月會議”建立完善黨內請示報告制度，加強黨的組織紀律建設；健全黨委制，完善黨內工作和決策機制，保證集體領導、防止個人包辦，使黨對軍隊的集體領導得到了加強和改善；提出“兩個務必”“六條規定”，防止黨腐化變質。民主集中制是人民民主專政的靈魂，也是發展全過程人民民主的基本原則。只有堅持集體領導制度，才能保證黨實現正確領導、有效治理國家。當今世界處于百年未有之大變局，中國共產黨不斷提升領導核心地位，強化黨的凝聚力與創造力，以黨內民主推動人民民主，發展民主集中制，完善黨的領導制度體系顯得更加尤為重要。

（四）堅持民主與法治相結合 建立穩定的民主治理秩序

民主與法治是相輔相成的。社會主義民主自產生，便與社會主義法治緊密相連。發展全過程人民民主，必須正確處理好社會主義民主與社會主義法治之間的關系。西柏坡時期，黨中央站在治國理政的高度，從法律制度層面進行了積極的探索。雖然所制定的法律制度不算特別完備，但是從法治化進程的視角，華北人民政府確實在向著法治這個方向努力。在這一時期，黨中央和華北人民政府所制定的法律制度始終圍繞著“人民”主體，把人民的利益放在第一位，真實地反映勞苦大眾的意愿，維護人民的權益，追求實現人民當家作主。從解決農民核心問題的《中國土地法大綱》的頒布施行，到實現廣大婦女心愿的《中華人民共和國婚姻法》的起草與調研，再到華北人民政府為實現“依法辦事”而建立起的人民的法律與監察機制，已開始逐漸彰顯“法治為民”的法治精神，致力將“人民當家作主”貫穿于立法、執法、司法、守法、監督等過程。在社會主義制度下，法治是民主的必要前提。發展全過程人民民主，必須確保在法治軌道上有序推進全過程人民民主。實現全過程人民民主高質量發展，健全全過程人民民主制度體系，進一步提高全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平，離不開法治強有力的保障。因此，新征程上，為實現中國式現代化，健全全過程人民民主制度體系，完善中國特色社會主義法治體系，要推動民主建設與法治建設相關改革任務協同共進。

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責任編輯：祁欣欣

［基金項目］本文為2024年石家莊西柏坡精神研究課題項目（SJZXBPKT—202419）的研究成果。

［作者簡介］覃宇麗（1986—），女，廣西梧州人，中共石家莊市委黨校法學教研部講師，主要從事憲法、民主理論研究；劉麗敏（1972—），女，河北元氏人，中共石家莊市委黨校法學教研部副主任、教授，主要從事政府法治、政治學研究。