情境塑造結構：基層社會治理中的黨政統合邏輯

摘 要：

黨組織在基層社會治理中扮演著引領者和治理者的雙重角色，通過黨政統合結構引領并嵌入到基層社會治理中。H市A區社會治安綜合治理的案例表明，黨政統合主要表現在三個方面：組織統合、職能統合及決策統合。由組織制度、任務策略和數字技術構成的社會治理情境及變遷形塑了基層黨政統合治理。具體而言，歸口管理和社會治安綜合治理的組織制度改革，社會治理任務和治理策略的變化，數字技術的嵌入推動著社會治理情境的變遷，并從合法性賦予、客觀性要求以及權力性整合三個維度形塑了黨政統合結構。黨政統合是應對社會治理復雜性和多元復合目標的結構調適，深刻反映了新時代黨對社會治理的全面領導及意義。

關鍵詞：黨政關系；統合治理；基層政權；社會治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）06－0047－09

一、問題的提出

理解當代中國政治，關鍵在于理解中國共產黨及其組織體系［1］。在當代中國社會，中國共產黨不僅具有傳統政黨的政治屬性和功能，還愈發凸顯出公共治理的屬性和功能［2］。與西方相比，中國共產黨的獨特性在于其不僅具有代表、表達功能，更統領并嵌入在國家公共治理中［1］，扮演著“使命型政黨”［3］“治理型政黨”［4］的角色。因此，有學者認為只有將“將政黨帶進來”，才能形成一個完整的公權力概念，進而理解中國國家治理的獨特性［5］。中國共產黨在基層社會治理實踐中的一個典型具象是依托黨委部門構成的政治體系在職能、結構和機制上與行政部門構成的行政體系緊密聯結，通過政治嵌入統領行政，使二者共同成為地方長效治理的主體。在此過程中，中國共產黨通過在各領域各層級建立“橫向到邊、縱向到底”的組織體系來統領社會治理［6］，實現了將政治理念貫穿行政部門的有效運行。這些研究表明黨在社會治理中扮演著引領者和治理者的雙重角色。那么，在基層社會治理的具體實踐中，黨組織通過何種治理結構引領并嵌入基層社會治理？何種因素形塑了這種治理結構？本文通過對H市A區社會治安綜合治理的觀察，發現黨組織不僅承擔著宏觀的指導、監督、協調等職能，還在中微觀治理事務中聯動、嵌入行政部門，形成了一種黨政統合結構。為此，本文以黨委政法委與其他行政部門間的互動關系及治理結構為切口，刻畫黨政統合結構的形態，并探討這種結構的形塑邏輯。

二、文獻評述

近幾年，有關“統合治理”的研究層出不窮。大體而言，這些研究主要圍繞三種框架展開。一是國家與社會關系框架，聚焦國家政權如何通過整合各類資源和建立機制來統合和推動社會的發展與治理，如“政治統合制”［7］“黨建引領下的統合治理”［8］等。二是國家與市場關系框架，聚焦地方政府如何實現對市場資源的汲取和盤活，如開發項目中“行政—政治—公司”三位一體的統合治理模式［9］、第三區域的“政企統合治理”［10］［11］等。三是國家內部的黨政關系框架。這類研究提出了“新型黨政統合關系”［12］“統領式改革”［13］等分析概念或框架，并進一步分析黨政體制的結構與功能。與既有研究相比，本文除了在微觀層面刻畫基層社會治理中黨政統合的結構形態外，更加側重解釋黨政統合結構的形成邏輯，即何種因素促使基層社會治理中黨政統合治理形成？

（一）黨政體制與統合治理

黨政體制是中國共產黨領導的政治體制［14］，是一種融動員型政治、整合型政治和全控型政治于一體的政治形態［15］。這種體制的核心特征為執政黨通過政治領導，在組織和意識形態層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系［16］，進而形成一種黨和政府雙重科層制復合結構［17］。具體而言，執政黨通過制度性、主體性、功能性、過程性嵌入等多種方式深度參與國家治理［18］，并與行政體系在價值、目標、結構、職責、責任等方面進行融合。因此，有學者認為在地方層面，黨的政治領導權與政府的行政權具有集中統一的特點［15］，黨政體制既是領導體制，也是治理體制［2］。有學者進一步將這種黨政體制概括為“廣義政府”［19］。這種具有統合特征的黨政體制的形成和發展源于意識形態要求和治理需求兩個方面。前者體現為中國的革命歷史和國家性質要求中國共產黨代表國家整體利益并且這構成國家的“根本”組成部分［15］；后者體現為黨政體制是特定歷史條件下中國現代國家建設的必然選擇，是適應現代化使命與需求、應對經濟社會結構轉型的需要［2］［17］。特別是黨的十八大以來，“總攬全局、協調各方”成為中國共產黨領導的黨政體制的行動邏輯，黨的領導與法治相結合，形成“黨政依法融合”式的“以黨領政”［20］模式。由此，具有統合治理特征的黨政體制形成是中國共產黨的組織形態、意識形態與中國特色的政府科層制特性和功能辯證結合和相輔相成的邏輯必然［16］。

（二）治理效率與統合治理

如果說黨政體制為統合治理結構奠定了制度基礎，那么對治理效率的追求則成為統合治理結構形成的直接原因。一些學者發現，地方治理中的“碎片化權威主義”［21］“分工悖論”［22］等導致地方治理效率低下甚至“治理失敗”。“政治”與“行政”的權力分配使決策與執行分離，在治理任務落實過程中，上級控制與下級反控制等諸因素造成高昂的交易成本［23］。因此，一些學者認為，統合治理通過融合“政治”與“行政”，實現了對權力相機而動的靈活性整合，避免協調各部門帶來的時間、資源等成本消耗，可有效防止因目標置換和信息扭曲而造成的效率損失［7］。因此，統合治理作為一種“彈性”治理機制，使國家治理在法治性、程序性和規范性的基礎上，實現了政治性與社會性的治理績效疊加［16］。

總體而言，上述研究從體制基礎和治理效率兩個方面解釋了統合治理的形成邏輯。但上述研究的不足在于更多從宏觀的應然性或必要性來解釋統合治理的形成邏輯，較少關注到中觀層面的制度、任務、技術等環境動態變化對黨政統合治理的影響。

三、組織、職能與決策：黨政統合治理的具體表現

本文選擇對H市A區社會治安綜合治理工作進行觀察，主要基于如下考慮。第一，社會治安綜合治理是社會治理的重要組成部分。早在1991年中共中央、國務院發布的《關于加強社會治安綜合治理的決定》中就已指出，加強社會治安綜合治理，是解決中國社會治安問題的根本途徑。近年來，隨著社會治安綜合治理的主體、組織、責任、機制等不斷健全，社會治安綜合治理在基層社會治理中已然扮演著重要角色，成為基層社會治理的重要標志和抓手。第二，社會治安綜合治理是一項綜合性工程，這決定了治理主體的復合性、治理職責的關聯性、治理過程的整體性。在基層社會治安綜合治理中，作為黨委部門的政法委雖然是權責主體，但公安、市場監管、檢察、信訪、法院等行政、司法部門都是社會治安綜合治理網絡中的一個“節點”，政法委與這些部門聯結互動緊密。因此，社會治安綜合治理特別是政法委與其他部門的互動便成為觀察基層社會治理中黨政關系和結構的一個重要切口。基于對H市A區社會治安綜合治理的觀察，本文發現政法委通過組織統合、職能統合以及決策統合，與其他部門形成一種統合治理結構，進而引領并嵌入基層社會治理。

（一）組織統合

在社會治安綜合治理中，黨政部門通過兩種機制實現組織統合：一是通過合署辦公，形成“一套班子、多塊牌子”的組織架構；二是借助綜治網絡和社會治理中心，通過“歸口管理”和“空間集成”兩個維度強化對各部門的統合。合署辦公是黨政組織結構改革的重要手段，是指兩個機構因工作性質和對象相近或工作聯系密切，而在同一處所辦公［24］，機構的人員和資源在統一領導下被靈活調配的組織結構［12］。社會治安綜合治理是黨政統一領導、各部門協作配合的系統工程。其中，黨委政法委承擔著社會綜治的主要責任，其內部的機構設置與合署辦公情況反映了黨政組織的統合化程度。自1990年中央社會治安綜合治理委員會與中央政法委合署辦公以來，與政法委合署辦公的機構越來越多。具體到A區，目前其政法委與區維穩辦、區社會治安綜合治理委員會辦公室、區防范和處理邪教問題辦公室等機構合署辦公，形成了“一套班子、多塊牌子”的組織結構。此外，社會治安綜合治理的復合性、關聯性、整體性特征決定了綜治工作呈現網絡化的結構特征，即各個黨群部門、行政部門、司法部門等都有可能成為綜治網絡中的一個“節點”。2004年A區創建了全國首個鄉鎮綜治中心，將涉及社會治理的鎮綜治辦、司法所、信訪辦等7個部門集中起來辦公。2022年，A區在綜治中心的基礎上成立社會治理中心（社會矛盾糾紛調處化解中心），將涉及綜治職能的公安局、檢察院、司法局、法院、信訪局、綜合執法局、市場監督局等19個司法、行政部門的相關業務和人員歸口至社會治理中心。在此基礎上，政法委通過重塑與整合這些部門的業務和流程，打造了26個服務窗口。依托綜治網絡和社會治理中心，政法委的組織邊界得到了延伸和拓展，從黨委內部和政法部門向外輻射至其他國家機構系統、群眾團體、企業事業單位以及基層群眾組織［25］，并由此實現了對網絡中各個“節點”（部門）的統合。

（二）職能統合

從歷史發展來看，社會治安綜合治理已逐漸從維護政權穩定的單一性目標轉為維護社會穩定、促進經濟發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的“多元復合”性目標。社會治安綜合治理的“綜合性”和“復合性”特征愈發凸顯。治理任務的多元化和復雜性已遠超單一部門職責范疇。作為社會治安綜合治理的權責主體，政法委的職責不斷增多、組織機制的復合化程度不斷提高。例如，A區政法委的常規工作主要包含三方面：統籌落實平安綜治、信訪維穩、社會治安、監督執法、安全生產的工作部署和改革任務；統籌全區三級矛調體系的建設等；完成每周常態督查、每月平安例會、每季度形勢分析、實地督導約談、難點介入協調等常態化工作。但在治理實踐中，政法委還承擔了大量具體性治理事務，如組織普法活動、參與地址采集、開展數據清洗、網格員管理、“三源治理”等。以“三源治理”①為例，“在‘三源治理’中，‘警’‘訪’‘訴’在總體上由黨BfdCSlo6Fok9DMUP0VHF9A==委政法委牽頭，在單項上分別由公安、信訪、法院牽頭。但在治理過程中，政法委會承擔大量具體性事務，如設置處置專班，通過打電話回訪當事人，了解信訪事件的處理情況，盯牢每一件事情處理的全過程”②。此外，平安考核制度作為政法委監督部門履行職責、確保綜治工作有效推進的關鍵手段，發揮著至關重要的作用。在A區，市場監管、綜合行政執法等行政部門的業務辦結率均被納入政法委主導的平安考核體系中。數智治理中心能夠將這些數據及時反饋并集成到政法委。由此，政法委借助“平安考核”和數智治理中心，客觀上嵌套了市場監管、綜合行政執法等行政職責。總體而言，政法委通過組織統合和職能嵌入，塑造了一種政治、經濟、社會多元復合的職能結構。

（三）決策統合

決策統合是黨政統合治理的關鍵，影響著黨政統合治理的有效運轉。在基層社會治安綜合治理中，政法委的決策統合主要通過三種機制來實現。一是主官高配。通常而言，政法委書記由同級黨委常委兼任。例如，A區政法委書記由區委常委、區委副書記兼任，政法委副書記由區公安局局長、區委辦副主任等擔任。而區委常委、區委副書記同時分管、聯系、協調改革、信訪、社區建設、衛生、公安、司法、檢察等工作。這在客觀上強化了政法委的政治勢能，降低了政法委統合其他部門與職能的成本。二是平安考核。也就是說，通過平安考核機制落實相關部門責任，保障政法委決策意圖的實現。在實踐中，政法委通常會與相關部門簽訂《年度社會治安綜合治理暨建設平安單位、平安系統承諾責任書》，并將平安建設的重點工作進行目標分解。由于平安建設的成效與各部門的績效密切相關，特別是目標責任中的“一票否決”壓力，各部門在治理實踐中會積極配合黨委部門工作。“平安考核事關大局，是我們政法委的‘指揮棒’，使我們對條線部門有考核抓手。”②三是決策貫通。即通過管理的統一性來實現決策的統一性。例如，A區婦聯的婚姻家庭調委會以單獨調解室的形式常駐于社會治理中心，由婦聯安排值班人員進行業務指導，但政法委掌握著人員統一管理與案件協調聯動的職權。由此，一體化的物理空間不僅將社會治安綜合治理領域中的相關部門集中在一起，打破了部門間的職責界限與組織隔閡，而且使政法委的決策意圖得以貫徹實施。

四、制度、任務與技術：黨政統合的社會治理情境

社會學家一般認為，一種治理結構的形成和變化由其外部的情境所形塑。例如，企業史學家錢德勒用戰略與結構互動的分析框架來研究戰略決策導致組織結構變化的過程。他認為外部情境的變化會使管理者做出相應的戰略改變，進而形塑相應的治理結構來適應這種變化，即“結構跟隨戰略”［26］。經濟學家威廉姆森認為，制度環境定義著治理制度的環境并影響著治理結構和機制的選擇［27］。行政學家佛雷德·里格斯在其《行政生態學》中指出，行政系統嵌入社會系統，并被社會系統影響和塑造［28］。依據這些理論視角，本文將基層社會治理的外部情境變遷視為形塑黨政統合治理的關鍵變量。具言之，基層社會治理的外部情境主要由三個維度構成：組織制度、社會治理任務和策略、數字技術。

（一）組織制度改革

一是歸口管理。歸口管理是指黨對管理事務進行分類，并將日常工作分為幾個“口”，如財經、政法、人事、宣傳、紀檢等，再將這些事務涉及的管理權限統籌至黨的領導之下［13］。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，要優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門權責設置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。依據歸口管理的強弱程度，可以劃分為三類：業務歸口、職能劃入和加掛牌子、組織并入和對外保留牌子。前者指保留原來部門，原部門的財政、編制等相對獨立，只是業務受歸口黨的職能部門的領導。中者指將原屬于政府部門的職能抽離并劃入黨的職能部門，原機構保留并對外執行該職能。后者通常指人員、財政、編制一同被并入黨的職能部門，由黨的職能部門統一管理，通常不再保留單設機構［13］。

二是社會治安綜合治理的組織制度改革。1991年中共中央、國務院作出的《關于加強社會治安綜合治理的決定》指出，社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理。由于社會治安綜合治理的復合性、關聯性和整體性特征，中央成立中央社會治安綜合治理委員會，下設辦公室，與中央政法委合署辦公。政法委由此成為社會治安綜合治理的執行主體。1992年，社會治安綜合治理作為一項重要工作，被寫入黨章的總綱③。經過十余年的發展，社會治安綜合治理的方針、政策、內容、方式方法都在不斷地發展變化，但社會治安綜合治理一直被中央和地方視為一項核心任務。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》，要求各級黨委和政府把社會治安綜合治理工作實績作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，并提出了11條有關社會治安綜合治理的責任。2018年《中共中央深化黨和國家機構改革的決定》從中央到地方撤銷了社會治安綜合治理委員會和維護穩定工作領導小組，將相關職責交由政法委承擔。由此，黨委和政府在社會治安綜合治理工作中作為權力和責任主體的角色被逐步確立。

（二）社會治理任務與治理策略的變化

隨著中國社會的轉型與發展，社會治理任務和治理策略也相應發生變化，概括起來大致可以劃分為三個階段。

第一階段（1980—2004）：“維穩”與“響應性”治理。鄧小平在1980年分析全國總體形勢時針對各領域存在的不安定因素提出了“綜合治理”的思想，強調政法系統既要運用法律武器，也要重視其他部門的作用［29］。1981年，時任政法委書記彭真明確提出了社會治安“綜合治理”的概念和制度設想。1991年，中共中央、國務院和全國人大常委會頒布《關于加強社會治安綜合治理的決定》，使“綜合治理”得以組織化、制度化、法律化。在實踐層面，2004年，浙江省杭州市喬司鎮創建了全國首個鄉鎮綜治中心，將涉及社會治理的綜治辦、聯調室、司法所、信訪辦、治安聯防大隊、警務室、流動人口管理服務辦集合辦公，通過搭建集中化的物理空間實現相關部門在治理目標和機制上的統合。在這一階段，社會治安綜合治理的手段主要是打擊與防范并舉，主要目的是解決改革開放以來出現的一系列社會治安問題，維護社會穩定。“響應性”與后敘的主動性和創新性相對應，意在表征這一階段政法委作為社會治安綜合治理的責任主體，主要通過“問題出現—響應治理”的末端治理方式來化解社會風險、維護社會穩定。

第二階段（2004—2017）：“和諧社會”與“主動性”治理。2004年，黨的十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會。構建和諧社會的內在要求使得社會治安綜合治理不能簡單地依靠打擊和防范，而是要改進和完善社會管理方式，主動從源頭識別問題、分析問題、解決問題，把矛盾和沖突化解在萌芽階段。2014年，黨的十八屆四中全會提出“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這一階段的變化凸顯了社會治安綜合治理從“發現問題”到“尋找問題”、從“被動解決”到“主動防治”的戰略變化。這一變化把作為社會治安綜合治理的責任主體——政法委進一步推到了前臺，促使政法委更加積極主動地參與到社會治理的實際任務和具體工作中。特別是2016年中共中央辦公廳、國務院發布的《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》，進一步強化了政法委在社會治安綜合治理中的主體責任和權力。這一規定不僅激發了政法委參與社會治安綜合治理的內在動力，也賦予了其統合相關部門的權力，使政法委的“治理屬性”進一步增強。例如，A區政法委親自參與開發了平安風險監測預警防控應用，并搭建了88個社會風險預警模型，用來實時檢測區域內治理實況，這使基層政法委能在短時間內捕捉治理隱患并及時參與治理實踐，實現對社會風險的快速預防與化解。

第三階段（2017至今）：“社會治理現代化”與“創新性”治理。2017年中共十九大報告首次以一節的內容突出強調“加強和創新社會治理”，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會進一步提出“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。黨的二十大報告更加具體地提出要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。這些新要求、新任務、新目標的提出促使各地政法委不僅靠前指揮、組織、協調、整合社會治安綜合治理的相關工作，而且主動擔負起創新社會治理的責任。由此不難發現，基層政法委投入了大量的人力、物力、財力，通過制度機制與數字平臺兩個層面來創新社會治理，創造出大量的新舉措、新機制、新“經驗”，在某種程度上同行政部門一樣卷入了“為創新而競爭”［30］的格局。

（三）數字技術的嵌入

數字時代的到來為創新社會治理方式、完善社會治理體系提供了重大機遇。數字技術作為一種治理工具，通過向行動主體賦予特定的能力或創造必要的條件，激發行動主體依靠自身能力來實現既定目標［31］。在數字技術賦能下，社會治理的數字化特征愈發凸顯。黨的十九屆五中全會提出，要加強數字社會建設，“提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。數字社會治理已然成為當前社會治理創新的重要內容。數字社會治理具有如下兩方面的含義：一是通過數字技術和平臺，實現多元主體對社會事務的協同治理，體現共建共治共享的價值理念；二是數字技術為社會治理的動態、協同、開放提供了新基礎。雖然傳統科層制的專業化分工和層級制帶來了效率，但也因激勵失衡、多權威中心造成了跨部門協作困境［22］。數字技術的可視化、共享性、實時性、精準性等特征有助于解決傳統部門條塊化、分割化治理造成的“九龍治水”和信息孤島問題以及傳統政府的靜態治理和反應滯后等問題。

五、情境塑造結構：黨政統合治理的形成邏輯

組織制度改革、社會治理任務和策略的變化以及數字技術嵌入從合法性賦予、客觀性要求、權力性整合三個維度形塑了黨政統合治理。

（一）組織制度改革與黨政統合治理的合法性基礎

制度的作用在于提供一個具有合法性、合理性的c20cbd29f60da1b768ac11014ba74f0d87bd67e0f61b128465904672912bb103操作指南和衡量標準，以影響和制約行動者在不同情境下可選用的對策和行為［32］。特別是在中國總體性的政治體制下，組織治理模式的選擇和創新必然會通過嵌入并適應國家頂層的組織制度設計，從而獲取合法性基礎。社會治安綜合治理的機構改革和職責調整以及歸口管理的制度設計賦予了政法委統合治理的合法性。具體而言，社會治安綜合治理的機構改革和職責調整使政法委成為社會治安綜合治理的權力和責任主體，并通過社會治安綜合治理領導責任制，強化了政法委在社會治安綜合治理中的“政治勢能”。而歸口管理的制度設計，有助于將這種政治勢能轉化為現實實踐。歸口管理的過程是從分到統的過程，其目的是加強黨對行政工作的領導、協調和統籌。通過歸口管理，國家強化了執政黨與政府機構的連接，促使權力從政府部門回流到黨的職能部門［13］，由此形成局部性的黨政統合體［2］。社會治安綜合治理的復合性、關聯性、整體性等特征要求公安、檢察、司法、信訪、法院、綜合執法等司法、行政部門成為社會治安綜合治理網絡中的一個“節點”，由此這些部門在不同程度上兼具“綜治”屬性。歸口管理的制度設計使政法委能夠在法理上協調和統合這些具有綜治屬性的部門和業務。

（二）社會治理任務、治理策略的變化與黨政統合治理的客觀性要求

如果說組織制度改革為黨政統合治理奠定了合法性基礎，那么中國社會轉型和現代化進程中的治理復雜性也需要統合治理來提高治理效能。近年來，中國社會轉型中累積的風險頻繁以各種社會沖突的形式表現出來，這種社會沖突不同于20世紀80年代以犯罪為代表的社會治安問題，這是由經濟體制的深刻變革、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化帶來的更具系統性和復雜性的社會矛盾。有學者認為，中國式現代化是一種“壓縮式現代化”，即傳統、現代、后現代三種社會形態被壓縮到了同一時空［33］。不同社會形態下的社會風險和問題交錯雜糅，被凝聚到了同一時空界面中，單一社會形態下的社會治理機制無法應對這些復雜多變的問題。例如，地域性的習俗、慣例、道德等機制可以在相當程度上解決傳統農業社會的社會治理問題，但無法解決現代工業社會中低度復雜性和不確定性的問題。科層制、法律法規等制度化的正式治理機制在工業社會可以達到良好的規制效果，但卻在解決后工業化社會高度復雜和不確定性的社會問題上力不從心。在社會治安綜合治理領域，單一部門、單一資源、單一機制已經無法應對高度復雜的社會問題。特別是當一個具體矛盾或沖突上升為事關地區穩定的政治問題時，單一的行政部門便無力來應對。伴隨社會治理任務的復雜性凸顯，社會治安綜合治理的目標也從單一轉向多元復合。這要求社會治理策略必須從被動響應式治理轉向主動創新性治理。這些變化客觀上需要政黨發揮政治優勢，通過統合黨群、行政、司法各個部門，國家、市場與社會各種資源，正式與非正式各類機制來應對社會治理的高度復雜性，實現多元復合的社會治理目標。

（三）數字技術的嵌入與黨政統合治理的權力性整合

組織科層制的專業化分工在帶來效率的同時，也產生了跨部門協作困境，形成這種“管理悖論”的一個重要原因是組織內部“多權威中心”勢能相對均衡［22］。除了高位推動、縱向賦能，破除勢能均衡的另一個重要機制是通過數字技術的嵌入來實現權力的整合。在數字治理時代，數據和信息既是一種資源也是一種權力。在數字技術的嵌入下，信息獲取、流通與分配不再是垂直流動和水平流動結構，而是以信息為紐帶的新權力結構，即信息平臺成為公共事務治理的權力中心。數字技術通過創造這種“信息平臺”在不打破原有組織結構的基礎上重塑業務流程，將縱向條線管理結構轉化為橫向網格協同體系，實現彈性的權力整合［34］。由此，作為權力載體的技術嵌入強化了信息掌管部門在公共治理中的中樞地位。

數字技術的嵌入為黨政部門實現彈性的權力整合提供了重要條件。在社會治安綜合治理中，政法委通常會成立社會治理中心。社會治理中心是整合具有“綜治”屬性的部門和業務的物理空間。例如，A區的社會治理中心設置了綜合受理區、人民來訪接待區、公共法律服務區、多元調解服務區、仲裁服務區、訴訟服務區、綜合指揮區等10大功能區，開設26個服務窗口、49個功能室，共集成19個常駐部門、16個行業性專業性調解組織。政法委對這些部門和調解組織的統合不再是傳統意義上簡單對相關部門人員的抽調、業務的歸口、流程的再造，而是依賴于數字技術的嵌入，通過構建數智治理平臺，將分散于各職能部門的數據整合到統一的數智治理平臺，實現10個省級重大應用和46個特色場景應用的數據整合與系統融合。這一機制有助于打破各部門、各層級的行政壁壘，使業務數據信息能夠跨部門、跨層級流動和運轉。由此，數字技術嵌入下的社會治理中心成為有彈性的權力整合中心。借助該中心，政法委實現了對其他部門和業務的統合。

六、結論與討論

社會治理的復雜性及誘發的各類問題是中國式現代化面臨的必然挑戰。中國社會治理一直在尋繹自身原則，探索如何用“治理”回應社會的重大變化。隨著社會治理從單一性目標向多元復合目標轉變，社會治理的結構和策略也在動態調適。黨委和政府作為領導和負責社會治理的主體，其互動關系和治理結構成為理解中國社會治理體制獨特性的重要線索。基于對社會治安綜合治理的觀察，本文以黨委政法委和其他行政部門的互動治理結構為切口，發現黨組織在基層社會治理中扮演著引領者和治理者的雙重角色，通過黨政統合治理引領并嵌入到基層社會治理。這種統合治理體現在三個方面：一是通過合署辦公、綜治網絡和社會治理中心，延伸和拓展了政法委的組織邊界，實現組織統合；二是通過組織統合和嵌入，吸納了行政、司法等部門的相關職能，塑造了政法委政治、經濟、社會多元復合的職能結構，實現職能統合；三是通過主官高配、平安考核以及決策貫通，實現決策統合。

黨政統合治理嵌入在由制度、任務和技術組成的社會治理情境中，并由這種戰略情境所形塑。具體而言，歸口管理和社會治安綜合治理的組織制度改革強化了政法委的政治勢能，賦予了政法委統合治理的合法性，使政法委能夠在法理上統合具有綜治屬性的黨群、司法、行政部門和業務。社會治理任務的復雜性變化使政法委的治理目標從單一性轉向多元復合性，治理策略從被動響應治理轉向主動創新治理，這在客觀上要求政法委發揮政治優勢，統合各類組織、資源和機制來應對治理的復雜性。數字技術的嵌入為政法委實現權力整合創造了重要條件。政法委通過構建社會治理中心和數智治理平臺形成了以信息為紐帶、以政法委為核心的新權力結構，通過數據整合與系統融合實現了權力的彈性整合。

基層社會治理中的黨政統合是堅持和加強黨的全面領導，總攬全局、協調各方的一個“縮影”。隨著烏卡時代的到來，人類社會發展呈現易變性、不確定性、復雜性、模糊性等特征。在這樣一個充滿風險和不確定性的社會中，中國共產黨的各級組織和部門應發揮政治優勢，通過引領和嵌入社會治理，統合各個部門、各種資源和各類機制，以提高社會治理的能力、效能和韌性。

注釋：

①“三源治理”是指從警源、訪源、訴源三個源頭來化解糾紛和矛盾，以降低出警、信訪和起訴的規模。

②訪談記錄：20231207。

③《中國共產黨章程》，1992年中共十四大通過。

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［實習責任編輯：馮雪艷］

Context Shapes Structure：The Party-Government Integrated Structure in the Grassroots Society Governance

—Based on the Observation of Comprehensive Management of Social Security in District A， City H

Chen Yongjie， Yang Yang

（Hangzhou Normal University， Hangzhou Zhejiang 311121）

Abstract：

Party organizations play a dual role as leaders and governors in grassroots society governance.Party leads and is embbed in grassroots society governance through an integrated structure. Based on the observation of the comprehensive management of social security in district A， City H， the party-government integration is mainly manifested in three aspects： organizational integration， functional integration and decision-making integration. The social governance context is composed of organizational system， task strategy and digital technology. The changes of social governance context have shaped the the party-government integrated structure. Specifically， the organizational system reform of centralized management， the changes of social governance tasks and strategies， and the embedding of digital technology promote the transformation of the social governance context， which shapes the party-government integrated structure from three dimensions of legitimacy， objectivity， and power integration. The party-government integration is a structural adjustment to cope with the complexity of social governance and the multi-faceted goals， which profoundly reflects the Party’s overall leadership of social governance in the new era and significance.

Key words：party-government relationship， integrated governance， grassroots political power， social governance

收稿日期：2024-06-27

基金項目：

浙江省哲學社會規劃之江青年專項課題“基層政權治理能力建設的浙江實踐研究”（24IJQN108Y）；

國家社會科學基金青年項目“經濟功能區與行政區間的治權沖突及協調機制研究”（21CZZ032）。

作者簡介：

陳永杰（1988—），男，杭州師范大學公共管理學院副教授、副院長，浙江省重點智庫浙江省城市治理研究中心兼職研究員，博士；

楊 楊（2001—），女，杭州師范大學公共管理學院碩士生。