跨學科大視野中的應急管理現代化

摘 要：

積極推進應急管理現代化既是中國式現代化進程中的重大實踐問題，也是中國應急管理研究需要作出更充分回應的理論問題。以應急管理現代化為中心議題加快建構中國自主的應急管理知識體系，不僅需要以中國過去二十余年的相關研究作為基礎，也需要在更大的時空范圍內尋求理論參照。文獻回顧顯示，應急管理現代化的全球視野和本土關照既形成了初步的共識，也有待于進一步整合。以應急管理學跨學科知識體系大視野看，推進應急管理現代化的大趨勢、大邏輯是應對突發事件日益增強的不確定性，發展更具適應性的應急管理。深化應急管理現代化的基礎研究，需要聚焦三大重點議題：以更具適應性為總體特征的應急管理現代化、以更具開放性為總體特征的應急管理體系現代化、以更具迭代性為總體特征的應急管理能力現代化。

關鍵詞：應急管理學；應急管理；應急管理現代化；應急管理體系現代化；應急管理能力現代化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）06－0013－13

一、問題提出：為應急管理現代化尋求理論參照

2019年11月29日的第十九屆中央政治局集體學習提出，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。2021年12月30日，國務院印發的《“十四五”國家應急體系規劃》提出：到2025年，應急管理體系和能力現代化建設取得重大進展，形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的中國特色應急管理體制，建成統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系；到2035年，建立與基本實現現代化相適應的中國特色大國應急體系，全面實現依法應急、科學應急、智慧應急，形成共建共治共享的應急管理新格局。2022年10月16日，黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，專章部署推進國家安全體系和能力現代化、堅決維護國家安全和社會穩定，專節部署提升公共安全治理水平，提出建立大安全大應急框架、推動公共安全治理模式向事前預防轉型，從而將應急管理現代化上升至中國式現代化的戰略高度。2024年7月18日，黨的二十屆三中全會作出關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定，聚焦建設更高水平平安中國，專章部署推進國家安全體系和能力現代化，專節部署完善公共安全治理機制，從而為推進應急管理現代化提供了進一步的政策指引。

積極推進應急管理現代化既是一個重大實踐問題，也是加快構建中國自主的應急管理知識體系需要給出充分回應的重要理論問題。2016年5月17日，習近平總書記在哲學社會科學座談會上提出，“加快建構中國特色哲學社會科學”。2022年4月25日，習近平總書記在中國人民大學考察時指出：“加快構建中國特色哲學社會科學，歸根結底是建構中國自主的知識體系。”2020年4月16日，國務院學位辦發文，選擇20所重點高校試點建設應急管理二級學科。2023年6月8日，國務院學位委員會公共管理學科評議組發布公共管理一級學科下屬二級學科指導性目錄（2023），正式將應急管理學科作為十一個二級學科之一。這也意味著，應急管理作為一個學術領域和學科領域，已經正式成為中國特色哲學社會科學的重要組成部分，建構中國自主的應急管理知識體系的緊迫性也隨之凸顯。

構建中國哲學社會科學自主知識體系需要以中國為關照、以時代為關照，立足中國國情，關注現實發展，從中國之路、中國之治中探尋中國之理，努力揭示我國社會發展、人類社會發展的大邏輯、大趨勢；同時要有開闊的學術視野，善于在比較、對照、批判、吸收、升華的基礎上，從國外哲學社會科學有益成果中尋求借鑒［1］（p.152）。相應地，建構中國自主的應急管理知識體系既需要強調本土關照，以解決中國應急管理實踐面臨的現實問題為出發點，并在解決現實問題的過程中發展新的理論認知，也需要堅持全球視野，將應急管理學科建設成為更加開放的知識領域［2］；既需要努力揭示應急管理的大邏輯、大趨勢，也需要從國外應急管理研究的有益成果中尋求借鑒。正是在這種意義上，2019年11月29日，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時明確提出，積極推進應急管理現代化既要發揮中國應急管理體系的特色和優勢，也要借鑒其他國家應急管理的有益做法。

在中國，雖然關于應急管理現代化的政策表述正式提出于2019年，但推進應急管理現代化的實踐探索則至少可以追溯至2003年“非典”疫情，距今已有二十余年。在全世界范圍內，如果將推進應急管理現代化視為一種追求更有效的應急管理的政策實踐，則人類社會所有關于應急管理變革的政策實踐或多或少都能為中國推進應急管理現代化提供參照。這就意味著，以積極推進應急管理現代化為中心議題，加快建構中國自主的應急管理知識體系，不僅需要以中國過去二十余年的相關研究為基礎，也需要在更大的時空范圍中尋求理論參照。

盡管應急管理已經正式成為公共管理一級學科下的二級學科，但就應急管理知識體系所涉及的學科領域而言，其仍然是一個典型的跨學科交叉領域，不僅需要強調以公共管理學為主體并促進其與政治學、社會學等社會科學領域不同學科之間的交叉，而且還不可避免地涉及社會科學與自然科學、工程科學之間的交叉。以跨學科視野看，應急管理學知識生產的起點最早可追溯至社會學者普林斯（Samuel Prince）對1917年加拿大哈利法克斯爆炸（Halifax Explosion）的案例分析，迄今已有一百余年。在其題為《巨災與社會變遷：一項關于哈利法克斯爆炸災害的社會學研究》的博士論文中，普林斯突破了基督教的災異觀的束縛，認為人類社會不僅不會毀滅于一場巨災，恰恰相反，巨災會成為驅動人類社會變遷的重要力量［3］。這一研究不僅將功能主義的觀點引入災害研究，更是開啟了建構應急管理學跨學科知識體系的災害社會學路徑。

綜上所述，將對應急管理現代化的理解置于應急管理學跨學科知識體系的大視野中，可以更好地觀察中國推進應急管理現代化的大邏輯、大趨勢，并從國外應急管理研究的有益成果中尋求借鑒。

二、文獻回顧：應急管理現代化的全球視野與本土關照

從政策實踐看，應急管理現代化既包括應急管理體系的現代化，也包括應急管理能力的現代化。在應急管理跨學科知識體系的大視野中，關于應急管理現代化的研究既需要以過去二十余年國內學界的相關研究為基礎，也需要以過去一百余年國際學界的相關研究為參照。

（一）國外學界關于應急管理體系現代化的研究

應急管理體系現代化，其主旨是建設更加符合未來需要的應急管理體系，是國家自上而下推動的應急管理體系變革。若照此理解，世界各國的應急管理體系都在因現實需要而不斷變革，因此關于這一主題的理論研究也在不同的制度情境下得到不同程度的發展。在全世界范圍內，美國的應急管理實踐和相應的理論研究都發展得更為充分，且由于其制度情境與中國存在巨大的反差，因此也更具有比較、對照的價值。為便于閱讀，關于美國政府自上而下地推動應急管理體系變革的相關研究，這里主要述及五次相對集中的討論。在重點討論美國的應急管理實踐和相關理論研究的基礎上，本文也對德國、法國和日本等其他國家的相關情況進行簡要分析。

第一次是發生于20世紀80年代關于綜合應急管理體系的討論。自1950年出臺《災害救援法》和《民防法》至20世紀70年代，美國在聯邦政府層面涉及應急管理職能的相關機構多達30余個，這導致州一級政府和聯邦政府在應急管理的銜接上很容易出現混亂。在這種情形下，美國州長協會（NGA）提交了題為《綜合應急管理：州長指南》的報告，提出發展綜合應急管理的理論主張和政策建議［4］。1979年，美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）成立后，開始推動綜合應急管理的實踐，進而激發了相關的理論研究。例如，1985年，美國公共行政學會的官方期刊《公共行政評論》（Public Administration Review）出版專刊《應急管理：公共行政的挑戰》，從不同的角度對自緊急事務管理署成立之后美國應急管理體系的結構特征和運行機制進行討論，其中一個基本的判斷是，緊急事務管理署的成立強化了美國聯邦政府在應急管理中的參與和責任［5］。

第二次是發生于20世紀90年代中期關于緊急事務管理署內部機構改革的討論。由于緊急事務管理署只是美國聯邦政府規模最小的獨立機構，協調能力不足，在“雨果”颶風、“洛瑪-普雷塔”地震等一系列重大災害的應急管理中都表現不佳，解散緊急事務管理署并將應急管理職能轉移至國防部等改革的呼聲漸起。尤其是在1992年的“安德魯颶風”之后，美國國家行政科學院（NAPA）和審計總署（GAO）對緊急事務管理署進行聯合調查與評估，連續推出多份報告［6］，但并不主張解散緊急事務管理署，反而建議提高緊急事務管理署的權威，以增強其協調能力［6］。

第三次是發生于2005年“卡特里娜”颶風應急管理失敗之后的關于國土安全與應急管理關系的討論。2001年“9·1163a4b6601b264451828cd098ac18702ce7ebc0e1f12f739adc0de671b002ec59”事件之后，美國成立國土安全部（DHS），緊急事務管理署被并入國土安全部。在“反恐”優先的前提下，國土安全得到重視，而應急管理受到削弱。與之相應，國土安全的相關研究興起，應急管理研究一度陷入停滯。“卡特里娜”颶風應急管理的巨大失敗，引發美國學界對弱化應急管理的批評與反思，關于層級結構與網絡結構的對比以及美國聯邦、州、地方政府的關系成為應急管理研究的焦點議題［7］。

第四次發生在2011年日本“3·11”大地震之后，雖然這場災害發生在日本，但也引發了美國應急管理政策的調整，進而帶動了相關學術研究。最主要的變化是，美國聯邦緊急事務管理署開始推行“全社區方法”，將應急管理體系和能力向下延伸。由此，關于社區韌性的討論開始增多。

第五次是發生在2020年新冠疫情之后對于美國疫情應對的討論。羅伯茨（Alasdair Roberts）指出，對政府角色的傳統看法，在2020年疫情結束之后將發生重大變化，“千禧范式”①最終將被拋棄，尤其是2001年的“9·11”恐怖襲擊、2008年的全球金融危機和2020年的新冠疫情，這三次沖擊共同促使政策制定者放棄這一治理模式［8］。肯特（Donald F. Kettl）則發現，美國對新冠疫情的反應顯示了美國公共政策一個日益明顯的弊端：美國是一個各州朝不同方向發展的國家，這些不同方向對美國人的福祉產生了嚴重的影響［9］。

其他國家的學者也圍繞應急管理體系變革開展了相應的研究。在歐洲，伯恩（Arjen Boin）認為，對于歐盟而言，應對危機最為合適的組織結構既不是網絡模式，也不是部門牽頭模式，而是兩者的混合［10］。在此次新冠疫情的應對中，博卡特（Geert Bouckaert）等研究者卻發現，歐洲國家并沒有采用統一的模式，而是采用不同的協同結構：法國采用了集中化的模式，德國采用了分散化的模式，而意大利則居于二者之間［11］。在日本，2011年的“3·11”大地震之后，高橋良（Ryo Tajima）等研究者認為，日本應該強化應急管理體系的綜合性，以整合環境評估與災害管理［12］。在2020年新冠疫情的相關研究中，崗田彩（Aya Okada）對日本以自愿性為基礎的應對策略進行了分析，凸顯了日本應急管理體系的重要特征［13］。

（二）國內學界關于應急管理體系現代化的研究

2003年非典之后，中國的應急管理研究開始興起。期間，關于應急管理體系的研究也帶有明顯的事件驅動或政策驅動的特征，可大致分為五個時期，除第一個時期外，每一個時期既延續了前一個時期的研究，也各有不同的重點。這里主要分析各個時期的重點，以凸顯研究的進展。

一是2003年非典之后興起的關于“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）體系研究。在應急預案的研究上，主要涉及預案體系的功能定位、內部結構、行政效力、編制管理、協同關系等主要議題［14］。在應急管理體制機制的研究上，主要涉及統一領導、綜合協調、分類管理、分級響應、屬地管理為主等體制層面的特征和應急預防與準備、監測與預警、救援與處置、善后與恢復等機制的運行過程［15］。在應急法制的研究上，主要關注行政應急的內在邏輯和實施進展［16］。從總體上看，這一時期的研究主要限于對政府應急管理體系主要特征的描述。

二是2008年汶川地震之后興起的關于應急管理組織合作的研究。在汶川地震之后，社會組織參與救災引起關注，關于社會組織功能和結構的研究也得以發展［17］。隨著組織參與規模的擴大，應急管理多組織協同開始成為研究的主要議題，一些實證研究開始與國際接軌。

三是2014年總體國家安全觀提出后關于應急管理與安全治理之間關系的研究?？傮w國家安全觀的提出為應急管理體系的發展提供了新的動力，尤其是在安全生產領域，“生命至上、安全第一”等價值理念推動了應急管理體系由事后向事前擴展，關于應急管理責任體系和相關部門間權責關系的研究受到一定程度的重視［18］。

四是2018年應急管理部成立之后關于新時代應急管理體系特征的討論。應急管理部門與其他部門的協調聯動關系成為應急管理體系研究的重點議題。圍繞這一問題，大致形成了兩種理論主張：成立國家應急管理委員會，在頂層結構中解決綜合協調問題［19］；或再造協同聯動機制，在具體的工作層面解決多部門聯動問題［20］。不管哪一種理論主張，都認為在應急管理部門成立之后，雖然應急管理的專業性增強了，但其綜合性下降了，需要重新在專業性和綜合性之間取得新的平衡［21］。

五是2020年新冠疫情之后關于應急管理體系發展方向的討論。新冠疫情的有效應對，尤其是“武漢保衛戰”“湖北保衛戰”取得決定性成果，凸顯了中國共產黨在應急管理體系中的統領作用，呈現了中國應急管理作為一種獨特應急管理模式的特征［22］。針對新冠疫情中出現的不同部門之間的協同問題，建立國家層面的應急指揮協調機制勢在必行［23］。與此同時，在大數據時代，應急物資的管理不應再受限于紅十字會等官方機構，如何發揮高科技物流企業技術優勢也開始成為研究的重點議題［24］。

（三）國外學界關于應急管理能力現代化的研究

關于應急管理能力的研究和關于應急管理體系的研究起初通常被結合在一起討論。例如，美國州長協會關于發展綜合應急管理體系的報告的核心是將應急管理的過程從準備、響應兩階段擴展至減緩、準備、響應、恢復四階段，這實際上是對應急管理能力的討論，即應急管理應該具備四項能力。2001年“9·11”事件之后，這四項能力被調整為五項能力：預防、準備、保護、響應、恢復［25］。

隨著應急管理實踐的發展，關于應急管理能力的研究開始形成一條相對獨立的主線。例如，2001年“9·11”事件之后，美國開始探索國家層面的能力評估，并嘗試圍繞預防、準備、保護、響應、恢復五項能力，設置涵蓋32項核心能力的國家準備目標（NPG）。2005年“卡特里娜”颶風的應急管理失敗之后，美國政府對國土安全與應急管理各自需要的32項能力進行了評估，發現二者在多數能力指標上均相同，最終決定仍將應急管理保留在國土安全管理的框架之內，但保持應急管理的相對獨立性［26］。2011年，美國聯邦緊急事務管理署發布國家準備目標，在國家層面正式開展基于32項核心指標的能力評估。其中，開展規劃、獲取多源公共信息、有效實現信息共享與面向公眾預警、在執行中有效協作是應急管理全過程的五個階段均需要的能力［27］。2013年，歐盟提出走向更加綜合的災害管理，將重點放在對災害的預防、準備和響應上，開始加強歐洲民事保護機制建設，建立監測、通信與預警信息系統，包括洪災監測預警、森林火災監測預警和全球災害預警與協調系統（與聯合國合建），以全面加強歐洲的災害風險管理［27］。

在事前，應急準備能力是應急能力研究的重點，且政策應用性高于理論性。例如，1997年，美國聯邦緊急事務管理署與應急管理學會（NEMA）合作，開發了針對州和地方政府的應急準備能力評估程序（CAR）［28］。2000年，美國聯邦緊急事務管理署對這一程序進行了修正，將統一適用于州和地方政府的評估指標進一步分開，其中適用于州的評估指標由13個要素、104個屬性和453個特征組成，適用于地方政府的評估指標由13個要素、98個屬性、520項特征組成［29］。

在事后，應急響應能力和危機學習能力是應急管理能力理論研究的重點。戴利斯（Russel Dynes）發現，應急響應既非完全基于預案，也非完全基于反饋，而是兩者的混合［30］。20世紀90年代，康佛特（Louise K.Comfort）發現了應急響應中的自組織現象，顯示了基于信息反饋的學習能力的重要性［31］。2001年“9·11”事件之后，沃琴朵芙（Tricia Wachtendorf）對曼哈頓地區應急救援的田野調查顯示，組織的臨機行為也是學習能力的重要指征［32］。歐洲學者也持類似的觀點，特哈特（Paul ’t Hart）尤其關注利用危機推動政策改變的能力，認為其是危機領導力的重要來源［33］。盡管恢復能力在應急管理能力研究中整體上處于弱勢，但用于表征恢復能力、強調在受到災難沖擊后迅速“回彈”的“韌性”概念及衍生概念成為應急能力理論和政策研究的熱點［34］。2015年，聯合國發布《仙臺減災框架（2015-2030）》，將提升韌性作為一種全球性策略，關于韌性社區、韌性城市的理論和政策方興未艾。

最近十余年，新興風險、巨災和跨界危機頻繁涌現，在新的維度上對應急能力提出了挑戰，非常規應急能力的重要性因此而凸顯出來。國際風險治理研究會（IRGC）持續推動新興風險應對能力的研究?？颂m特利（Enrico Quarantelli）指出，巨災不同于日常緊急事件和社區災害，其應對需要發展浪涌能力。2008年國際金融危機之后，羅森塔爾（Uriel Rosenthal）認為，需要發展非常規的應急能力，以應對巨型危機的挑戰。

（四）國內學界關于應急管理能力現代化的研究

2003年非典之后，關于應急能力的研究除混合在應急體系的研究中外，也得到了單獨的關注。在事前的能力中，應急準備能力的相關研究得到了重視。鄧云峰、鄭雙忠、劉鐵民等和韓傳峰等較早引入美國的應急準備能力評估程序，對相關指標體系和算法的優化進行了探索［35］［36］。張海波、童星結合“一案三制”體系的特征提出了應急能力評估的理論框架，并在個體層面進行了實證調查和分析［37］。佘廉等從應急能力的構成及其與應急資源的關系角度討論了應急能力建設的基本思路［38］。與此同時，公共安全評價也被引入，關注評價指標體系的改進。由于缺乏實踐支撐，關于應急能力評價的研究一度陷入停滯，直到中央政府提出應急管理體系與能力現代化的命題之后，應急能力評估的相關研究才重新得到重視。

在事后的能力中，2008年汶川地震之后，出于應急響應的現實需求，危機決策、指揮協調等具體的應急能力得到一定程度的關注，但這類研究由于缺乏深入的實證支撐而進展不大。2011年甬溫線動車事故之后，事故調查實踐的進展，尤其是事故調查報告的公開發布，為相關的理論和經驗研究提供了實證資料的支撐，關于危機學習的研究得到快速發展［39］。此外，韌性城市、韌性社區的相關研究也在應急管理研究中占有一席之地。

在關于事后的應急管理能力研究中，網絡輿情分析成為中國應急管理能力研究的一個特色領域。2011 年“甬溫線動車事故”之后，輿情應對是最短缺的能力。相應地，關于突發事件中網絡輿情的傳播規律和應對策略的研究興起［40］。同時，隨著“大數據”概念在中國的引入，大數據分析迅速與應急管理研究結合，為應急管理能力研究提供了新的方法和議題［41］。

在國內學界，風險預防能力被視為最需要優先發展的應急管理能力。佘廉等嘗試將企業預警的方法引入突發事件預防［42］。薛瀾、周玲主張將應急管理的“關口”前移至風險管理［43］。童星、張海波嘗試將應急管理擴展為包括風險預防、應急響應和危機學習的“連續統”［44］。鐘開斌在防范化解重大風險的框架之下對風險預防能力的構成進行了探索［45］。但在實踐中，應急能力的發展一直呈現失衡的狀態，即重視應急響應，忽視風險預防和危機學習。相較之下，這一主題的研究在社會安全領域發展得更為充分。早在20世紀90年代，童星、宋林飛等學者就嘗試運用指標法來評估社會風險，但由于缺乏相應的實踐基礎，這一線路的研究未能落地應用。直到2012年，中央維穩辦開始在全國范圍內推動社會穩定風險評估實踐，關于社會穩定風險評估的研究重新得到發展。在2008年汶川地震和2019年新冠疫情之后，應對巨災的非常規應急管理能力也得到了一定程度的關注。

綜合來看，應急管理現代化的全球視野和本土關照主要形成了兩點共識：一是主體擴展，即應急管理在組織體系上既需要更加強調政府的職責，也需要企業、社會組織等多元主體更廣泛的參與；二是過程延伸，即應急管理在運行過程上既需要向前延伸，也需要向后延伸。但同時，這些研究還有待于進一步整合，以為識別應急管理現代化的大趨勢、大邏輯提供理論參照。

三、理論整合：跨學科大視野中應急管理現代化的邏輯主線

在此前的研究中，筆者圍繞“風險”“災害”“危機”“安全”四個基礎概念，梳理了應急管理學跨學科知識體系的大致輪廓和主要脈絡，初步提出建構“面向風險社會的應急管理學”的設想［46］［47］。

以“災害”為基礎概念的研究源起于普林斯的研究并興起于“二戰”之后，涌現出克蘭特利（Enrico Quarantelli）、戴利斯（Russel Dynes）、斯托林斯（Robert Stallings）、德拉貝克（Thomas Drabek）、蒂爾尼（Kathleen Tierney）等代表性學者，產生了跨學科的影響力。在這條線路上，最重要的理論貢獻是災后突生組織理論，其為研究災害條件下的有組織行為提供了重要參照。1979年美國聯邦緊急事務管理署成立之后，以災害社會學的成功經驗為參照，公共行政學視野中災害研究興起，并在20世紀90年代后期超越社會學災害研究而占據主導地位，學術研究的重點也從社會響應轉向政府響應。在這一時期，地理科學災害研究也在不斷發展，其最突出的理論貢獻來自脆弱性分析以及在很大程度上作為“脆弱性”概念對立面的“韌性”（也被翻譯為“恢復力”“抗逆力”）概念的興起。時至今日，“韌性”概念在社會學、公共行政學的災害研究中也得到廣泛的應用，集中體現了社會科學與自然科學的知識交叉。

以“風險”為基礎概念的研究雖然最早可以追溯至14世紀關于海上保險的相關研究，但直到20世紀60年代，隨著工業生產的迅速發展，關于風險的可接受性、風險感知等社會、心理維度的相關研究才開始被重視。至20世紀90年代，風險社會理論興起，風險研究開始超越單一的學科范疇，風險語義甚至超越經濟語義而占據主導地位。

以“危機”為基礎概念的研究也發端于20世紀60年代，是政治學對“冷戰”在知識生產上的回應。至20世紀80年代，隨著“冷戰”逐步緩解、結束，國家與國家之間的緊張狀態開始減少，大規模技術災難開始增多并成為危機研究的主要對象。在這種情況下，“危機”的內涵開始發生變化，危機研究的主導視角“一分為三”，擴展至公共行政、企業管理、大眾溝通三大領域。

以“安全”為基礎概念的研究可以進一步分為兩條線路。一是以“security”意義上的安全為基礎概念的研究，主要指20世紀50年代在國際政治領域誕生的國家安全研究。至20世紀80年代，“非傳統安全”概念開始占據主導地位，研究的重點轉向自然災害、技術災難等非軍事領域。二是以“safety”意義上的安全為基礎概念的研究，可追溯至20世紀30年代關于事故致因的理論研究。至20世紀80年代，安全科學作為一門新的學科興起［48］。發展至今，“security”意義上的安全研究與“safety”意義上的安全研究已經開始融合［49］，這集中體現了社會科學與工程科學的知識交叉。

上述散落在不同學科的相關知識可以被整合為一門跨學科的知識體系——面向風險社會的應急管理學。這并非隨意拼湊，而是基于上述知識內在邏輯的一致性。應急管理學作為一門知識體系的興起，在根本上源于從工業社會向風險社會的轉型，以及由此形成的從以常態管理為中心向以應急管理為中心的實踐轉型和從主要面向社會系統有序狀態向主要面向社會系統失序狀態的知識轉型［2］。盡管這些知識散落在不同的學科，但卻具有內在邏輯的一致性——都關注應急管理參與主體在社會系統失序狀態下的行動邏輯和行動規律。應急管理參與主體包括政府組織、企業組織和社會組織三類主體，社會系統的失序狀態包括無序、有序向無序轉化、無序向有序復歸三種狀態。盡管由于學科視角的差異，不同學科關注的應急管理參與主體、社會系統失序階段不同，但都是應急管理多主體協同、社會系統全過程演化的局部特征。因此，要形成應急管理多主體協同、社會系統全過程演化的整體圖景，應急管理學必須成為一門跨學科知識體系；以跨學科的方式回溯這一知識體系的源頭，則必然將應急管理學的知識起點至少追溯至普林斯的開創性研究，由此形成了應急管理學跨學科知識體系的百年歷史。進一步看，盡管風險社會理論正式提出于20世紀80年代，但基于風險社會理論的核心命題——大規模風險的生成源于工業化的“副作用”，由工業社會向風險社會轉型的起點可以追溯至20世紀初期，至今已逾一百年，這為應急管理學跨學科知識體系的百年歷史奠定了現實基礎②。也正因此，盡管以“風險”為基礎概念的相關研究可以追溯至14世紀的海上保險，但只有20世紀60年代之后在社會學、公共政策等領域興起的風險研究才能被納入面向風險社會的應急管理學這一跨學科知識體系。

2003年非典之后，隨著中國應急管理研究多學科學術共同體的成長，應急管理學跨學科知識體系開始更多地匯集中國學者的貢獻。尤其是2003年“非典”疫情、2008年汶川地震、2019年新冠疫情等重大突發事件的應急管理實踐，在客觀上激發了基于中國情境的應急管理跨學科知識生產。自2020至2023年，從在公共管理一級學科下開展試點建設，到正式被納入公共管理一級學科，應急管理作為一門學科、應急管理學作為一門以公共管理學為主體學科的知識體系得到正式認可。2020年12月30日，國務院學位委員會、教育部發布通知，設置交叉學科門類和國家安全學一級學科。根據黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會對推進國家安全體系和能力現代化作出的戰略部署，應急管理已經成為新安全格局的重要組成部分。因此，設置國家安全學一級學科，不僅強化了將應急管理學科納入交叉學科的必要性，更凸顯了應急管理學作為一門跨學科知識體系的基本特征。

從應急管理跨學科知識體系的大視野看，突發事件屬性變化的大趨勢、大邏輯主要表現為不確定性日益增強，一個集中體現是，“風險”“災害”“危機”等基礎概念都無法準確描述相關現象的變化，以至于必須引入新的概念。例如，在以“風險”為基礎概念的研究中，出現了“新興風險”的概念，以指稱那些新的風險，或在陌生情境中顯現的熟悉風險［50］；在以“災害”為基礎概念的研究中，出現了“巨災”的概念，以指稱那些波及范圍更大、持續時間更長的災難［51］；在以“危機”為基礎概念的研究中，出現了“跨界危機”的概念，以指稱那些跨越時間邊界、政治邊界和功能邊界的危機［52］。如果突發事件的不確定性可以用“風險—災害—危機”連續統表達［44］，那么突發事件不確定性的增強則可以用“新興風險—巨災—跨界危機”這一新的連續統表達［53］。

從應急管理跨學科知識體系的大視野看，應急管理變革的大趨勢、大邏輯主要表現為適應性的增強。從一百余年前普林斯討論的社會變遷，到六十余年前克蘭特利提出的災后突生、三十余年前康佛特強調的復雜適應，再到最近十余年中開始成為熱點議題的安全韌性，都是這一邏輯主線的注腳。同時，“安全”作為“風險”“災害”“危機”的反向概念，其變化也從側面反映出應急管理變革的大趨勢、大邏輯。例如，在美國，2001年“9·11”事件之后，“國土安全”概念凸顯出來，應急管理部門在反恐中的參與得以增強，但同時在自然災害管理中的作用有所削弱。在中國，基于總體國家安全觀的大安全理念強化了應急管理、公安等部門在應對公共安全威脅中的兜底作用。

概念作為現象的抽象表達，反映了事物的本質特征。概念的變化，則體現了事物本質屬性的變化。綜合過去一百余年突發事件屬性變化的大邏輯、大趨勢和應急管理變革的大邏輯、大趨勢，應急管理現代化的邏輯主線是：應對突發事件日益增強的不確定性，發展更具適應性的應急管理。

四、 深化研究：應急管理現代化的重點議題

加快建構中國自主的應急管理知識體系，還需要聚焦發展更具適應性的應急管理這一大趨勢、大邏輯，加強宏觀理論建構和微觀實證研究。相關研究可聚焦三大重點議題。

（一）以更具適應性為總體特征的應急管理現代化

以應急管理學跨學科知識體系的大視野看，應急管理現代化的主要任務是發展更具適應性的應急管理。中國推進應急管理現代化的實踐探索必然驅動應急管理研究的范式轉型，而后者又反過來為前者提供更有效的理論參照，以此形成理論和實踐的相互支撐和良性互動。推進應急管理現代化，需要把握大趨勢、大邏輯，建構新框架、新理論，而推動應急管理研究的范式轉型則是建構新框架、新理論的前提條件。

按照庫恩（Thomas kuhn）的說法，“范式是存在于某一學科領域內關于研究對象的基本意向，它們可以用來界定什么應該被研究，什么問題應該被提出，如何對問題進行質疑，以及我們在解釋答案時應該遵循各種規則……它能夠將存在于某一學科中的不同范例、理論、方法和工具加以歸納、定義并相互聯系起來”［54］（p.175）。應急管理研究在不同時期存在不同的范式。例如，吉爾伯特（G. Gilbert）總結過災難研究的三個范式：一是戰爭導致的災難；二是作為脆弱性的災難；三是作為不確定性的災難［55］（pp.12-19）。從應急管理學跨學科知識體系的大視野看，應急管理實踐發展的邏輯主線是提升應急管理的適應性，這必然在理論研究層面推動應急管理研究的范式轉型。在當前的實踐中，綜合應急管理仍然是占據主導地位的實踐形態；相應地，在理論研究中，綜合應急管理作為一種理論范式，也仍然占據主導地位。因此，應急管理研究的范式轉型主要指從綜合應急管理研究這一傳統的研究范式轉向一種新的研究范式。

早在20年前，基于當時美國應急管理的政策實踐和理論研究，麥克恩泰（D.A.McEntire）等研究者便已指出，應急管理研究任何范式轉型都必須基于綜合應急管理這一范式；同時，他們提出將綜合脆弱性管理作為一種新的范式，為學術研究和政策實踐提供啟示和指導［56］。以應急管理學跨學科大視野觀之，麥克恩泰等研究者的判斷盡管有啟發，但仍很難說是應急管理的大趨勢、大邏輯。從應急管理的具體場景看，綜合脆弱性管理主要適用于自然災害的場景，對事故災難、公共衛生事件的場景則未必適用。這主要是因為，就自然災害的應急管理而言，傳統的觀點認為，孕災環境和致災因子是人力無法左右的，因此，自然災害應急管理的重心就是脆弱性管理，進而，各類突發事件的應急管理的重心自然就是綜合脆弱性管理。然而，以今天的眼光看，這一認知并不全面。一方面，人類可以通過自身的努力改變孕災環境和致災因子。例如，在2015年，全球近200個國家簽署巴黎協定，同意在21世紀內將平均氣溫上升幅度控制在比工業化前（1850—1900）水平高出2℃以內，最好不超過1.5℃。另一方面，事故災難和公共衛生事件的危險源大多可以人為控制和消除，應急管理不應僅側重脆弱性管理，也應強調從源頭上消除和控制危險源。因此，綜合來看，應急管理研究的范式轉型主要指從以綜合性為主要預設的應急管理轉向以適應性為主要預設的應急管理。在這一點上，與吉爾伯特指出的災難研究的第三個范式——作為不確定性的災難相對應的應急管理研究范式則是以適應性為中心的應急管理。

從中國推進應急管理現代化的實踐探索看，綜合應急管理范式的理論解釋力也在弱化。2018年成立應急管理部，推動自然災害與事故災難應急管理的融合發展。2019年底新冠疫情暴發，突發公共衛生事件應急管理的重要性凸顯。由此，2003年“非典”之后形成的“一案三制”體系明確一分為三：一是以應急部門為中心的自然災害與事故災難管理；二是以衛健部門為中心的公共衛生事件管理；三是以公安部門為中心的社會安全事件管理［57］。很顯然，這已經不是綜合應急管理范式可以解釋的，亟待發展新的理論范式，為應急管理現代化的學術研究和實踐探索提供更為有效的理論參照。

在全球氣候變化導致極端災害頻發的條件下，適應性應急管理作為新的理論范式已經呈現更好的解釋力。此外，適應性應急管理研究范式還可以為事故災難、公共衛生事件的應急管理實踐提供更好的參照。一個典型的例證是，新冠疫情在全球范圍內對世界各國應急管理的適應性都提出了前所未見的挑戰，也為發展更具開放的應急管理提供了最具啟示性的案例。

（二） 以更具開放性為總體特征的應急管理體系現代化

體系現代化是應急管理現代化的兩大基礎維度之一。如果說應急管理現代化的大趨勢、大邏輯是邁向更具適應性的應急管理，則應急管理體系現代化的大趨勢、大邏輯是發展更具開放性的應急管理體系。從語詞看，“體系”對應的英文為“system”，最初僅為涉及學科知識集合的概念，當下則被理解為涵蓋多種關聯的事物、行動和思想的科學整體［58］。在應急管理研究中，“體系”的概念表達主要指應急管理參與主體的一體化程度，這既與一般語境中強調的整體性保持一致，也自有側重。進一步看，在英文的語境中，“應急管理體系”的概念表達雖然并不常見，但也有應用。例如，2005年“卡特里娜”颶風之后，沃（William Waugh）在《美國政治和社會科學學院年鑒》上主持發表了一組論文，主題為“躲避風暴：卡特里娜颶風后修復國家應急管理體系”，從多個維度對美國應急管理體系的發展完善進行了全面的分析。相比之下，在中文的語境中，“應急管理體系”的概念表達則要常見得多。在CNKI中以“應急管理體系”為關鍵詞進行檢索，最早的論文是金磊于2003年發表的《回眸2002年全球巨災 呼吁建立國家應急管理體系》一文。隨后的二十余年，“應急管理體系”的概念表達被頻繁使用。這一概念表述在國內外應急管理研究中的使用差異也從側面顯示出，中國的應急管理體系更強調參與主體的一體化。這也是中國應急管理體系的特色和優勢。

推進應急管理體系和能力現代化，既需要充分發揮中國應急管理體系的特色和優勢，進一步提升中國應急管理體系的一體化程度；也需要借鑒其他國家的有益做法，提升應急管理參與主體的多元性。將這二者結合起來看，建設更具適應性的應急管理體系的底層邏輯就是將應急管理體系建設成為更加開放的系統，使應急管理體系可以更好地隨外部環境的變化而變化。這就需要做到如下兩點：一方面，堅持政府的主導地位，進一步完善相應的責任體系；另一方面，加強政府與企業、社會組織等市場、社會主體之間的合作，充分調動其積極性，使其對政府形成必要的補充［53］。尤其是，要積極把握新一輪科技革命的歷史機遇，推動政府與高科技企業緊密合作，加強以信息技術、人工cJ5lqLDRJC4DgggLCO1CBjHiABSOrpT03cR552D5k6E=智能為代表的新興科技在應急管理中的應用，充分發揮科技創新對應急管理現代化的驅動作用［59］。

以發展適應性應急管理為中心推進應急管理研究的范式轉型，可重點圍繞建設更具開放性的應急管理體系開展深入的理論和實證研究。在這方面，將應急管理作為復雜適應系統的思想、理論和方法提供了重要的啟示［60］。下一步，可以其為參照，結合中國應急管理體系的現實特征和推進應急管理體系現代化的重大實踐，建構更具解釋力的新理論。

（三） 以更具迭代性為總體特征的應急管理能力現代化

能力現代化是應急管理現代化的另一基礎維度。如果說應急管理現代化的大趨勢、大邏輯是邁向更具適應性的應急管理，則應急管理能力現代化的大趨勢、大邏輯是發展更具迭代性的應急管理能力。在一般語境中，“能力”是一個比“體系”更為寬泛的概念，很難有一個明確的界定。《“十四五”國家應急體系規劃》提出的“國家應急能力體系”的表述，主要強調統一領導、權責一致、權威高效等特征。在應急管理研究中，“能力”主要強調的是一種過程機制，關于應急管理關鍵能力的理解主要基于對應急管理過程機制的理解，而這又基于對突發事件演化過程的理解。過去二十余年，在對突發事件演化過程的理解上，“風險—災害—危機”連續統作為一個既能鏈接應急管理既有知識體系又能凸顯自主知識體系建構的理論創新，在中國應急管理的研究中已經得到認可。在此基礎上，對應急管理過程機制的認知也在不斷深化，從最初聚焦應急響應這一個階段，到向前延伸至風險管理、向后擴展至危機管理的全過程，再到強調預防、減緩、準備、響應、恢復、學習六個階段的全過程均衡［61］。

發展更具適應性的應急管理能力，關鍵是推動應急管理能力的迭代改進，使其可以更好地跟隨外部環境的變化而變化。一方面，要確保預防、減緩、準備、響應、恢復、學習六個階段的獨立改進。在這方面，可借鑒其他國家的有益做法，定期開展應急管理能力評估，為這六個階段各自的迭代改進提供經驗證據的支撐。另一方面，還要加強預防、減緩、準備、響應、恢復、學習六個階段的循環改進。具體而言，存在如下三對循環改進關系：一是以響應反思準備，即通過對具體突發事件的響應來改進相應的應急準備；二是以恢復強化減緩，即通過具體突發事件的恢復來推進防災減災；三是以學習推進預防，即通過對具體突發事件的反思來推動風險預防?！暗弊畛跏且粋€數學概念，主要指每一次迭代的結果會作為下一次迭代的初始值。應急管理能力的迭代性，主要是指應急管理能力的持續改進，將上一次改進的結果作為下一次改進的初始值。隨著突發事件不確定性的增強，循環改進的重要性將進一步凸顯。 每一起重大突發事件發生后，應急管理能力都需要作出相應的改進；突發事件的發生越頻繁，應急管理能力的改進也越頻繁。

以發展適應性應急管理為中心推進應急管理研究的范式轉型，可重點圍繞建設更具迭代性的應急管理能力開展理論和實證研究。在這方面，可以應急管理全過程均衡理論為重要參照，不斷深化對預防、減緩、準備、響應、恢復、學習六個階段及相應的迭代改進關系的研究，提升對應急管理過程機制的理解，充實和完善應急管理全過程均衡理論。

注釋：

①“千禧范式”主要是克林頓政府時期形成的一系列關于政府角色的看法，如更小的政府規模。

②將大規模風險的生成視為工業化的“副作用”可以追溯至20世紀初期，可將工業化造成的全球升溫作為參照。2015年的《巴黎協定》提出，將全球平均氣溫較前工業化時期的上升幅度控制在2℃以內。2014年，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在第五次評估報告中，將前工業化全球溫度參考為1850-1900年的溫度平均值。

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［責任編輯：張英秀］

Modernization of Emergency Management in the Big Vision of A Cross-Disciplinary Knowledge System

Zhang Haibo

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210093）

Abstract：

Actively promoting the modernization of emergency management is not only a major practical issue in the process of Chinese-style modernization， but also a theoretical issue that needs to be fully addressed to in China’s emergency management research. To accelerate the construction of China’s independent emergency management knowledge system with the modernization of emergency management as the central topic， it is not only necessary to take China’s relevant research in the past 20 years as the foundation， but also to seek theoretical reference in a larger range of time and space. The literature review shows that the global vision and local care of emergency management modernization have formed a preliminary consensus， but also need to be further integrated. From the perspective of the interdisciplinary knowledge system of emergency management， the general trend and logic of promoting the modernization of emergency management is to respond to the increasing uncertainty of emergencies and develop more adaptive emergency management. To deepen the basic research on emergency management modernization， it is necessary to focus on three key topics： emergency management modernization with more adaptability as the overall characteristic; modernization of the emergency management system， which is characterized by greater openness; Modernize emergency management capabilities with a more iterative overarching character.

Key words：

emergency management science， emergency management， emergency management modernization， modernization of emergency management system， modernization of emergency management capabilities

收稿日期：2024-09-26

基金項目：

國家社會科學基金重大項目“提升我國應急管理體系和能力現代化水平研究”（20&ZD160）。

作者簡介：

張海波（1978—），男，南京大學政府管理學院教授，博士生導師，國務院學位委員會國家安全學學科評議組成員。