整合與介入：“矛盾不上交”的基層治理邏輯

摘 要：

“矛盾不上交”是中國共產(chǎn)黨探索出來并長期推廣的基層治理模式，已然成為卓具中國特色的基層治理技術(shù)。“矛盾不上交”之所以具有治理效能，在于其具有“整合式治理”和“介入式治理”兩種特征。從整合式治理的角度看，基層社會從結(jié)構(gòu)維度實現(xiàn)了主體之間的關(guān)系整合、主體之間的能力整合、社會矛盾糾紛調(diào)處的制度整合，從機制維度體現(xiàn)了協(xié)商治理的運作過程。整合式治理在學理上體現(xiàn)了“復雜性管理”的邏輯。從介入式治理的角度看，當基層群眾力量難以解決特定矛盾時，國家力量的介入能夠在國家力量與社會力量的協(xié)同中實現(xiàn)矛盾的在地化解，這也體現(xiàn)了國家能力的價值。總體來看，“矛盾不上交”與關(guān)系維度的國家治理相契合，通過對人與人之間關(guān)系以及國家—社會關(guān)系的調(diào)整構(gòu)建穩(wěn)定的秩序，體現(xiàn)了人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的價值意蘊。

關(guān)鍵詞：矛盾不上交；楓橋經(jīng)驗；整合式治理；介入式治理；社會治理共同體

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）06－0037－10

一、問題的提出

基層社會的穩(wěn)定是國家政治穩(wěn)定的基本前提。探索并實踐科學有效的基層治理方法，是中國共產(chǎn)黨推進國家治理現(xiàn)代化的重要工作。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨在城市治理方面積累了大量經(jīng)驗，其中，發(fā)端于浙江諸暨的“楓橋經(jīng)驗”是卓具特色的基層治理模式。黨的二十大報告指出要“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制”，“及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”［1］（p.54）。由此，“楓橋經(jīng)驗”從地方性經(jīng)驗上升為總體性經(jīng)驗。“楓橋經(jīng)驗”以“矛盾不上交”為核心要義，集中體現(xiàn)了具有中國特色的治理技術(shù)。

學術(shù)界對“楓橋經(jīng)驗”進行了大量的學理化闡釋，總體形成了四條研究路徑。一是“楓橋經(jīng)驗”的重要意義。學者認為，新時代“楓橋經(jīng)驗”生動詮釋了“中國之治”的領導核心、人民主體、治理方法和文化基因，是中國式基層社會治理的典范，創(chuàng)設了具有中國特色的基層社會治理新理念、新價值、新方法和新領域［2］。二是“楓橋經(jīng)驗”的構(gòu)成要素。學者認為，“楓橋經(jīng)驗”的構(gòu)成包括黨建統(tǒng)領、人民主體、“三治”結(jié)合、共建共治共享、平安和諧［3］。三是“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展路徑。作為新時代的治理方法，“楓橋經(jīng)驗”要以現(xiàn)代治理揚棄與超越傳統(tǒng)管理，在黨的領導下與人民群眾一起治理［4］。四是“楓橋經(jīng)驗”的法治化問題。學者指出，推進新時代“楓橋經(jīng)驗”法治化，就是要在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，根據(jù)中國特色社會主義進入新時代的新形勢、新要求、新目標，把“楓橋經(jīng)驗”的核心要素納入國家法治范疇，轉(zhuǎn)換為法治精神和法治原則［5］。

整體審視，已有研究主要聚焦于“楓橋經(jīng)驗”的價值、機制、法治化等問題，為理解其運行的方式、方法和效能提供了可資借鑒的思路。隨著“楓橋經(jīng)驗”在全國的推廣，各地也開始結(jié)合本地實際情況設計實現(xiàn)“矛盾不上交”的治理模式，在特定的工作機制和治理技術(shù)中將矛盾化解在基層。然而，價值闡釋和機制描述只是描述在地化解矛盾的過程，并沒有從治理理論的角度系統(tǒng)回答基層為什么能夠?qū)崿F(xiàn)“矛盾不上交”。所以，“矛盾不上交”背后所蘊含的基層治理邏輯還需要進一步提煉，這就要求我們從不同的實踐中抽象出基層有效治理的總體原則。基層社會的何種治理模式能夠?qū)崿F(xiàn)“矛盾不上交”？其所體現(xiàn)出的理論邏輯是什么？“矛盾不上交”又體現(xiàn)了何種整體性價值？為回答上述問題，本文在規(guī)范層面提出“矛盾不上交”中所蘊含的“整合式治理”和“介入式治理”兩種模式，并基于此總結(jié)“矛盾不上交”的價值旨歸，以廓清“矛盾不上交”的治理全貌，為理解基層治理提供新的分析視角。

二、整合式治理：社會力量統(tǒng)合中的有效治理

治理模式的轉(zhuǎn)變需要同社會的基本特征相適應。隨著現(xiàn)代社會的不斷發(fā)展，治理問題的涌現(xiàn)性、復雜性顯著增強，加之人民群眾的身份、利益不斷走向多元，社會矛盾糾紛因此而呈現(xiàn)主體多元化、類型多樣化、訴求復雜化等特點［6］。對此，社會矛盾糾紛治理必然要同其多元性、復雜性相適應。基于“矛盾不上交”的運作機制，文章提出“整合式治理”的概念，這也是基層社會有效實現(xiàn)“矛盾不上交”的第一種治理邏輯。

（一）整合式治理的內(nèi)涵與構(gòu)成

中國基層治理的演進歷程表明，原有的基層社會以國家權(quán)力為主，處于高度統(tǒng)一的狀態(tài)。然而，隨著單位制的解體，這種高度統(tǒng)一的狀態(tài)開始向高度分化轉(zhuǎn)變。基層社會成為一個頗為松散和開放的場域，存在著大量相互隔離、缺乏合作的分散化要素［7］。因此，實現(xiàn)“整合”是基層治理的關(guān)鍵目標。按照《辭海》的解釋，“整”的意思是“從攴從束從正，正亦聲。攴是敲打，束是約束，使之歸于正。合起來表示整齊”。“合”則很好解釋，即“一起，共同”［8］。從字面意思上看，“整合”的基本概念就是將不同的要素協(xié)調(diào)成有秩序的、相互配合的整體。在西方的治理文獻中，整合被置于網(wǎng)絡的社會資本中加以分析，其要素構(gòu)成包括不同主體之間的聯(lián)系，實現(xiàn)整合的主要方式包括社會規(guī)范、價值、集體想象等［9］。鑒于此，我們可以將整合式治理的概念界定為，不同主體之間通過特定的規(guī)范形成有機整體，以完成某種治理目標的治理模式。由此，整合式治理可以被進一步區(qū)分為“結(jié)構(gòu)”與“機制”兩個維度。其中，結(jié)構(gòu)維度強調(diào)了靜態(tài)層面的關(guān)系；機制維度強調(diào)了完成治理目標的動態(tài)過程。

結(jié)構(gòu)維度的整合式治理由三個要素構(gòu)成：主體之間的關(guān)系整合、主體之間的能力整合、社會矛盾糾紛調(diào)處的制度整合。第一，主體之間的關(guān)系整合需要不同主體之間的協(xié)同合作，不僅包括矛盾雙方，也包含基層黨組織、基層自治組織及各類行業(yè)性、專業(yè)性的社會組織和調(diào)解組織等。社會矛盾糾紛調(diào)處的實踐表明，主體的多元化并不意味著彼此之間能夠形成合力，因為不同主體之間的協(xié)調(diào)銜接不暢往往會導致調(diào)解的失效。所以，關(guān)系之間的整合首先要發(fā)揮黨組織的引領作用，并明確不同主體在矛盾化解中的職責和功能，使之形成合理的分工與銜接。第二，主體之間的能力整合旨在強調(diào)第三方在社會矛盾化解中的作用。隨著矛盾糾紛的日益多樣化，以專業(yè)性的調(diào)解組織為代表的第三方的作用愈發(fā)凸顯，這也體現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”的基本邏輯。不過，調(diào)解主體的能力會被矛盾的特征影響：當調(diào)解目標為短時間內(nèi)解決問題、結(jié)束敵對關(guān)系時，具有權(quán)威的第三方更有利于沖突的化解；當調(diào)解目標為修補并長期維系雙方關(guān)系時，無權(quán)威的第三方將發(fā)揮更好的調(diào)解作用［6］。因此，能力的整合須以矛盾議題為基本參照，只有能力與議題相適配，才能形成“1+1>2”的良好效果。第三，制度整合強調(diào)正式制度和非正式制度之間的有機配合，既要在矛盾化解中尊重法律的權(quán)威，也要充分發(fā)揮情感紐帶、道德紐帶在修復人際關(guān)系之間的作用。“矛盾不上交”是自治、法治、德治有機融合的模式，自治體現(xiàn)了社會力量的作用，法治體現(xiàn)了矛盾化解中的規(guī)范性原則，德治則體現(xiàn)了通過情感關(guān)懷、心理慰藉等方式與社會成員建立起非正式關(guān)系，并達到非強制性勸說的目的［10］。

機制維度的整合式治理體現(xiàn)于協(xié)商治理的運作過程之中，即通過協(xié)商的程序來實現(xiàn)各方面的整合，進而達成矛盾化解的治理目標。協(xié)商是貫穿于“矛盾不上交”的核心要素之一，也是治理程序中多元主體走向協(xié)同合作的重要聯(lián)系機制［9］。在中國傳統(tǒng)文化的支撐下，在遵循社群主義、共同體主義的倫理學基礎上，不同主體之間能夠超越極端個人利己主義，在協(xié)商中共同解決公共問題，并從中激發(fā)和培育社區(qū)公共性、增強社會包容性、推進社會團結(jié)和社會整合［11］。這種邏輯也在一定程度上構(gòu)成了中國獨特的民主觀念，即“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”［12］（p.269）。協(xié)商不僅是人民民主的基本要求，也是人與人交往的基本模式。以協(xié)商的方式實現(xiàn)治理，既能體現(xiàn)民主的基本原則，也能體現(xiàn)生活的共同經(jīng)驗，且與人民群眾的交往習慣以及情感預期相契合，還能使協(xié)商充分發(fā)揮紐帶作用，實現(xiàn)人與人之間的緊密聯(lián)系，并在共識中協(xié)調(diào)利益，化解矛盾。例如，北京市某社區(qū)構(gòu)建了一個能動員小區(qū)絕大多數(shù)居民共同參與的議事協(xié)商體系，引導群眾參與協(xié)商，讓協(xié)商成為凝聚共識、化解矛盾的重要機制；合肥某社區(qū)以民情氣象站、同“欣”圓桌會等協(xié)商治理品牌為載體助力不同類型的基層矛盾糾紛化解。“矛盾不上交”作為基層治理的重要方法，需要靈活性和規(guī)范性的共同支撐，以保障協(xié)商能夠在制度化的運作中解決不同類型的矛盾問題。因此，基層協(xié)商治理要在議題甄選、主體選擇、協(xié)商規(guī)范、結(jié)果落實方面保障協(xié)商能夠在合理的范圍、科學的程序中運行，進而最大程度提升協(xié)商的效率和效能。

（二）整合式治理中的復雜性管理邏輯

復雜社會對治理的挑戰(zhàn)在于多元主體的在場和多元議題的涌現(xiàn)，為了回應社會的復雜性，復雜性理論與公共行政走向融合，成為理解公共治理的重要視角。在“矛盾不上交”中呈現(xiàn)的整合式治理模式，正契合了復雜性理論中“復雜性管理”的路徑，故而成為基層社會治理的有效手段。

從概念上看，“復雜性管理”就是一個系統(tǒng)通過各種手段來應對其所面對的復雜情況，進而實現(xiàn)系統(tǒng)對環(huán)繞其周遭的復雜性的有效控制，其核心目的是保證系統(tǒng)穩(wěn)定［13］。將復雜性管理引入社會治理領域，就是治理系統(tǒng)如何通過優(yōu)化重組來提升處理社會領域復雜問題的能力。從矛盾糾紛的角度看，基層社會治理的復雜性體現(xiàn)在兩個方面。一是矛盾的類型、數(shù)量與日俱增，這些矛盾無法通過單一的標準和原則來處理；二是單一主體的有限理性和有限能力，使其難以獨立應對基層社會各類復雜問題。故而，復雜性理論融入公共行政所形成的一項基本治理原則就是打破政府主導的管理模式［14］（p.23），轉(zhuǎn)而引入社會力量來應對主體之間復雜的互動關(guān)系以及不同場景中的治理問題。我們可以從兩個方面解釋整合式治理中的復雜性管理邏輯。

第一，社會力量的整合有效分擔了基層治理的成本，數(shù)字技術(shù)等新技術(shù)的不斷引入提升了基層矛盾化解的效率。“楓橋經(jīng)驗”初創(chuàng)之時就塑造了“放手發(fā)動群眾”的基本方法，隨著社會的不斷進步，社會組織作為一種重要力量走進了治理場域中，成為國家治理的重要主體。社會組織能夠通過其專業(yè)的服務，有的放矢地協(xié)助國家解決各類問題。基層社區(qū)的各類組織和人民群眾之間的整合關(guān)系，契合了復雜性管理中“放大”（amplification）與“衰減”（attenuation）的機制［15］（pp.21-29）：一方面，多元主體之間的協(xié)調(diào)與配合“放大”了治理的能力，克服了單一主體處理問題的弱點；另一方面，通過對不同議題的優(yōu)先性排序，能夠協(xié)調(diào)不同的力量解決不同的問題、突破重點問題，使復雜多元的治理議題“衰減”至治理能力范圍之內(nèi)。例如，安徽省蛟塘鎮(zhèn)著力打造“一站式”矛盾糾紛預防化解平臺，依托鎮(zhèn)村綜治中心創(chuàng)新建立“化解網(wǎng)格”，以“一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”基層社會治理機制為基礎，引入多個行業(yè)部門參與，邀請社會行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織和法律顧問作為力量補充，整合各方資源，匯聚多方力量，“一站式”受理群眾訴求。與此同時，數(shù)字技術(shù)的引入極大提升了矛盾化解的效率。隨著治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字技術(shù)在優(yōu)化條塊矛盾處理能力、理順縱向政府間關(guān)系、形塑組織治理流程等方面提供了重要支撐，是推進治理創(chuàng)新、提升治理效能的重要因素。在基層矛盾化解方面，數(shù)字技術(shù)能夠更為精準地實現(xiàn)議題預警識別和需求發(fā)現(xiàn)定位，同時能更加敏捷地匹配政府風險治理資源，數(shù)字技術(shù)通過更加主動發(fā)現(xiàn)各種矛盾風險源，來提升處置各種可能矛盾風險的效率，并打破矛盾調(diào)解的時空限制，從而努力達到消未起之疾、治未病之疾的治理效果［16］。

第二，不同運作機制和模式的靈活實踐契合了基層社區(qū)的在地特征，保證了治理結(jié)構(gòu)、方法同基層社會的適配性。“矛盾不上交”是“楓橋經(jīng)驗”的核心原則，但整齊劃一的治理模式難以適應不同場域的特征，各地的“楓橋經(jīng)驗”并非都復刻了楓橋的模式，而是在“矛盾不上交”總體原則下的靈活實踐。各地的“矛盾不上交”實踐基本上都和在地特征相結(jié)合，通過盤活本地的特殊資源來實現(xiàn)有效治理。例如，在民族地區(qū)，“雙語調(diào)解”是“矛盾不上交”的運作特色，貴州省三都縣就探索形成了“雙語”普法調(diào)解、“異地”聯(lián)動聯(lián)調(diào)、“繡娘”互助調(diào)解、“水書先生”傳統(tǒng)調(diào)解等符合少數(shù)民族生活工作習俗的多元解紛模式。總體來看，復雜性管理至少需要關(guān)注如下維度的問題：一是變化的動態(tài)性和時間維度；二是適應性過程；三是變化既是偶然的，也有其路徑依賴［9］。所以，“矛盾不上交”的創(chuàng)新實踐既遵從時間維度的變化，也基于不同地域加以靈活變通。首先，在時間維度，“矛盾不上交”充分契合了社會發(fā)展過程中的矛盾演化過程，基于社會發(fā)展不斷整合新主體、新資源、新技術(shù)，以不斷回應變化社會中的新矛盾、新問題。其次，在空間維度，一些地方能夠充分依托在地的文化特征以及治理資源創(chuàng)新“矛盾不上交”的實踐形式，在特定治理資源的基礎上，通過將治理的目標、方法、原則融入公眾熟悉的文化形式來彌合人的認知與治理內(nèi)容之間的溝壑，進而營造出一個具有心理認同和價值共識基礎的治理共同體［17］。

總體來看，復雜社會的治理不能依靠單一主體抑或單一資源的力量，而是多元主體協(xié)同的結(jié)果。“矛盾不上交”正是在不同主體的力量整合與資源整合中實現(xiàn)了整體功能大于部分之和的效果，以主體聯(lián)結(jié)的復雜性有效應對了治理議題的復雜性，回應了治理過程中的專業(yè)化要求、精細化要求以及適應性要求。

三、介入式治理：國家力量回應中的有效治理

有效的國家治理既不能單憑國家的力量，也不能完全依賴社會，而是要依靠國家與社會的共同合作。中國國家治理的實踐表明，只有國家與社會合理分工、相互配合，才能實現(xiàn)各個層級、各個領域的有效治理。雖然基層自治能夠通過群眾的力量化解矛盾，但在一些棘手問題上，單純的社會力量依然獨木難支，故而需要國家力量的介入來幫助基層化解矛盾。所以，現(xiàn)實的“矛盾不上交”并不是將所有的矛盾都甩給基層，而是只將基層自身能夠化解的矛盾交給基層，基層難以自主解決的問題，仍然需要上訴至治理體系當中，依靠國家力量解決。鑒于此，文章提出“介入式治理”的概念，將其作為分析基層社會之所以能實現(xiàn)“矛盾不上交”的第二種治理邏輯。

（一）介入式治理的內(nèi)涵與機制

中國國家治理的復雜性在一定程度上決定了國家與社會之間的合作模式。第一，國家尊重并引導社會的有序發(fā)育，將社會力量納入國家治理，社會力量同國家之間形成合理的分工關(guān)系。第二，為了保障治理的正確方向，彌補社會力量的不足，國家依然在治理中扮演著核心角色。所以，國家介入社會是一種同社會力量互補的機制以及對社會治理的矯正機制，即當社會自身難以實現(xiàn)治理抑或社會治理方向存在偏差的時候，國家力量需要主動干預，以保障社會治理的有效性。按照西方的治理邏輯，“強社會”往往會對國家行為造成掣肘，國家難以在社會場景中有效貫徹其意志。中國國家治理的經(jīng)驗表明，良好的國家—社會關(guān)系能夠使國家保持自主性，以有效解決社會中的各類問題、保證社會治理的正確方向，“只有實現(xiàn)國家自主性與其他治理主體自主性之間的平衡，才能使政治體系得到有效運轉(zhuǎn)，從而推動國家治理目標的順利實現(xiàn)”［18］。在此，我們可以這樣理解“介入式治理”：當社會自身難以系統(tǒng)解決其問題時，就需要依靠特定的機制使國家介入社會，使國家力量和社會力量協(xié)同解決相應問題。“國家介入社會”由兩種機制構(gòu)成：一是以國家主動回應為特征的群眾路線機制；二是社會主動上訴國家的社會協(xié)商機制。

群眾路線機制體現(xiàn)為國家主動深入社會提取信息的過程，是國家主動發(fā)現(xiàn)問題并協(xié)助社會解決問題的機制。黨的十八大以來，群眾工作在社會治理中的重要性愈發(fā)突出。習近平總書記指出：“要貫徹好黨的群眾路線，堅持社會治理為了人民，善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)新手段結(jié)合起來，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉。”［19］（p.352）群眾路線機制之所以適用于中國國家治理，主要有如下兩方面原因。第一，中國國家治理存在著深刻的復雜性，社會問題往往處于潛伏的狀態(tài)。國家既難以將視野拓展到社會的每一個角落，也難以發(fā)掘社會角落中隱藏的問題。所以，在國家與社會之間的信息不對稱中，國家需要通過主動深入社會來挖掘社會中潛在的問題，打破國家與社會之間的信息壁壘，使國家能夠感知到社會發(fā)展的整體情況，將目光聚焦于社會中的新問題、新矛盾，并從源頭挖掘處理社會矛盾，把社會中的風險消除在萌芽狀態(tài)。第二，社會治理雖然依靠社會，但是社會自身的治理能力往往受各方面因素的限制，故而，基層治理是政府治理和社會自我治理的結(jié)合［20］。在群眾路線中，國家可以主動將人民群眾自身難以解決的矛盾納入國家視野，通過與社會力量進行協(xié)同來化解復雜的社會問題。

社會協(xié)商機制體現(xiàn)為人民群眾通過制度化、規(guī)范化的利益表達渠道將自身難以解決的問題上訴到治理體系之中，進而在同國家的協(xié)商之中達成共識。社會協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的組成部分，主要體現(xiàn)為官民之間的協(xié)商，是協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系、化解社會矛盾沖突、有效處治群體性事件的重要手段［21］（pp.46-47）。基層治理中存在著許多需要上級黨委政府協(xié)調(diào)的矛盾沖突，而基層干群之間的矛盾沖突尤其需要依靠上級黨委政府協(xié)調(diào)。在社會協(xié)商機制中，基層人民群眾可以通過制度化的渠道將矛盾“上交”到上一級的黨委和政府，在上一級黨委和政府的協(xié)調(diào)中以協(xié)商的方式達成共識，化解矛盾。在現(xiàn)實治理實踐中，社會協(xié)商已經(jīng)形成了多渠道、多載體的運作模式，新技術(shù)的不斷應用也使得社會協(xié)商從物理空間走進了網(wǎng)絡空間。例如，河北省定州市以12345政務服務便民熱線為抓手，建立健全集投訴、辦理、查詢、跟蹤、監(jiān)督、評價于一體的網(wǎng)上楓橋服務中心。據(jù)統(tǒng)計，僅2023年，該市12345政務服務便民熱線便接聽群眾來電11萬個左右，調(diào)解各類矛盾糾紛9762件，矛盾化解率達到98%，“有事找政府，就撥12345”成為該市廣大群眾的共識。簡言之，社會協(xié)商體現(xiàn)了國家回應社會的“柔性治理”模式，即通過權(quán)力主體與社會主體之間的對話機制，達成妥協(xié)、諒解、讓步等，由此以非暴力的方式或者非剛性的方式徹底解決問題［21］（p.51）。社會協(xié)商的價值就在于其能夠有效地化解矛盾而不是在剛性的回應中激發(fā)矛盾，這種機制防止了矛盾沖突的進一步向上傳導，盡可能地將風險控制在特定范圍之內(nèi)。

（二）介入式治理的國家能力價值

介入式治理以國家為主體，體現(xiàn)了國家對社會的回應。國家能夠精準了解社會以及妥善處理好各類社會問題，充分彰顯了中國的國家能力。以“矛盾不上交”透視國家能力，總體可以把握中國的國家自主性和信息能力建設問題。

從“矛盾不上交”的運作機制看，國家能夠以群眾路線的方式主動深入社會、回應社會，體現(xiàn)了國家不受社會裹挾的行動能力，因此體現(xiàn)了中國的國家自主性。國家自主性是影響現(xiàn)代國家治理效能的關(guān)鍵變量，但是不同于西方國家，中國的國家自主性統(tǒng)合在中國的政黨自主性之中，這使得國家的總體性戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)目標的各項政策安排，都能為全體人民的利益服務［18］。在這個意義上，中國的國家自主性始終以“人民至上”為價值遵循，以解決人民群眾的問題為行動目標，充分彰顯了國家對社會的治理能力。結(jié)合“矛盾不上交”的運作機制，中國的國家自主性呈現(xiàn)出如下兩個突出特征。第一，國家對社會的回應具有選擇性。“矛盾不上交”中可以上交的矛盾屬于人民群眾自身難以解決的復雜問題，對于人民群眾自己能夠解決的問題，國家并不加以干涉。例如，河北省某市在踐行“矛盾不上交”時，在基層干部、網(wǎng)格長等群策群力下，將日常家庭矛盾、鄰里糾紛等“小事”全部化解在網(wǎng)格。這種選擇性回應不僅有利于節(jié)省國家治理社會的成本，防止過多社會問題給國家?guī)淼某摵蛇\轉(zhuǎn)，同時有利于規(guī)避社會對國家的鉗制，因為“過度強調(diào)社會重要性而一味滿足社會要求的決策便可能是人類的災難”［22］（p.48）。第二，國家自主性受到社會自治的限制。正如前文指出的那樣，國家與社會形成合力才能實現(xiàn)有效治理。如果國家自主性壓倒社會自身的能力，那么社會不僅會失去活力，國家也會在龐大的治理成本中消耗自身能力。所以，只有國家自主性和社會的自治能力相配合，形成國家自主性和社會自治的合理分工，才能達致治理的帕累托優(yōu)化。

“矛盾不上交”通過鏈接國家與社會，有效提升了國家對社會的感知能力，使國家能夠迅速了解社會中的各類問題，進而增強國家的信息能力。國家信息能力被認為是國家的“視力”，國家信息能力是國家辨識其治下公民及其活動狀況的能力，關(guān)涉國家“看到”并“看懂”的社會廣度與深度，關(guān)乎秩序維護、服務供給等治理議題［23］。由于技術(shù)以及能力的限制，古代國家很難獲得透明的和確定的社會地圖，只能滿足于模糊的治理［24］。現(xiàn)代國家擁有現(xiàn)代信息技術(shù)和高超的統(tǒng)計手段，對社會基本態(tài)勢的感知和了解已然超越了傳統(tǒng)國家，因此，現(xiàn)代社會的治理精度、準度都遠超傳統(tǒng)國家。然而，中國國家治理具有龐大的規(guī)模和深刻的復雜性，國家的信息能力往往因受制于規(guī)模問題而難以實現(xiàn)良好的社會清晰性。故而，國家的“視力”需要以社會的“視力”作為補充。國家難以掃視社會的每一個角落，而社會中的人卻能夠?qū)⒔纸巧鐣M收眼底，這就是國家通過社會的可見性來提升自身可見性的過程。從“矛盾不上交”的運作看，改革開放初期，楓橋區(qū)治安綜合治理的一項重要任務就是發(fā)動干部群眾及時發(fā)現(xiàn)、處理、制止各種治安問題。遼寧沈陽牡丹社區(qū)的“三零”工作法，通過構(gòu)建民情問題清單來標注風險，有效消除了社會治理的盲區(qū)。可見，矛盾的發(fā)現(xiàn)就是依靠社會的“視力”發(fā)現(xiàn)社會問題，并在國家與社會的連結(jié)中將社會所發(fā)現(xiàn)的問題傳導給國家，使國家能夠感知到社會每個單元和細胞中的問題，把握社會的整體態(tài)勢和明示與潛伏的風險點，進而定義政策的注意力和治理議題的優(yōu)先級。換言之，國家只有充分了解社會中的信息，社會事實才能夠從模糊走向清晰，國家治理才能夠從模糊決策轉(zhuǎn)向基于社會事實的“循證決策”。一方面，將社會問題的事后處理擴展為社會問題的源頭治理，構(gòu)建矛盾風險從預防到處置的全鏈條機制；另一方面，在完備信息的基礎上選擇正確的處理工具，提升解決社會問題的精細化程度和有效性。

整體審視，國家與社會的有效分工是現(xiàn)代治理的基本要求，也是提升國家能力的必由之路。基層治理不能忽視國家的存在，國家的有效介入是提升基層治理效能的關(guān)鍵抓手。國家能夠解決社會自身無法應對的問題，而社會本身也可以拓展國家的視野，幫助國家把握社會的基本脈搏、感知社會中的新問題。正是在國家與社會的合作之中，社會矛盾能被有效地化解在基層，而不會進一步向上傳導。

四、從關(guān)系中的治理到社會治理共同體：“矛盾不上交”的價值旨歸

“矛盾不上交”作為中國共產(chǎn)黨探索與實踐的基層治理模式，體現(xiàn)出鮮明的治理價值。在整合式治理和介入式治理中，“矛盾不上交”形成了一種“關(guān)系中的治理”模式：一方面，矛盾糾紛的化解有效協(xié)調(diào)了人與人之間的關(guān)系；另一方面，在國家和社會的分工合作中塑造了和諧的國家—社會關(guān)系。特定關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)了良好的秩序，這樣一種“關(guān)系中的治理”，也同樣體現(xiàn)了社會治理共同體的價值意蘊，這也構(gòu)成了“矛盾不上交”所蘊含的整體性價值旨歸。

（一）“矛盾不上交”所蘊含的關(guān)系中的治理

從公共生活的原初狀態(tài)來看，政治無非由兩種關(guān)系構(gòu)成：一是人與人之間的關(guān)系，二是人與制度之間的關(guān)系。在此，政治秩序的調(diào)整本質(zhì)上是對這兩種關(guān)系的調(diào)整。在現(xiàn)代民主社會當中，人與人之間的關(guān)系由傳統(tǒng)社會的等級秩序轉(zhuǎn)向了平等，人與制度的關(guān)系則由民主程序形塑。在整合式治理和介入式治理的有機融合中，“矛盾不上交”首先調(diào)和了人與人之間的關(guān)系，在資源整合與國家介入中，人與人之間的需求得到了滿足，人與人之間的關(guān)系也在協(xié)調(diào)中走向和諧，這為構(gòu)造穩(wěn)定的政治秩序提供了社會基礎。無論是哪一階段的歷史，都不存在建立于混亂社會秩序之上的政治秩序，國家長治久安的基礎是社會穩(wěn)定。換言之，社會作為一個有機的復雜適應性系統(tǒng)首先要維持穩(wěn)定和秩序。穩(wěn)定是指社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的相對恒定、社會運行秩序的有條不紊、社會運作規(guī)則的相對適宜、社會主體物質(zhì)和精神需求的相對滿足［25］。其最為基本的前提就是人與人之間關(guān)系這一最基本社會關(guān)系的穩(wěn)定。“矛盾不上交”正是將治理的注意力集中于基本社會關(guān)系之上，通過整合式治理和介入式治理及時地發(fā)掘與處理社會生活中人與人之間的矛盾，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，有效阻止社會矛盾的擴散與傳導，并在重新調(diào)整人與人關(guān)系的基礎上為社會生活重新注入和諧的因素。以小見大，如果社會中的每個人都能夠處理好以自身為原點的關(guān)系問題，就會為整個社會的和諧提供基本的前提。

“矛盾不上交”同時以社會矛盾為樞紐，在整合式治理與介入式治理的運作中有效調(diào)解國家與社會之間的關(guān)系，通過整合社會力量與調(diào)動國家力量構(gòu)建國家與社會分工合作的良好格局，塑造平衡的國家—社會關(guān)系。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和文明的不斷演進，社會不斷地從國家中分化出來，傳統(tǒng)的人與制度的基本關(guān)系演化為整體性的國家—社會關(guān)系。而社會是否具有活力是影響國家治理整體效能的重要因素。按照馬克思主義的基本觀點，激活社會機體的活力是實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵，體現(xiàn)了“強國家—強社會”的理念。馬克思主義國家觀蘊含的“強國家—強社會”的內(nèi)在邏輯，旨在建立國家與社會之間、各種社會組織之間協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動機制［25］。從“矛盾不上交”的起源來看，黨和國家放棄了傳統(tǒng)的大包大攬的治理模式，以放手發(fā)動群眾的方式賦權(quán)于社會。隨著“矛盾不上交”不斷走向成熟，政府、社會組織與群眾等主體之間的聯(lián)系更加緊密、互動更加順暢。整合式治理和介入式治理不僅鏈接了各類社會資源，使其參與到社會治理當中，也通過國家的介入構(gòu)建起了多元共治的格局。“矛盾不上交”在充分激活社會活力的同時補充國家的力量，使國家與社會能夠在協(xié)商的民主機制中形成共識，打破了國家控制社會以及社會裹挾國家的畸形關(guān)系，構(gòu)建了國家與社會科學分工、共同合作的良好格局。

總地來看，“矛盾不上交”的運作是通過調(diào)整基本社會關(guān)系和國家—社會關(guān)系來實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定以及國家的長治久安，這也體現(xiàn)了活力和秩序的基本關(guān)系。其中，國家通過激發(fā)社會多元主體的活力來調(diào)整不同的關(guān)系，同時在關(guān)系的有效調(diào)整中塑造公共生活的和諧秩序，這即是“寓活力于秩序之中，建秩序于活力之上，實現(xiàn)社會有序運行與社會活力迸發(fā)相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)”［26］。

（二）從關(guān)系中的治理到社會治理共同體

現(xiàn)代國家的治理格局本身是一個多元主體構(gòu)成的行動網(wǎng)絡，抑或說是一種關(guān)系性的存在。“矛盾不上交”所體現(xiàn)的關(guān)系不僅存在于橫向維度，而且存在于國家與社會的縱向維度，在這個意義上，“矛盾不上交”蘊含著豐富的治理共同體意蘊，是工具理性和價值理性的有機統(tǒng)一體。

社會治理共同體強調(diào)“人人有責、人人盡責、人人享有”，這既是一種機制性的表達，也是一種價值性的話語。在機制性表達方面，社會治理共同體一方面強調(diào)了多元主體靜態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)與這一關(guān)系結(jié)構(gòu)的動態(tài)行動過程，另一方面強調(diào)了這種關(guān)系結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性。因為在社會治理共同體視野下，弱關(guān)系可以演變?yōu)閺婈P(guān)系，“參與”“協(xié)商”“合作”等行為也可以從動員轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X［27］。“人人”既可以指代具象的、活生生的個體，也可以指代抽象的治理主體。“人人”作為一種復數(shù)的表達形式，只有在“有責”“盡責”的過程中才能實現(xiàn)“享有”的治理目標。換言之，“人人”強調(diào)了多元主體對治理成本的分擔，社會治理共同體中的“責”則是通過主體積極承擔責任的方式來提升社會治理體系的執(zhí)行力［28］。基于這個視角，我們可以從如下兩個維度把握關(guān)系中的治理所蘊含的共同體意涵。第一，“人人”表達了多元主體之間的合作關(guān)系，而這種合作是責任分配和實踐的過程，連接了治理的起點和終點，多元主體通過履責行動來體現(xiàn)治理的動態(tài)性。第二，“人人”體現(xiàn)了多元主體作為治理過程參與者的自主性，同時體現(xiàn)出對不同治理主體權(quán)利和能力的尊重，包含了國家能力和社會能力兩個層面的意涵。一方面，在現(xiàn)代社會中，權(quán)利十分重要，只有將不同主體的權(quán)利和責任結(jié)合起來，才能最終實現(xiàn)有效治理。另一方面，只有將不同主體之間的能力結(jié)合起來才能實現(xiàn)治理能力的最大化，提升整體的治理效能。

從價值性表達的角度理解社會治理共同體要聚焦如下兩個方面。首先，“共同體”對社會發(fā)展具有重要意義。現(xiàn)代社會雖然強調(diào)個體的權(quán)利和價值，但是個體畢竟生存于公共生活之中，不能脫離集體而存在，碎片化的生活只能給社會帶來悲劇。故而，社會的發(fā)展離不開人與人之間的分工與合作，這是社會得以可能的基礎［29］（pp.26-27）。從“矛盾不上交”的運作看，矛盾需要通過多元主體之間的參與協(xié)商才能得以解決，而矛盾的解決本身也是一個在調(diào)整社會關(guān)系和國家—社會關(guān)系中修復共同體的過程。只有共同體的網(wǎng)絡越織越密，社會才能愈發(fā)和諧，社會的發(fā)展才得以可能。其次，“共同體”對于人的全面發(fā)展也有著重要意義。按照馬克思主義的基本觀點，人是一切社會關(guān)系的總和，所以我們不能脫離關(guān)系去理解人。那么，由關(guān)系塑造的共同體就為人的發(fā)展提供了條件，“只有在共同體中，個人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個人自由”［30］（p.199）。由此，“矛盾不上交”的意義不僅僅在于解決矛盾，使人在解決矛盾的過程中重新調(diào)整對他者、對社會的認知，同時還在于在民主的程序中彰顯其自身的主體性，進而發(fā)展自身。

質(zhì)言之，“矛盾不上交”內(nèi)蘊的關(guān)系中的治理主要在如下兩個方面體現(xiàn)出了社會治理共同體的價值。一方面，其整合了靜態(tài)的治理網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和動態(tài)的治理行動過程，另一方面，其能夠通過“共同體”來促進社會的發(fā)展和人的全面發(fā)展。正是在社會治理共同體的框架下，“矛盾不上交”才能塑造其整體的價值目標，穩(wěn)定其運作的基本模式與基本方向，進而成為基層治理現(xiàn)代化的重要抓手，在不斷制度化和規(guī)范化中持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。

五、總結(jié)與討論

文章從規(guī)范層面重新審視了“矛盾不上交”中所蘊含的基層治理邏輯，提出了“矛盾不上交”中所包含的整合式治理與介入式治理兩種治理模式。其中，整合式治理在結(jié)構(gòu)層面整合各類社會資源和社會力量，在機制層面通過協(xié)商治理的方式凝聚共識。該治理模式在主體連結(jié)、資源連結(jié)中提升了基層社會的整體治理能力，適應了復雜社會的治理需求。介入式治理強調(diào)了國家在基層治理中的角色，旨在說明基層治理本身也是國家與社會之間分工合作的過程。在國家的有效介入中，社會能夠在國家力量的加持下解決其自身難以解決的問題，而國家也可以在社會的協(xié)同中提升自身能力，實現(xiàn)國家與社會的優(yōu)勢互補。二者的結(jié)合提供了以“關(guān)系”來透視治理的視角。立足于“矛盾不上交”的運作和效果，關(guān)系中的治理既通過“關(guān)系”來實現(xiàn)特定的治理目標，也在治理中重新調(diào)整了人與人所構(gòu)成的社會關(guān)系以及國家和社會的關(guān)系。整體來看，社會治理共同體不僅體現(xiàn)了“矛盾不上交”的宏觀實踐過程，也突顯了“矛盾不上交”的整體性價值旨歸。

作為新時代實現(xiàn)社會穩(wěn)定的抓手和基層治理現(xiàn)代化的動力，“矛盾不上交”在走出楓橋之后與不同地方特色相結(jié)合，衍生出了不同的模式、機制、路徑，但本質(zhì)上都沒有脫離其價值內(nèi)核，也沒有脫離其內(nèi)在蘊含的治理邏輯。這表明，有效的基層治理模式探索是個性和共性的統(tǒng)一體：既要立足于地方的基本情況設計不同的實踐機制，也要牢固堅守基層治理的基本原則。從各地實踐的“楓橋經(jīng)驗”中不難看出，各地的“楓橋經(jīng)驗”實踐整合了各地不同的文化、不同的條件等地方性內(nèi)容，但始終堅持著“矛盾不上交”的總體原則，貫穿了“矛盾不上交”中所體現(xiàn)的基本價值。整體來看，中國的基層治理之所以產(chǎn)生真實的治理效能，主要是因為基層治理的內(nèi)在邏輯能夠堅守現(xiàn)代治理的價值，契合國家治理現(xiàn)代化的基本需求，符合新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的總體特征。在中國共產(chǎn)黨的領導下，中國的基層治理定然會在時代的發(fā)展中生長出新的治理模式和方法，在理論上為構(gòu)建中國特色的基層治理話語提供新的素材，在實踐上為實現(xiàn)基層善治提供新的思路。未來的研究需要在實證研究的基礎上進一步提煉促進“矛盾不上交”有效運作的不同條件，進一步拓展“矛盾不上交”的應用性，夯實“矛盾不上交”的有效性。

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［責任編輯：賈雙躍］

Integration and Intervention： The Primary-Level Governance Logic of “Resolving Problems at the Community Level”

Zhang Liwei， Wu Nan

（Jilin University， Changchun Jilin 130012）

Abstract：

“Resolving problem at the community level” is a model of primary-level governance explored by the Communist Party of China. This model has become an important governance technique with Chinese characteristic. “Resolving problem at the community level” is pretty effective because its features of integration-type governance and intervention-type governance. From the perspective of integration-type governance， the society achieved relationship integration and capacities integration among diverse actors， and institutions integration among resolving social problems systems in the structure dimension. Integration-type governance reveals the logic of complexity management. From the perspective of intervention-type governance， the state is capable of intervening the special problem that citizens cannot resolve. The state capacity is reflected from the collaboration between the state and the society. In a word， “resolving problem at the community level” fits the national governance in the relation dimension. This shows the value of a community of social governance in which everyone fulfills their responsibilities and shares in the benefits by adjusting the social relations and the state-society relationship.

Key words：

“resolving problem at the community level”， “Fengqiao” model， integration-type governance， intervention-type governance， community of social governance

收稿日期：2024-08-13

基金項目：

國家社會科學基金重大項目“堅持和完善人民當家作主制度體系研究”（21&ZD157）。

作者簡介：

張力偉（1992—），男，吉林大學行政學院副教授，博士生導師；

吳 楠（1997—），女，吉林大學行政學院博士生。