新時代協同治理與創新視角下粵澳文旅高質量融合發展的路徑探賾

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.12.002

黨的二十大報告指出，“推進粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門更好融入國家發展大局。”這一重要指示為粵港澳大灣區高質量發展指明了方向，也為激發粵澳兩地加快市場互聯互通注入新動能。2024年5月17日，全國旅游發展大會召開并傳達了習近平總書記的重要指示，其中“堅持守正創新、提質增效、融合發展”“推動旅游業高質量發展、加快建設旅游強國”等重要內容為進一步推動粵澳文旅融合發展提供了新的理論指導和實踐方向。區域文旅作為粵澳合作的重點領域，其價值不僅體現在經濟層面的互利，還涵蓋政治層面及社會文化層面的互信互融。推動粵澳文旅高質量融合發展，助推區域市場一體化新格局形成，是維護澳門長期穩定繁榮、促進粵港澳大灣區融合發展的重要抓手。不同于一般的省際合作，粵澳是“一國兩制”下兩個獨立關稅區之間的合作，區域文旅發展面臨的環境更加復雜，如何實現粵澳文旅高質量融合發展成為亟待解決的一大問題。當前，“協同”貫穿于新時代經濟社會發展各方面、各環節，是我國經濟高質量發展的一個鮮明特征。協同治理致力于解決單個主體不能解決或不易解決的問題，從而實現最大公共利益，達到“1+1gt;2”的整體效果1。基于此，立足協同治理與創新視角，著重從主體協同、目標協同、要素協同三方面論述如何推進粵澳文旅融合，并探索協同路徑，以激活協同創新系統的自組織性，最大化系統整體協同創新績效，從而實現粵澳文旅高質量融合發展。

一、主體協同助推機制創新

主體協同能夠整合各方優勢，提升行動效率，推進區域協調發展。粵澳主體需要面對制度差異、經濟結構和社會文化等多方面的挑戰，各主體協同的情況具有獨特的復雜性。政府通過機制優化，鼓勵引導各主體積極參與協商合作、確立共同目標、互通共享要素，激發多元主體參與治理創新的能動性，從而形成多元主體跨域聯動治理模式。粵澳政府承擔著文旅政策制定、分配調動、資源支持等職能，扮演召集者、管理者、調停者、催化者等多個角色，積極推動橫琴粵澳深度合作區在稅收優惠、土地使用、金融創新等方面的政策落地。企業既是協同治理的獲益方，也是協同治理的重要參與者，其通過建設文旅項目、提供文旅產品，較大程度上決定了粵澳兩地文旅供給的質與量。粵澳文旅企業作為非博彩類企業，與澳門“1+4”適度多元發展策略提倡的多元化發展理念高度契合，可通過協同合作，享受政策紅利，降低運營成本，增強市場競爭力。高校科研機構是粵澳文旅協同治理的基礎力量，不僅為協同治理系統提供智力支持，向政府企業主體輸送高質量人才，還積極參與文旅資源開發、文旅產品優化、文旅市場合作等領域的應用實踐與理論研究創新，推動粵港澳大灣區學術共同體的構建。旅游業綜合性極強，牽涉到經濟、社會、文化多范疇。僅依賴政府內部協同難以涵蓋眾多治理領域和問題，必須與企業、高校科研機構等利益相關者聯動，形成政府主導、企業參與、高校支持的多元治理模式，構建共智、共策、共創的旅游治理格局，推動協同治理的機制創新。

二、目標協同引領模式創新

目標協同是各異質性行動主體有效協同的關鍵，引導著各主體的工作方向。通過融入區域格局，明確目標定位，達成對粵澳文旅區域價值與目標的一致認知。以全局視野探索新時代粵澳文旅資源開發利用的新模式、新路徑，激發粵澳文旅高質量融合發展新動能。粵澳在文旅資源共建、生態共保、設施共享、活動共創等領域明確合作目標，避免重復建設、低效運營。具體而言，廣東聚焦世界級旅游目的地建設，澳門打造世界旅游休閑中心，粵澳文旅實現高質量融合發展。三大目標明確了粵澳文旅各自以及共同努力的方向，成為協同治理的價值聚焦和共同激勵。通過目標協同有助于推動基于共同目標的區域共同行動，突出行動導向和責任導向，提升協同規劃的落地性，體現“重整體而非局部，重格局而非布局，重共治而非管制”的特點。確立粵澳文旅產業主題，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，打造“澳琴·會展”文旅產業特色品牌，構建“會展+產業”多元價值鏈條，大力發展“一展兩地”“一程多站”等模式，實現粵澳文旅產業共品牌與共利益，引領區域文旅協同的模式創新，共同推動產業升級與地區高質量發展2。

三、要素協同助力業態創新

作為粵澳文旅協同創新系統重要的控制參量，要素協同以資源共享為基礎，以產品優勢互補為前提，進行全方位市場要素整合。只有各協同主體充分激活自身優勢要素，加強在資源、產品和市場三大要素方面的協同，并形成互補，才能實現整體配置與使用效益的最優，進而提高粵澳文旅協同系統的運行效率和創新能力。資源協同是基礎，粵澳兩地以嶺南文化為根脈，文化血脈是兩地的橋梁與紐帶，需要以文化凝聚人心，增強兩地人民的文化與地方認同。澳門作為中葡文化交融的代表，廣東則以其嶺南文化發祥地而聞名。只有將這些文旅資源重新組合、深度開發，激活其地方特色，才能更好地轉化為文旅價值鏈。產品協同是核心，產品要素涵蓋了旅游過程中的食住行游購娛全方面，需要加強跨界合作，實現產業鏈拓展升級，同時結合粵澳地方功能特色，因地制宜培育受目標市場青睞的產品，例如開發以粵菜和葡國菜為特色的美食旅游產品。市場協同是保障，市場中人才、技術、信息、資金等關鍵要素的流通配置保障著協同目標的實現。人才既能為文化與旅游融合發展構建理論支撐，還能加速粵澳文旅商業模式的創新，粵澳兩地旅游人才儲備及素質能力領先，但為了實現更高水平的文旅融合與創新，仍需在量和質上進一步提升。技術的更新能夠為旅游新質生產力的發展提供創新動力，促進粵澳文旅產業體系網絡化、開放化和協同化。可以通過“澳門研發，橫琴轉化”的模式協同推進，同時不斷催生新型業態、創新旅游產品、優化營銷方式，彌補區域內部分地區文旅資源稟賦劣勢，加速粵澳文旅產業精細化發展。信息的公開共享能夠降低協同治理過程中的溝通成本和機會成本，通過建立粵澳文旅大數據中心，既有助于供給方精準把握市場狀況，也有利于需求方打破信息差，從而提高多元主體間的信任度，使整個系統協調有序發展1。資金如同協同系統的血液，為粵澳文旅產業注入生機活力，粵澳兩地共同出資組建橫琴粵澳開發投資公司，加速落地標桿產業項目，資金的流動推動著項目建設平穩運行、產業結構調整優化，必須確保這一經營要素的充足與安全。

四、實現粵澳文旅高質量融合發展的路徑

政策的制定、平臺的共建、需求的激發、技術的驅動以目標協同為前提，是推動政府、企業、高校科研機構三大主體間文旅要素自由流動的鮮活動力，是實現粵澳兩地文旅產業協同性、互補性發展的可行路徑。

1. 完善治理機制，健全政策體系

政策是協同治理體系的關鍵動力，具有引導和規范作用。一方面，通過明確的政策完善協同機制。將協同治理理念貫穿政策制定的始終，避免職能交叉、權責不明、利益沖突等矛盾，明確各主體的權利義務。推動粵澳兩地規則的銜接，參考國際旅游職業教育與培訓標準，擴大職業資格互認的范圍，健全完善兩地酒店、旅行社等服務監督評價機制。打造宜居宜業宜游的服務網絡，促進交通、信息等公共服務基礎設施互聯互通，推動粵澳文旅協調融合發展。另一方面，通過具體的政策優化產業環境。提高市場準入透明度，吸引謀劃一批具有影響力的文化旅游標志性項目，擴大產業規模2。出臺優惠政策，提供稅收減免，加大信貸融資優惠，降低兩地企業跨境運營成本3。支持人才聯合培養，優化資格認證規定和執業規定，便捷旅游從業人員跨境執業。

2. 加速資源整合，共享共建平臺

平臺的價值體現在其整合、共享與對接功能。一方面，搭建粵澳文旅協同創新發展平臺，探索聯合成立文化交流中心、數字共享中心、技術研發中心、人才服務中心，并利用信息對接平臺進行動態化檢測和智能化監督，實現信息互通、數據共享。另一方面，舉辦粵澳合作聯席會議、全球招商推介會等會議論壇，為項目建設、資金流動提供更為高效便捷的窗口，鼓勵多元民間與社會資本依法依規參與到粵澳文旅融合發展中來，在論壇中激發創新活力。

3. 多方合力聯動，拉動消費需求

需求的增長是根本驅動力，有助于回收成本、提高利潤，實現階段性協同目標。必須面向游客需求，打造一批旅游精品，形成“需求牽引供給-供給創造需求”的更高水平的動態平衡。一要深入挖掘粵澳地方文化內涵外延、旅游資源亮點優勢，利用資源稟賦打好“特色牌”，開發“一程多站”精品線路與產品，避免同質化競爭。二要延長產業鏈，大力發展“交通+文旅”“農業+文旅”等融合性旅游產品業態，推動供給側轉型升級。三要一展多地聯動，深化區域旅游節慶、會展活動聯動。建立各主體相互協同的粵澳旅游品牌宣傳機制，發揮澳門作為東西方文化交流的“緩沖區”作用，進一步加大對外品牌推介力度，形成多層次、寬領域區域旅游品牌聯動合力，提高粵澳區域文旅品牌的國際影響力與知名度。同時充分發揮橫琴口岸的價值，消化粵澳兩地居民內部旅游需求。

4. 技術驅動賦能，提升文旅資源利用率

技術是加速粵澳文旅高質量融合發展的引擎，既能推進要素優化配置和數字化升級，也能深化主體間協同合作。技術創新催生旅游新質生產力，有助于提高生產效率、彌補資源劣勢、促進精準決策。要積極運用5G、物聯網技術，打破信息傳輸的瓶頸，讓協同主體間信息互通共享更加便捷，為搭建粵澳一體化信息平臺提供基礎。積極運用VR（virtual reality）、AR（augmented reality）技術，消解時間空間壁壘，催生在線旅游、智慧旅游等新文旅業態，打破對資源驅動型發展模式的依賴，彌補粵澳旅游資源稟賦存在差異的不足。積極運用大數據技術，為各類決策提供有力的支撐，實現更加精準的連接與協同，打通粵澳文旅市場供給端和消費端，釋放旅游規模經濟效應。推動文旅產品和服務的供給模式從“生存型、數量型”向“享受型、質量型”轉變，形成新的生產力，構建新的競爭優勢，實現文旅產業從“圈地自萌”到“破際出圈”1。

粵澳文旅高質量融合作為一個系統工程，需要明確協同目標，充分發揮政府、企業、高校科研機構三大主體功能，實現要素整合配置最優，以政策制定、平臺共建、需求拉動、技術驅動促進全方位深度合作，構建協同創新與協同治理一體兩翼的新生態。

（第一作者系該院系主任、教授，第二作者系該院碩士研究生，第三作者系該院講師、通訊作者；收稿日期：2024-09-15）