趙燕菁：城市更新的要義在于重新捕獲流失的價值

在房地產進入存量時代的背景下，如何有效管理和重塑城市空間已成為關鍵議題。隨著房屋和基礎設施的老化，許多城市建筑正面臨資產貶值和功能失效的困境。

傳統意義上，人們認為城市更新與政策的推行密切相關。但廈門大學建筑與土木工程學院、經濟學院雙聘教授趙燕菁認為，城市更新不是一種政策響應的結果，而是在城市發展進入另一階段后的產物，政策的出現只是對環境變化的反應。隨著存量資產的重要性上升，政策的調整正在聚焦于如何有效管理和利用這些資產，以激發更高的商業和社會價值。

在趙燕菁看來，城市更新的要義就在于通過對資產的重置，重新捕獲因時間演變而流失的價值。城市更新的方法有很多種，主要路徑是改變容積率、改變用途和改變品質這三種。無論如何改造，只有更新后所收獲的價值高于為此付出的成本，才有更新的可行性。

Yi：YiMagazine

Zh：趙燕菁

Yi：城市更新與政策有密切關系，包括政策上的變化。你認為政策的出臺與下達和城市更新之間是一種什么樣的關系？

Zh：城市更新并不是簡單由政策驅動，它實際上是中國城市化轉型過程的一個必然結果。過去40年是城市化的1.0階段，我們主要關注的是新城建設和基礎設施建設。隨著大量農村人口轉移到城市，新城建設的需求逐漸減少，基礎設施基本完成，我們不再需要那么多房子和道路。城市化隨之從資本型增長階段進入運營型增長階段，重點也從城市開發轉向城市更新。國家政策也在這種城市化發展中逐步演變。過去，我們的政策主要集中在開發新區，但現在我們需要關注已經形成的資產。過去30到40年間，這些資產經歷了折舊，功能也已經不再適應當前需求。所謂城市更新，就是把隨時間和需求變化而貶值的存量資產轉變為高價值資產。

所以，城市更新與城市新區建設對應的是城市化的不同階段，是城市發展階段的轉型驅動了我們政策的轉型。早期城市化水平較低時，更新的需求并不顯著，但隨著城市面積的擴大，更新變得越來越重要，許多發達國家都經歷過類似的過程—在城市尚未建成時，城市更新處于次要地位；在城市建成后，更新的意義變得突 出。最近國家提出城市更新，就是響應城市化的轉型。只有理解了城市更新政策出臺的宏觀背景，才能理解城市更新政策為什么是戰略性、長期性的，而不是一個權宜之計。

Yi：我看到有人將城市更新劃分為“三舊”改造前和改造后兩個階段，這中間是否有一些政策因素在驅動這種變化？

Zh：更準確的劃分應該是“土地財政”和“后土地財政”兩個階段。在原來土地財政時期，城市更新主要通過房地產融資。比如三舊改造和棚戶區改造等項目，都是依靠提高容積率、變相賣地在房地產市場過日子。這一階段城市更新政策操作的前提，在于土地在市場上有無限的需求。

但是隨著土地財政進入尾聲，房地產泡沫消退，這種方法變得不可持續。2022年下半年開始，市場上的房屋供過于求，土地流轉。政府不得不轉向不依賴土地財政的城市更新模式，城市更新隨之進入“后土地財政”階段，城市更新政策的變化都是基于這一宏觀經濟背景的轉變。城市更新政策不是宏觀經濟函數中的“自變量”，而是對環境變化的反應，是“因變量”。

Yi：近幾年關于城市更新有哪些重要趨勢和變化？

Zh：城市更新的新趨勢和變化主要基于對兩個問題的回答：首先，新的城市更新模式的資金從哪里來；其次，城市更新后財務是否可以持續，新的收益是否能夠覆蓋運維成本。第一個問題回答的是城市更新項目的資產負債表，第二個問題，回答的是城市更新項目的利潤表，也就是盈虧平衡表。

以往的城市更新依賴于土地財政，只要土地易于出售，就可以通過改變用途、增加容積率等方式在房地產市場上為項目融資。這種方式的本質是政府出錢做負債端，現成的資產在家庭端。顯然，這種通過政府向居民轉移資產的更新模式是不可持續的。特別是隨著房地產市場萎縮，政府通過賣地為城市更新融資已經基本不可能了。

城市化存量階段和增量階段最大的不同，就是存量資產的產權人是分散的。每一個產權人都有自己的資產負債表，可持續的城市更新必須建立在業主自有資產的基礎上。首先，產權人必須為自己的“老破小”的更新出資，公共財政只能負責公共資產的更新。其次，城市更新如果帶來運維成本的增加，產生新的公共服務需求，就必須有新增稅費覆蓋新的成本。例如，如果小區從10戶增加到20戶，政府需要提供相應的學位、公交、保安等服務，但如果沒有新增稅收，未來政府的支出就會惡 化。

其中第二條尤其容易被城市更新項目忽視。在國外，政府普遍征收財產稅，改造后資產升值，政府通過財產稅的增加自然獲得新增稅收。然而中國是間接稅，政府無法從財產升值中獲得增量收入。這就要求更新項目不能帶來新增的公共服務支出，否則，城市就會越更新越窮。由于公共服務支出主要同人口（特別是戶數）正相關，嚴格控制改造前后的戶數便成為城市更新審批的重要前提。

簡言之，依賴政府大包大攬的傳統模式已經走不通了。各地正在探索居民自主更新的模式，這也是“后土地財政”階段更新政策最重要的轉變。

Yi：現實情況下，在可預期的范圍內，你覺得業主、政府和開發商的角色應該是什么？

Zh：要推動城市更新，這幾方角色都必須有更新的動力。

首先，怎么樣讓居民有動力，愿意投資改造舊房？最主要的是示范。第一個更新項目往往最難。一旦這個項目把所有卡點走通，隨后的更新就會勢如破竹。周邊的居民看到別人的房子被成功改造后就會受到震撼，產生參與的意愿。地價越高、房屋越破，改造的動力就越大。

其次，政府也要有動力。城市更新的“固投”雖然體現在居民的資產負債表里，但同樣會拉動本地經濟的增長；城市更新還會通過裝修、家具換新帶動本地消費，給政府帶來新增稅收。特別重要的是，城市更新可以幫助政府解決因房地產市場低迷導致的失業問題，建材、施工、設計等下游產業都會有活干。由于老舊物業存量巨大，大規模更新足以彌補房地產產業鏈帶來的損失。所以政府要從戰略的角度意識到城市更新的重要意義。

最后，開發商可以轉型為城市更新的中介角色。集合產權帶來的協調成本，是中國自主更新最大的阻力，中介可以極大地減少居民的協調成本。特別是開發商非常熟悉建造的過程，幫助居民做房屋改造可以說是駕輕就熟。作為中介，他們可以以輕資產的方式運作，通過幫助居民解決融資、周轉、設計、報審和施工等難題，不斷推出新的居住產品，而這些不斷迭代、升級的居住產品，有可能形成比汽車、手機規模更大的產業鏈。

讓居民、政府、企業的動力形成合力，建立起完整的城市更新生態，就可以孵化出住房領域的比亞迪、華為，使城市更新為AI、新能源、健康等“新質生產力”提供廣闊的應用場景。

Yi：解決城市更新的投融資困境的一個關鍵在于項目回報機制的設置。針對項目更新，回報機制應該如何設計？應該如何控制風險并實現可持續運營？

Zh：城市更新的根本動力在于能否捕獲城市發展過程中漏失的價值。任何物業建成后，隨著時間推移，都會面臨價值的漏失和貶損。價值的漏失主要源于政府對基礎設施的投資，比如，地鐵、學校或公園等新增公共服務，這些新的投資都會使周圍房產的價值提升，如果老舊資產不更新（改變用途、容積率），這部分投資的價值就難以被市場捕獲。價值的貶損則主要來自物業的自然折舊，物業和設施通常在30到40年后都會變得陳舊，甚至成為危房。只有通過城市更新，物業才能修復折舊帶來的價值貶損，才能確保地價和房產價值的同步上升。

比如原本位于城市邊緣的工廠隨著城市的發展成為市區的中心，如果將產業用地改為價值更高的商業、居住功能，周邊的學校、醫院、公園的投資價值才能體現。再比如原本沒有地鐵的社區只能承載較低的容積率，有了地鐵以后，容積率如果不能隨之提高，地鐵的價值就會漏失。只有通過城市更新，不斷將土地轉變為最優的用途和強度，公共服務的價值才能實現。在國外，許多開發商正是通過收購低價值的老房子、翻新改造，讓老房子改造后符合新的功能再出售，從中獲利。不斷將低價值資產轉變為高價值資產，是城市更新的主要動力來源。

Yi：所以關鍵其實還是在于如何促進這些相關方做自主的更新？

Zh：沒錯。發現價值資產洼地，乃是城市更新的開始。好的城市更新就是發現這個地方有更高的價值，沒有本事的所有者要把資產讓給有本事的所有者。就像阿那亞，原來也是一個爛尾的項目，但是后來通過引進各種文化和娛樂項目，重新定義了土地的價值。城市更新的要義，就是不斷發現低價值使用或者低效使用的土地，然后制度性地將土地不斷轉移到能創造出更高價值的人的手上。

具有發現、創造更高價值資產能力的企業家，乃是城市更新最稀缺的要素。高價值運營商將成為各個城市在更新過程中爭奪的主要對象。

Yi：你覺得目前有哪些政策需要創新，以應對越來越多的更新需 求？

Zh：首先，土地政策亟須變革。目前，服務于土地財政的一次性收費模式導致城市更新困難。只要土地是一次性收費，用途、容積率和使用年限就無法更改。任何城市更新都有可能觸發違章。進入存量更新階段后應該按照不同的用途和強度改為分年收費，如果某地塊今年用于居住，就收居住的錢，明年轉為商業就收商業的錢，讓土地隨時能根據市場變化做出調整。

其次，老城改造面臨的問題是現有規范不適用。許多老房子在建造時并沒有日照、抗震、消防等規劃標準，嚴格執行現行條例會導致改造無法獲批。所以，我們應該借鑒國外的規劃指引的做法，為老房子設立定制化的審批規則，以適應老舊建筑的實際情況。

第三，要探索一些新的融資方式。許多居民擁有高價值地塊，但由于經濟狀況拮據，難以承擔改造費用。可以考慮用高價值的物業做抵押，讓后繼者在轉讓或繼承時支付改造費用，以減輕老年居民的經濟壓力。政府可以成立政策性銀行并為融資擔保。更新過的房子往往具有很高的“市值”，大多可以成為高價值的抵押品。以此為核心，很多融資工具都可以根據城市更新的需求設計出來。

第四，新的施工方法和工藝也應隨之創造出來。城市更新的特點就是施工場地狹小、周邊居民眾多，如果施工周期過長，對周邊干擾嚴重，就可能極大降低居民更新的積極性，提高建造的成本。只有廣泛應用裝配式建筑等新工藝，才能將城市更新對既有城市的沖擊減到最小。