新質生產力如何助推基層應急管理現代化？

摘 要：

將新質生產力作為基層應急管理現代化的關鍵內生動力，是適應總體國家安全觀的戰略選擇。新質生產力可以從“人的現代化”“技術的現代化”“管理的現代化”與“物的現代化”立體建構相應的助推作用。在黨建引領下，隨著定職責、定機構、定編制的全面深化改革展開，新質生產力主要通過明確管理主體、促進技術賦能、優化管理方式與提升運作效率四種方式，助推基層應急管理現代化的實現。具體來說，在事前階段，從全面排查風險來源、識別風險類型、評估風險程度與確定風險警示方面助推基層應急預警系統建構；在事中階段，助推多元協同共治的基層應急管理共同體，形成應對風險和不利事件的整體合力；在事后階段，通過在增強應急技能、發展交互權利、吸納互動資源，以及健全組織結構、優化職能配置與管理人員編制等方面賦能，助推應急管理韌性的建構。

關鍵詞：新質生產力；應急管理；脆弱性理論；全面深化改革

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）06－0026－11

一、問題的提出

新質生產力在推動生產者技能提高、全要素生產率提升和生產方式創新的同時，也促進了治理結構、形態和模式的巨大躍遷。而在風險社會的時代背景下，要適應新質生產力的發展，必須推動應急管理范式的現代化轉型，作為應急管理工作基礎對象和重要基石的基層地區尤為迫切。2024年2月，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》，將基層應急管理的體系完善、能力提升放在深入推進基層應急管理體系和能力現代化的突出位置［1］。2024年6月，習近平總書記強調，發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。新質生產力是創新起主導作用，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念要求的先進生產力質態［2］。新質生產力發展帶來技術、業態模式的創新，也催生了管理和制度層面的創新，尤其是在基層應急管理領域，應急管理現代化越來越離不開先進生產力的賦能。

在理論研究層面，學者們從新質生產力的功能出發，構建了新類型、新結構、高技術水平、高質量、高效率、可持續的作用框架［3］，認為新質生產力的功能集中體現在推動高質量發展［4］、加速推進中國式現代化［5］、賦能共同富裕［6］等方面。這一類研究從宏觀的歷史進程出發，對生產力發展所帶來的人類社會的躍遷進行闡釋，表明新質生產力的廣泛適應性。隨著新質生產力的逐步發展，其相關研究拓展至科技創新［7］、農業現代化［8］、鄉村振興［9］、數字經濟核心產業［10］等具體領域，這類研究從中微觀領域出發，探究新質生產力在實踐領域發揮的驅動作用，體現新質生產力與各領域發展的契合性。由此可見，新質生產力是對傳統生產力的超越，其以新技術、新經濟、新業態的優勢，賦能社會生產生活與治理活動。已有研究為新質生產力引領社會治理提供了重要的分析基礎，但從整體來看，關于新質生產力如何助推特殊領域的治理創新，目前仍未得到系統的理論回應，并缺乏相應的分析框架。那么，在應急管理領域，新質生產力與基層應急管理之間存在何種相互關系？在推進基層應急管理現代化過程中新質生產力如何發揮其應有的功效？本研究在脆弱性理論基礎上，構建“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，勾勒新質生產力助推基層應急管理現代化的實踐路徑和作用機理，最后在反思本土適用性的基礎上提出推進應急管理現代化效能發揮的進路。

二、新質生產力助推基層應急管理現代化的分析框架

（一）理論基礎

隨著風險社會理論的流行，如何有效應對高度不確定性與高度復雜性的社會風險已成為一項緊迫的議題，推進應急管理現代化的緊迫性愈加顯著，基層地區尤甚，脆弱性（vulnerability）也成為理解推進基層應急管理體系和能力現代化的重要視角。盡管脆弱性這一術語最早被應用在自然災害領域的研究，但隨著人們對風險與事件應對認知的不斷深入，逐漸上升為一門重要的理論。脆弱性理論逐漸具有“敏感性”“不穩定性”“適應力”“恢復力”等豐富的內涵，被廣泛應用于系統工程、災害學、管理學、經濟學等研究領域［11］。該理論經歷了從單一擾動到多重擾動的演變，從僅關注自然系統或人文系統的脆弱性，轉向對耦合系統脆弱性的分析。此外，它也從靜態、單向的脆弱性分析，轉變為動態、多反饋的脆弱性分析［12］，更加注重對現代社會風險點的整體防范和全過程應對，并通過吸納暴露性、敏感性、恢復力和適應能力等關鍵理論要素，形成“暴露—敏感—恢復”的全過程框架。其中，暴露指個體或系統面對災害風險的直接接觸程度，如地理位置、環境條件等。敏感強調個體或系統對災害影響的敏感程度，包括社會、經濟、生態和物理環境的敏感度?；謴蛡戎貍€體或系統在災害發生后恢復正常狀態的能力，包括災后恢復和適應能力。這為有效應對當前社會風險及其變化規律提供了一種強大的、適切的應急管理范式和分析工具，更為推進基層應急管理現代化提供了啟示和遵循。

就基層應急管理現代化而言，其本質仍在于在新時代有效防范化解重大安全風險，及時有力有效處置各類災害事故，筑牢安全基礎，守牢安全底線。這均離不開對脆弱性的分析。一方面，應急管理現代化作為國家構建大安全大應急框架的重要組成部分，所表征的主體多元化、體系生態化、能力穩健化與工具創新化等特征，有利于破解基層應急管理主體缺場的共同體困境，促進基層常態化治理與應急管理之間的融合。另一方面，基層應急管理面臨著嚴峻的形勢和挑戰。在全球氣候危機的大背景下，極端事件的發生趨于密集和頻繁，由此引發帶來巨大威脅和破壞的自然災害。隨著改革開放的深入，社會利益更加多元、社會關系日益多樣，社會矛盾糾紛呈現日趨復雜和繁多的局面。由此，基層不僅成為自然風險災害的第一線，也是產生利益沖突的重要源頭，更是疏導社會矛盾的重要出口?；鶎哟嬖谥T多脆弱性領域和方面，亟須我們有針對性地進行系統回應。

由此來看，脆弱性理論與推進我國基層應急管理現代化中具有高度適切性。尤其是隨著我國全面深化改革的不斷深入，基層治理作為改革的重要組成部分，也面臨著體制機制創新、職能轉變和管理方式更新的挑戰和機遇?；鶎討惫芾硎腔鶎又卫淼姆浅B化狀態，相較于傳統治理模式，對敏感識別、處置時效和機動響應能力具有更高要求［13］。那么，推進基層應急管理現代化，就需要涵蓋預防準備、監測預警、響應處置、恢復重建等階段步驟，突出全過程的統一協調和整體韌性的構建［14］。一是在事前的預防準備階段，需要對基層社區和關鍵基礎設施可能面臨的災害風險進行暴露識別和分析評估［15］。有學者指出，事先的風險教育、社區參與和基礎設施加固可以有效降低基層社區對災害的敏感性［16］。應急預案編制能夠提升基層應急管理的準備水平，避免基層政府信任坍塌引發的信譽危機［17］。二是在事中響應與處置階段，基層政府通過統一指揮對災害影響區域進行快速識別和應急處理，縮小受災范圍［18］，同時組織調動多元主體資源，優先保護受災民眾等高敏感人群和關鍵設施，盡可能規避災害發生后的次生災害［19］。三是在事后的恢復重建階段，基層政府通過系統重建，加強基層關鍵基礎設施的抗災能力，撫慰受災群眾心理并恢復受損的社會網絡及經濟系統，提升組織整體韌性［20］。因此，通過何種力量化解我國基層應急管理的脆弱性、助推基層應急管理現代化成為本研究關注的重要議題。

（二）新質生產力助推應急管理現代化的適切性分析

總的來說，改變基層應急管理存在的“脆弱性”癥結，本質上是要圍繞“質優”展開，這使得新質生產力的出場成為理論之需和現實之應。“以新促質”是新質生產力的核心要義。在新質生產力的助推下，新的基層應急管理理念、模式與業態應運而生，成為助推基層應急管理現代化的引擎。

在新質生產力的助推作用下，基層應急管理現代化的穩步推進有賴于管理主體、技術賦能、管理方式與運作效率等方面的強大支撐。一是在管理主體上，新質生產力助推“人的現代化”。在管理勞動中，管理者是具有主觀能動性的、有目的的勞動力，其技能、知識、經驗和創新能力成為生產力發展的重要推動力。新質生產力憑借高科技、高效能、高質量等特征，對不同管理主體進行深層次技能融合和知識重塑，提升其參與應急管理的主動性和積極性。二是在技術賦能方面，新質生產力助推“技術的現代化”。勞動工具是社會生產力發展的“指示器”和“風向標”，新質生產力創造出眾多新型基礎設施，新型基礎設施以數字化、網絡化和智能化為特征，為基層應急管理提供高效、便捷的技術支撐與工作環境，進而助推基層應急管理的技術現代化。三是在管理方式方面，新質生產力助推“管理的現代化”。勞動關系是生產力發展水平和社會進步的主要表現形式。新質生產力賦能基層應急管理模式的優化，實現了應急管理數智化，為不同治理主體之間的資源互動和信息流通提供了數據平臺，借助大數據和仿真模擬等技術優化應急管理流程，提升基層應急管理的響應能力，促進基層應急管理的現代化。四是在運作效率方面，新質生產力助推“物的現代化”。勞動對象是勞動關系中被加工、打造或服務的客體。大數據時代，海量數據和信息資源成為基層應急管理的客體之一，相關部門通過對數據資料的收集和分析，輔助治理主體動態優化資源要素的配置，從而精準滿足應急管理需求，提高其運作效率，提升基層應急管理現代化水平。

需要說明的是，新質生產力助推基層應急管理現代化并不會憑空產生，也不會自動實現，因而在樸實無華的實踐面前，任何理論都應該謙卑地讓出舞臺中心的位置。就我國而言，新質生產力助推基層應急管理現代化無疑是一項全面深化改革的事業。這項事業的推進，離不開黨建引領，要始終堅持黨的集中統一領導，依靠強大的政治勢能，發揮黨的組織領導、統籌協調、組織保障等關鍵作用。2020年11月23日中共中央辦公廳發布《“三定”規定制定和實施辦法》，強調定職責、定機構、定編制，為我國各項事業的全面深化改革提供了指導和遵循。自2018年應急管理部成立以來，在黨的全面領導下，推動基層應急管理體制機制全面深化改革，成為基層應急管理現代化的著力點。

（三）分析框架

基于上述分析，脆弱性理論的全過程應對策略為推進基層應急管理現代化提供了理論分析基礎，新質生產力提供了重要的源動力，黨建引領下的基層應急管理體制機制全面深化改革則開辟了現實進路。借鑒2023年應急管理部發布的《鄉鎮（街道）突發事件應急預案編制參考》和《村（社區）突發事件應急預案編制參考》，本文對基層應急管理涉及的工作內容、程序步驟、監測預警和緊急響應等進行了規劃和標準設定，結合基層應急管理的時空特征，建立新質生產力助推基層應急管理現代化“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，進一步勾勒出新質生產力助推基層應急管理現代化的機理（參見圖1）。

在分析框架中，新質生產力在黨建引領下憑借“人的現代化”“技術的現代化”“管理的現代化”“物的現代化”，為基層應急管理提供管理主體、技術賦能、管理方式與運作效率的動力支撐。在全面深化改革過程中，新質生產力不斷塑造事前階段、事中階段與事后階段改革創新與首尾聯動的新局面，形成了健全完備的基層應急管理系統、團結一致的應急管理共同體，并增強了基層應急管理的韌性。此外，新質生產力還以全過程管理為載體，推動基層應急管理新模式、新業態的發展，助推基層應急管理的現代化。

三、事前階段：新質生產力助推基層應急管理預警系統的健全

基層是應急管理的前沿陣地，構建健全完善的事前應急管理預警系統，是基層應急管理現代化的第一關，這對防災減災救災的重要性不言而喻。2024年初，為深入貫徹落實習近平總書記關于應急管理的重要論述和黨中央、國務院決策部署，國務院發布新修訂的《突發事件應急預案管理辦法》，這對推動基層應急管理體制機制改革具有重大意義。具體來說，在黨建引領下，推動應急管理工作重心下沉、關口前移，發揮新質生產力在人才、技術、創新中的作用，推動基層應急管理預警體制機制的重塑。同時，通過設立預警機構、明確預警職能，并劃分主體權責，構建具有風險來源預測、風險類型識別、風險程度評級與風險信息發布功能的應急管理預警系統，達成對事前階段的全面深化改革。

（一） 風險來源預測

風險來源預測是基層應急管理預警系統的重要構成。在基層應急管理實踐中，各地通過成立風險來源預測領導小組，采取“書記掛帥”“揭榜掛帥”的方式，利用新質生產力強化風險來源監測專業人才配備，并借助智能傳感、射頻識別與全景監控等先進技術工具，充分發揮應急管理預警系統在風險感知方面的優勢。同時，相關部門事先建立動態的風險來源預測、監測管理機制，并結合問題導向、效率導向與目標導向的運作優勢，構建常態化的風險來源預測領導小組、實戰化的工作機制，厘清權責清單以及壓實責任分工，從而快速掌握潛在風險區域及受災民眾范圍，實時監測風險區域的動態數據和基本指標，以實現較為精準的風險預測。此外，應用大數據技術，有助于部門內部探究風險因素之間的內在聯系和相互作用，整合多源異構數據以便交叉印證，并了解災害現象的復雜性和多樣性，這為應急管理部門制定有效的預防措施和政策提供了科學依據。

近年來，襄城縣通過發布監測預警信息、派遣災害風險隱患信息報送員進行巡查等手段，對潛在山洪地質災害進行了排查，及時上傳至風險監測一體化平臺，多次成功預測山洪災害并組織人員疏散。舞陽縣基于平臺公告的風險信息，迅速檢查當地道路、橋梁以及重點工程等關鍵區域，及時識別出某項目施工對水庫下游河水下排造成的風險。為此，該縣連夜組織力量清除阻水建筑物，保障了河道行洪的安全。當地基層部門根據本區域防汛工作需要，下設專門的信息報送員完成日常風險監測和災害預警工作，展現當地基層應急管理“縣自為戰、鎮自為戰、村自為戰”的能力，營造群測群防良好氛圍，不斷筑牢防災減災救災的人民防線。

（二） 風險類型識別

風險類型識別是基層應急處突預防工作的重要環節。有效的風險分類與識別是基層應急管理部門進行精準管理和高效應對的基礎，這離不開新質生產力在人才、技術、管理與運作等方面的效用發揮，也需要強大的統籌領導與協調各方的能力。例如，溫州市在當地黨委統一領導下，組織多方力量，整合各領域技術力量，組建智慧應急規劃小組，共同摹畫了溫州智慧應急“一張圖”，通過數字化改革，實現了對城市安全風險的全面感知和管控。該平臺整合了應急、資規、水利、氣象、交通等20個部門的數據，完成了13大類6萬多處安全風險源信息的空間化建庫，形成較為穩健的風險感知態勢。此外，溫州市積極暢通渠道，設置專門的意見平臺，鼓勵民眾建言獻策和反饋信息，以便不同主體實時掌握當地各類安全防控體系的建設運維情況，為日常監管、預測預警、搶險救援、災后評估等提供及時、精準和高效的感知信息，更好保障人民生命財產安全。杭州市余杭區通過大數據技術，匯集整合來自不同渠道的結構化和非結構化數據，形成風險數據集市，將應急治理主體由具體從事應急管理的實踐型人才拓展為具備跨界融合和智能創新能力的應用型人才，將向應急管理客體提供實體化的應急管理服務拓展為同時提供虛擬化的應急管理數據和信息，借助數據匯集，構建起“一屏觀全區、一網治全城、一鍵管應急”的區域數智治理體系，切實做到了資源統管、風險管控。

（三） 風險程度評估

風險程度評估無疑是基層應急預警系統的重要一環，能夠為各項活動的展開提供科學豐富的信息、知識與經驗。就以往來看，基層應急管理之所以出現“一窩蜂”“一刀切”與“社會恐慌”等亂象，歸根結底是缺乏對風險的正確認知與評估。要改變這一局面，就需要新質生產力提供相應的人才、資源、理念與技術等要件，并在黨的全面領導下，從機構配置、職能明確以及編制確立等方面著手，壓實主體責任，實現整體改觀。例如，先進的算法和模型能夠在大數據中快速檢測出其中的異常運行狀態并進行風險評估；智能化監控驅動為監測基層關鍵基礎設施和重要工業系統的運行提供了有力保障；數字化模擬和虛擬仿真等技術的應用滿足了巨災情景下的應急管理需求，其根據區域地勢特點和歷史資料，結合識別到的風險類型，科學研判潛在風險的發生強度和輻射范圍，模擬災害發生的場景，以便相關部門提前編制相應的防治預案和分配特定區域人員的責任，做到責任落實到人。此外，新質生產力帶來的先進監測技術，如衛星遙感、無人機巡查，對自然災害的監測更加全面和實時，這些技術在快速響應能力和環境適應能力方面有普通人力資源所不能及的突出特點，可以有效提升風險評估的質量和效能，這也給能夠熟練掌握和運用數據等新型勞動對象的應急管理隊伍提出了新的技能要求。例如，應急管理部國家減災中心利用高分六號衛星監測安徽省阜陽市王家壩開閘泄洪后的水文情況，通過高頻次的遙感監測，事先評估潛在風險等級，及時捕捉洪水擴散過程和受影響區域，為應急響應和救援工作提供科學依據［21］，有效規避了不必要的人員傷亡。

（四） 風險信息發布

風險警示發布能夠有效滿足民眾的知情權，為應急管理活動開展提供依據，同時也能促進社會穩定，避免社會謠言與恐慌。因此，為了保障風險信息發布的真實性和權威性，可以依靠黨建引領，整合形成更立體的跨部門協作小組。在保障現代化應急管理體系安全性的同時兼顧開放性，確保信息流通的高效性和信息決策的科學性，以新質生產力推動應急管理實現人與人、物與物、人與物、時間與空間等更為協調的發展目標。利用數字化應急管理平臺、社交媒體、移動應用、廣播、電視等多種渠道，迅速向公眾和相關部門發布風險警示，提供更為可靠的風險警示信息。陜西省西安市未央區使用“智慧應急網格化”管理平臺及“隱患隨手拍”APP，使居民個體成為日常街道管理的積極踐行人和依法監督人，共同保障街道、社區、樓棟資源共享，提升了基層應急管理的指揮、協調和聯動能力，暢通了公眾參與應急管理的渠道。湖南省益陽市為優化基層應急管理模式，設計制定符合本地情景的“863”模式，將信息發布作為應急管理的八大關鍵環節之一，以便有效地整合資源，提高基層應急管理的系統性和協同性，確保在面對自然災害、事故災難、公共衛生等突發事件時，能夠迅速、有序地進行應對和處置。

四、事中階段：新質生產力助推基層應急管理共同體的重塑

如何有效響應與管理風險與不利事件，是基層應急管理現代化的重中之重，也是其區別于傳統基層應急管理模式的主要方面，這離不開群策群力。某種程度上，基層應急管理現代化就是要重塑傳統的基層應急管理共同體，建設人人有責、人人響應、人人盡責的基層治理共同體。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，提出成立應急管理部，并推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。為此，需要以黨建引領為抓手，發揮新質生產力的助推作用，從而實現對基層風險與不利事件卓有成效的管理，推動事中階段的全面深化改革。

（一） 以技術平臺搭建塑造基層數字應急管理共同體

在黨建引領的推動下，新質生產力的主體、技術、管理、效率等優勢被集成在高度開放的信息共享平臺中，促進了多元治理主體之間的信息實時交流和數據共享，提升了應急響應的透明度和效率。借助區塊鏈技術等新型勞動工具為應急管理提供跨部門協作服務，拓寬新型勞動對象的覆蓋面。通過明確各管理主體的職責和協作流程，以及定期的聯席會議和應急演練，形成協同合作的新型管理結構。不斷鼓勵科技創新，支持研發適應基層應急管理需求的新技術、新產品，如創新研發智能救援設備、應急通信工具等，合力構建高效協同、資源共享、責任明確的基層應急管理體系，以期發揮新質生產力助力提升應急管理能力、實現應急管理現代化的功能目標。在這個過程中，新質生產力可以從暢通渠道、職責劃分和協調行動三個維度聯結基層應急管理的多個主體，增強各主體內部的身份認同和不同主體間的利益共識，形成數字應急管理共同體。2024年8月在深圳市舉辦的“安全應急科技展覽會”，以“發展新質生產力，推進應急現代化”為主題，展示了智慧應急防災減災中新興平臺在應急救援等業務場景中的關鍵作用。該論壇還匯聚了優質資源，吸引了業界的創新龍頭企業和專家學者進行交流與合作，為培育和挖掘熟練使用應急管理領域新型技術的人才提供了更廣闊的場域。

（二） 以數據治理驅動基層應急管理流程優化

在黨中央的集中統一領導下，各級黨委和政府整合優化應急管理職能，從分散管理進一步走向災害綜合管理［22］。政府在其中主要承擔制度統籌等基礎管理工作，扮演體系建設等組織保障角色，完善統籌協調職能，挖掘治理主體的潛力和資源優勢，并引導其他參與方積極合作，初步形成了各個災種統一規劃、綜合救援的格局。此外，政府還大力發展新質生產力，塑造以數據驅動為核心的決策與行動流程。這樣，基層黨委與政府就能夠利用信息平臺向各個參與方迅速傳遞和共享突發風險數據，并將后者的意見和信息整合進決策過程中。通過大數據分析、人工智能和機器學習等先進技術，指揮人員能夠更高效地作出科學合理的決策。這使得在黨委的領導下，政府、企業、社會組織和公眾能夠根據各自的資源和能力參與應急管理工作。同時，受災民眾能夠及時反饋他們所處災害環境的信息和應急需求，以便相關方能夠提供更加精準的應對措施。新質生產力的融入顯著減少了各參與方之間的溝通成本，提高了溝通效率，促進了不同主體間的身份認同，并基于各方共同利益形成了強大的協同效應。在職責劃分層面，基層數字應急管理共同體的構建和維系離不開一套契約和規則來規范各方的權力［23］。這也需要發展新質生產力，利用其精準化、個性化與智慧化的優勢，促進各主體間的資源互動，協調人、事、物三者之間的互動關系，幫助各方在基層應急管理中找到相應的角色定位，共同推動基層應急管理現代化的實現。

（三）以一體化行動發揮基層應急管理的整體合力

基層應急管理共同體需要建立理性化的行動激發和反饋機制。在應急管理實踐中，不同主體間的風險意識差異會導致不同的行為動機和行為結果。在基層應急管理過程中，政府的價值取向在于保障人民群眾的財產安全，企業的行為導向是追求盈利，而社會組織強調其社會性和公益性目標，公民則主要維護自身利益。因此，統籌協調行為模式的根本在于從利益共識出發，激發不同主體產生相似的行為動機。新質生產力借助數字化技術工具，催生新的生產要素和創新性組合生產條件，并將其引入應急管理生產體系，培育了諸多新產品、新技術、新需求、新供給和新組織，這對應急管理的機構設置、職能配置、人員編制提出了新要求。因此，需要發揮黨領導全局、協調各方的核心作用，積極協調各方，增強利益聯結，織密參與網絡，從而提升應急管理的一體化能力，通過強有力的管理合力回應新時代的應急管理需求。深圳市在市委、市政府的統籌協調下，憑借其“20+8”戰略性新興產業的支撐，積極推動基層應急管理現代化。該市運用信息化技術對大約60萬家單位和場所進行了風險篩查和動態管理，構建了“安全監管一體化管控體系+專項治理監管體系”的模式，實現了對各類生產經營單位的全流程監管和執法閉環管理。此外，深圳市推出了“圳應急”APP，該應用程序整合了風險、隱患、前端感知等多種數據，并通過“一張圖”的形式將這些數據下沉至區、街道等一線單位，根據基層業務需求，形成了多個小模型，實現了數據對基層的賦能。這些措施充分展示了新質生產力在提升應急管理效率、優化監管方式、強化科技賦能和協同多方主體等方面具有顯著成效。

五、事后階段：新質生產力助力基層應急管理的韌性培育

國家應急管理體系的完善和大安全大應急框架的建立，本質上是要構建一個具有整體韌性的應急管理體系?！绊g性”關注社會系統的結構和功能［24］，其外在表現形式為治理體系和治理能力，重點在于提升應對綜合性風險和復合型災害的能力［25］，通過增強應急管理系統的免疫力和適應力，更好地防范和化解潛在風險以及避免次生危機的發生。因此，培育基層應急管理韌性，是基層應急管理現代化的必然要求，并涉及災后的重建與發展。就我國而言，需要由黨委和政府統一部署恢復重建工作與社會發展工作，動員各基層黨組織和黨員，強化責任擔當，培育基層應急管理的韌性。

（一） 培育基層應急管理的個體韌性

在黨建引領下，通過專門的個體素質提升計劃與行動，可以利用新質生產力幫助應急管理主體拓寬獲取外界信息的渠道，使其在素質技能提升、交互權利獲取和資源互動行為中得到正向反饋。

第一， 在提升素質技能方面，新質生產力借助先進的技術工具和教育資源，助力個人增強應對緊急情況的能力和技能。民眾可以利用在線課程、虛擬現實模擬訓練等手段，學習應急管理、自救互救等關鍵知識。以青海省西寧市大通縣極端強降雨引發的山洪為例，在災后心理援助過程中，人們利用社交平臺與親朋好友保持聯系，及時表達和宣泄不良情緒，這構成了心理社會支持的關鍵部分。同時，專業人員通過互聯網和移動應用程序，提供在線心理咨詢和心理教育服務，幫助受災群眾學習自我調整和放松技巧，如心理疏導、呼吸訓練和正念冥想等。此外，為了更有效地識別需要心理干預的人群，社區也加強心理幫扶工作，主動提供上門服務，將心理援助送到有需要的群眾手中。這些措施不僅幫助受災群眾緩解了心理創傷，也展示了新質生產力在提升心理康復和救援效率方面的積極作用。

第二， 在獲取交互權利方面，新質生產力通過數字化工具和社交平臺，提升了個人獲取信息和參與決策的能力。個人能夠通過社交媒體、在線調查、虛擬公共會議等途徑，更廣泛地參與應急管理的討論和反饋。山東省濟寧市打造的“互聯網+執法”，便是通過智能執法輔助模塊，自動發現關鍵設備和共性隱患，自動推送可視化檢查方法，智能對應法律條款，并固定證據，幫助基層解決“執法不專業”問題，實現民眾需求與法律資源供給的有效對接。

第三， 在資源互動行為方面，新質生產力借助智能化管理系統和物聯網技術，優化了資源配置和供需匹配，提升了資源利用效率。個人可以通過智能平臺獲取資源信息，參與資源的共享和交換。安徽省合肥市通過智能化管理系統和物聯網技術創建城市生命線安全運行監測系統，優化資源配置和供需匹配，提升資源利用效率。該系統實現了市縣全域覆蓋，形成了縣域應急“一網統管”的數字協同新模式，在災害救援中，可以利用區塊鏈技術建立的物資追蹤系統，確保救援物資的透明分配和有效送達。居民可以通過該系統查詢物資分配情況，從而提高資源配置的公正性和透明度。

（二） 培育基層應急管理的組織韌性

組織賦能離不開有效統籌與動員。黨通過新質生產力來健全組織結構、優化職能配置與管理人員編制，激活基層應急管理組織。在健全機構設置方面，黨和國家機構改革方案和應急管理部門三定方案，對應急管理部與自然資源部、水利部、國家林業和草原局等自然資源防救方面的職責分工及部分職責進行了規定，明確了這些部門之間的關系。具體到基層，通過厘清基層各部門應急管理的界限和職責分工，以強有力的方式引入新質生產力，運用先進的技術、創新的管理理念和方法等，完善應急管理體制、加強綜合協調能力，從而有效提升組織治理效能。在職能配置優化方面，由于新質生產力的顯著特點是技術和管理層面的創新，且新質生產力的發展需要以健全政策制度來適應新的生產要素、業態和產業格局的變化，這要求基層應急管理相關部門不僅要關注技術創新，還要關注技術創新的領域和由此產生的新的職能需求和專業分工。例如，當前在網絡信息安全和隱私安全領域，網絡輿情風險就成為新的風險領域，這對應急管理提出了新的職能要求。在人員編制管理方面，通過黨建引領，可以進一步強化基層應急管理相關部門用編保障，充分利用收回的編制，加大對基層應急管理中新質生產力賦能的編制支持力度。此外，還應出臺高層次人才周轉編制管理使用辦法，強化多方協作等。這些措施能夠將傳統的應急管理流程數字化，提高流程的透明度和效率，使原有的縱向治理結構轉化為扁平化、去中心化的結構，以更快應對外部復雜風險，縮短信息傳遞的層級，提升多主體信息協同和溝通聯結能力。這將有利于協同各方資源，高效應急，有助于催生兼顧信息技術使用和應急管理的應用型人才。

福建省在加強基層應急管理能力建設方面作出了積極探索。省委和省政府通過周密的規劃和推動，實施了“五個一百”安全應急保障提升工程。這一工程涵蓋了組織防災避險演練和建設應急避災點、應急物資儲備站、基層應急指揮服務站以及安全文化宣教基地，從而實現了全省學校防災避險演練的全面覆蓋。此外，鄉鎮（街道）安全生產的連片聯合執法，拓寬了執法人員覆蓋面，進一步提升了基層監管能力，確保安全生產的權責在基層得到切實執行。

（三） 培育基層應急管理的系統韌性

基層應急管理的系統韌性涉及的內容較多，因此，要建立專業化的應急管理機構，培育一支高素質的專業化隊伍，從而為基層應急管理提供堅實的組織保障。在行動機制設計上，要尊重社會風險變化規律，依據科學的風險治理標準和原則行動，加大對先進科學技術的應用，積極協同多元主體和整合社會資源等，以應對時代之變、促進基層長治久安、保障民眾生命財產安全、實現基層可持續發展XfcbQg26rVmbjV1XjDxDQuKjDmREdCvRbwRdwtozswg=。在能力專業化方面，不僅要促進風險治理工作的精細化以及治理方式科學化，還要構建“風險感知—風險定位—風險評估—預警聯動—主動應對—全面修復—學習適應”的韌性治理鏈條。此外，還須注重風險治理能力的復合化，具體通過理念、情感、文化、制度、技術、標準、隊伍等多維度的設計和建設以及風險文化的培育，強化風險意識。同時，推動應急管理主體不斷更新風險治理知識，使其敏銳地感知風險環境的變化并積極地塑造生活環境，并使其通過學習適應以及實踐演練等方式掌握必要的技能和手段，最終形塑其復合的基層應急管理能力，塑造基層應急管理的系統韌性，形成基層應急管理體系“一盤棋”格局。

海寧市通過實施“領雁工程”系統，健全安全管理員培訓模式，確立安全生產的企業負責人，設置安全考試認證，塑造了一支高質量的安全管理員隊伍。在城鄉社區開展針對安全生產協管員的專門培訓，促進知識更新，提升協管員的安全檢查和監管能力。截至目前，海寧市已舉辦多期安管員、企業負責人以及特種作業人員的初訓、復訓培訓班，全市219名城鄉社區安全生產協管員完成知識更新培訓。此外，海寧市還通過“浙江省防汛防臺日” “防災減災日”“安全生產月”以及重要安保節點加大應急管理和安全生產知識宣傳力度和違法行為曝光力度，鼓勵并動員全社會參與全國安全生產月知識競賽、全國應急管理普法知識競賽，擴大社會知曉度和參與度。海寧市還以安全理念提升、安全制度健全、安全環境塑造以及安全行為規范作為切入點，通過構建安全生產組織架構，確立各級安全生產監管負責人，建立健全安全生產工作制度以及出臺安全文化單位建設工作方案，努力推進安全文化機關、安全文化企業、安全文化社區的創建工作，如加強應急管理工作，有針對性地制定應急預案或應急響應措施，定期開展火災、地震等安全應急演練，打造文化長廊以及開展安全知識宣傳教育和安全生產隱患排查等。

六、結語與討論

新質生產力在推動基層應急管理現代化方面為公共安全治理提供了新視角和新工具。本文通過分析新質生產力在基層應急管理現代化中的作用和路徑，提出了一個“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，并探討了新質生產力在不同階段的賦能方式和內容?；诖?，本文提出以下幾點研究啟示及未來展望。

第一，在推動基層應急管理現代化的過程中，應強調新質生產力助推與制度創新的并重。新質生產力為技術創新提供了新的工具和手段，而制度創新則為這些技術創新的應用提供了方向和保障。將新質生產力和制度創新應用于基層應急管理的事前階段，重點在于預防措施的制定和執行。例如，通過風險評估確定潛在的災害風險點，或利用技術手段進行實時監測，并通過制度創新確保這些措施得到有效執行，因此要確保技術創新和制度創新在規劃階段同步進行。政策制定者和技術開發者應共同參與規劃過程，確保作為頂層設計的政策方案具備前瞻性和適應性，為技術創新提供足夠的空間，支持技術的健康發展，同時確保技術發展響應政策目標。此外，鼓勵政府、企業、研究機構和社會組織之間形成跨界合作的應急管理共同體，促進技術創新與政策制度的相互融合。

第二， 以新質生產力助推基層應急管理現代化的全過程建構，將其嵌入并融合到風險評估、應急響應和災后恢復的每一個環節中。當前在一些地區，資金短缺和資源分配不均的問題依然存在，這限制了新質生產力技術與工具的充分應用，進而可能導致不同部門和組織之間形成信息孤島，關鍵信息無法實現在不同主體間及時共享。此外，公眾個體缺乏參與應急管理的意識，缺少必要的培訓和教育，專業人才的配備也不夠充分，這使得先進技術與基層實際操作能力之間存在不匹配的情況。面對這些挑戰，基層部門應增強政策支持和資金投入，及時對接上級部門的信息共享平臺，以實現數據資源的整合與更新。通過社區教育和媒體宣傳的方式，可以增強公眾的應急意識和對應急管理的參與度，同時提升基層人員的技術水平，推動技術生產力發展與基層實際需求的匹配，從而避免資源浪費。

第三，應致力于培育一種鼓勵創新的文化和容錯機制，以激勵各方積極探尋新技術與新策略。通過運用信息技術，包括社交媒體和移動應用程序等工具，促進不同主體間的信息流通和知識共享。借助共同的目標和價值觀，加強治理主體間的信任和歸屬感，從而促進更緊密的合作和資源共享，以期兼顧個體賦能與組織賦能。在應急管理的實踐中，認同并重視每個主體的作用，涵養獨特的應急管理文化，推動各主體行為的變革，鼓勵他們積極參與應急管理的創新實踐。例如，通過社區參與和賦權，提高基層對應急管理的參與度，并利用社區的知識和資源增強應急管理的適應性和有效性。此外，開展示范項目和案例研究，展示創新方法的成功案例，為其他地區或組織提供寶貴的經驗借鑒。

當然，新質生產力作為推動社會進步的關鍵力量，在基層應急管理現代化中的應用前景廣闊。隨著技術的持續進步，特別是在數字化轉型的浪潮中，新質生產力將對提升基層應急管理的效率和效果產生深遠影響。本文提出的分析框架是探索性的，后續可拓展的研究方向主要有三個：一是具體細化本文研究框架中的某項內容，如細化新質生產力在基層應急管理中的應用、探索如何通過技術創新提升個體和組織的應急響應能力；二是結合具體案例和地方實踐，分析新質生產力如何助力基層應急管理的現代化，以及在實際操作中遇到的挑戰和解決方案；三是收集調查數據或開展田野調查，評估新質生產力對提升基層應急管理效能的具體影響，包括對抗逆力、資源配置、信息共享等方面的定量或定性分析。

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［責任編輯：張英秀］

How Can New Quality Productivity Promote Grass-Roots Emergency Management Modernization？

—A Comprehensive Framework for Deepening Reforms “Pre-Event-During-Event-Post-Event”

Ma Baocheng， Zhao Huaiyu

（Party School of the Central Committee of CPC/National Academy of Governance， Beijing 100091）

Abstract：

Taking the new quality of productive forces as the key internal driving force for the modernization of grassroots emergency management is a strategic choice that aligns with the overall national security concept.The new quality of productivity can be constructed in a three-dimensional manner through the corresponding driving effects of “human modernization”， “technological modernization”， “management modernization”， and “material modernization”. Research has found that in the new quality of productive forces primarily promotes the modernization of grassroots emergency management through four approaches： clarifying management entities， facilitating technological empowerment， optimizing management methods， and enhancing operational efficiency. Specifically， in the pre-event phase， it is beneficial to comprehensively investigate the sources of risk， identify types of risks， assess the degree of risk， and determine risk warnings. In the midst of the situation， it is helpful to promote a grassroots emergency management community that fosters multi-dimensional collaborative governance， thereby creating a collective force to respond to risks and adverse events.In the post-event phase， empowering the enhancement of emergency skills， developing interactive rights， absorbing interactive resources， as well as improving organizational structure， optimizing functional allocation， and managing personnel composition， will help promote the construction of resilience in emergency management.

Key words：

new-quality productivity， emergency management， vulnerability theory， comprehensively deepen reform

收稿日期：2024-09-24

基金項目：

國家哲學社會科學基金重大項目“加強國家應急管理體系和能力建設研究”（22ZDA103）。

作者簡介：

馬寶成（1967—），男，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院（中歐應急管理學院）主任（院長）、教授，博士生導師。

趙懷宇（1998—），女，中共中央黨校（國家行政學院）國家治理教研部（電子政務研究中心）博士生，通訊作者。