香港特別行政區政府推進國民教育的歷程、突破與展望

摘 要：香港回歸以來，國民教育經歷了1997—2007年的無形淡化階段，2007—2012年的初步推進階段，2012—2020年的遭受挫折階段。2020年后，《香港國安法》推行、香港選舉制度改革，特區政府得以不受干擾地全力推進國民教育。措施包括整治香港教育界亂象、增設推行機構、調整課程指引、優化教材監管、完善教師培訓、改革課程內容、增強教學管理、豐富實踐活動。至此，特區政府推進國民教育取得突破，香港初步構建起較為系統且完備的國民教育體系。當下，香港特區國民教育工作還面臨制度、師資、課程、監管等方面的挑戰，要進一步完善教材評審制度、設定階段性清晰目標，以此探索適合香港的國民教育模式、構建完備的國民教育體系。

關鍵詞：香港特區；國民教育；國家認同；《香港國安法》；由治及興

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2024）06-0167-15

一、問題的提出

國家認同是現代政治中的一個重要概念，調整的是人民與國家的關系，是現代國家的生命所在［[1]］，大力推行國民教育是各國提升國民國家認同感和歸屬感最基本乃至最重要的方式［[2]］。1997年香港回歸祖國，中央政府和香港特別行政區政府（以下簡稱特區政府）意識到需要增強香港居民的國家歸屬感、民族認同感和愛國主義情感教育［[3]］，開始籌劃推進國民教育。然而，回歸后相當長的一段時間內，香港特區國民教育在某種程度上延續著港英時期殖民教育的慣性，教育領域“去殖民化”并未實質性啟動，國民教育實際處于缺位狀態。香港居民尤其是青少年的國家認同很難在國民教育缺位的條件下建構。2019年修例風波凸顯香港社會存在巨大分歧，部分香港青少年對國家認同不足。隨著2020年《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》）的實施，香港社會實現了由亂到治的重大轉變，進入由治及興的新階段。2021年，香港選舉制度的改革和完善將“反中亂港”勢力剔除出香港特區管治團隊，香港政治生態得到進一步改善。在此背景下，特區政府得以著手推動香港教育體制改革，以“多重進路、相互配合”的方式推行國民教育，成效顯著。

從現有文獻來看，學界多在國家認同視域下探討香港特區國民教育［[4]］。其一，關于香港特區國民教育概念意涵以及發展歷程。吳鵬對香港特區國民教育的界定較為詳盡，即香港國民教育核心是國家認同，國家認同的建構離不開政治認同、文化認同和民族認同的緊密結合［[5]］。基于這一界定，學界對香港特區國民教育發展歷程進行了回顧，發現香港特區國民教育存在階段性特征：1997年前國民教育缺失；1997年至2020年國民教育探索與受挫［[6]］；2020年國民教育開始實現突破［[7]］；如今，香港教育開始撥亂反正。其二，關于香港特區國民教育現實困境及原因分析。研究學者普遍認為，2020年之前，香港特區國民教育推行力度不足，在政治認同方面收效甚微，并從觀念、制度［[8]］與歷史［6］三個層面剖析香港特區國民教育現實困境的原因所在。其三，關于香港特區國民教育的改革舉措及完善思路。2020年后，隨著《香港國安法》的頒布實施以及選舉制度改革，香港政治生態發生轉變，“愛國者治港”修復鞏固，“人心回歸”成為香港治理下一階段的關鍵［[9]］。在此背景下，學界對香港特區國民教育新變化進行研究。研究成果更多以香港特區國民教育的某個側面為切入點，譬如梳理過去“通識教育科”存在的問題，研究改革后“公民與社會發展科”的預期成效，分析其對國民教育的意義［[10]-[11]］；或是以《香港國安法》的實施為抓手，研究國家安全教育工作的成效［[12]］。綜而觀之，現有研究缺乏對2020年后香港特區國民教育新突破的系統性梳理，沒能全面呈現2020年后香港特區國民教育體系的重大突破，且對2020年后推進的改革舉措缺乏整體性評估。

2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）指出，“國家安全是中國式現代化行穩致遠的重要基礎，必須全面貫徹總體國家安全觀，完善維護國家安全體制機制”，強調要“完善發揮統一戰線凝聚人心、匯聚力量政治作用的政策舉措”［[13]］。這為香港特區國民教育的推進提供了重要制度支撐。鑒于此，本文梳理并回顧特區政府推進國民教育的不同階段，歸納并分析各個階段的特征，重點梳理2020年以來特區政府為推進國民教育采取的重大舉措，分析這些改革舉措對于建構香港特區國民教育體系的重要作用，在此基礎上進一步探討香港特區國民教育未來走向。

二、1997年以來特區政府推進國民教育的歷程回顧

在香港，國民教育是價值觀教育的重要一環，旨在培養香港青少年的國家觀念、國民身份認同，增進他們對國家的歸屬感與責任感。香港特區國民教育主要包括三方面內容：一是加強香港青少年對中國文化和中華民族的認同感；二是構建他們對中華人民共和國的國家認同和中國公民的身份認同；三是培育香港青少年的民族自豪感和社會責任感［5］。香港回歸至今，特區政府采取了諸多措施推進國民教育。

（一）1997—2007年：無形中被淡化階段

1997年香港回歸祖國，正式開啟“一國兩制”香港實踐。回歸初期，依《香港基本法》規定，香港特區實行高度自治，特區政府享有教育行政管理權及教育政策制定權。為保證香港社會平穩過渡，回歸后香港教育行政管理及教育法律體系基本沿用港英時期的，沒有進行大的變動［[14]］。中央并未干預香港特區國民教育，也沒有構建起敦促特區政府推進國民教育的監督機制。這一時期，香港特區國民教育的推行主要遵循過渡時期頒布的“九六指引”，以學校公民教育課程框架的細化及教學內容的發展為主。

其一，在課程框架的細化方面。2001年香港教育署發布《學會學習：課程發展路向》報告書，“公民教育科”被“德育及公民教育科”取代。報告列明了改革后的“德育及公民教育科”課程的七個學習宗旨，其中與國民教育內容相關的是“認識自己的國民身份，致力貢獻國家和社會”。2002年香港教育局頒布《基礎教育課程指引》，進一步指明了“德育及公民教育科”的核心價值。“培育國民身份認同”在其中沒有被明確為首要核心價值，《基礎教育課程指引》將其與道德層面的“堅毅”“尊重他人”“責任感”和“承擔精神”一道，并列為該科目的五個核心價值。在培養路徑上，《基礎教育課程指引》建議從家庭、鄰里、地區、國家民族、國際五個基本層面出發，培育學生的公民意識。這與“九六指引”一脈相承［6］。同年，香港課程發展議會（香港教育業機構）編訂了《中國語文教育學習領域課程指引（小一至中三）》，將“體認中華文化，培養對國家、民族的感情”作為課程宗旨之一，旨在通過學習中國文化傳統，增進香港青少年的國家認同［[15]］。

其二，在教學內容的發展方面。香港回歸后，特區政府將中文作為官方語言并定為必修課進入課堂教學，1998年香港教育署開始推行母語教育，“兩文三語”局面出現，普通話被列入廣泛使用的課程語言［[16]］。此外，自2001年9月起，“德育及公民教育科”在香港特區初中、小學和高中逐步得到推廣，成為必修的獨立科目。這一時期特區政府主要通過這一科目推進國民教育。《基礎教育課程指引》加強了該科目中國民教育課程的設計力度。

其三，在國民教育的宣傳方面。這一時期香港特區在政府與社會層面設立了多元、多層級的推進公民教育及促進國民身份認同的組織機構。這些組織機構在全社會籌辦并開展多項活動，推進國民教育與愛國主義宣傳。特區政府于1998年成立了“基本法推廣督導委員會”，主要負責在全社會推進《香港基本法》的宣傳工作，讓香港居民能夠更好認識《香港基本法》，增進香港居民的國家認同。該委員會還下設“教師及學生工作小組”，主要負責制定、協調及評估面向全港師生的《香港基本法》推廣工作計劃。此外，特區政府還于2004年成立了“國民教育專責小組”，主要負責制定在校外推進國民教育的策略及計劃。同年10月，國民教育專責小組首次推出“心系家國”電視宣傳系列短片，其后4年分別推出以“志在四方”“承我薪火”“共耀中華”及“國家成就”為主題的短片。香港青年事務委員會和公民教育委員會開展了形式多樣的國情教育，香港民間社團也開展了大量與內地的交流活動，這些活動在一定程度上提高了香港居民的國家認同［[17]］。

總體來看，這一時期特區政府推進國民教育主要表現出以下三個特征。第一，國民教育未單獨成科，而是分散到各學科中進行。特區政府主要依托中小學的必修課程“德育與公民教育科”，以柔性方式推行國民教育，這對于國民教育的完整性產生了一定影響。第二，盡管特區政府在一定程度上意識到培育香港青少年國家認同的重要性，但培育國家認同始終不是香港特區公民教育政策的首要目標。香港特區的公民教育強調“普適”的“應然公民”和區域的“香港公民”。學生接受“普世公民價值觀教育”，容易陷入狹隘的本土觀念，致使國家認同意識不足［6］。第三，在課程內容設計上，特區政府延續了港英時期的柔性教育路徑，主要通過道德和文化層面教育來加強香港中小學生的國家認同，較少涉及政治層面。

（二）2007—2012年：初步推進階段

2003年反對派“七一大游行”使香港居民的國家認同問題得到中央和特區政府的高度關注。2004年香港特區行政長官施政報告中首次出現“國民”字眼，提出“廣大香港居民自覺履行國民責任”。2007年國家主席胡錦濤視察香港并強調“要重視對青少年進行國民教育”。此后特區政府在教育政策改革中更明確地將培養學生國民身份認同作為目標，并在當年香港特區行政長官施政報告中提出推行國民教育的規劃。2008年香港教育局修訂了《德育及公民教育課程架構》，取代過渡時期的“九六指引”，明確要求學校進一步加強國民教育［14］185。2008年抗震救災、奧運會展現了國人的團結，也使香港居民的國家認同大幅提升，國民身份認同建構進入關鍵期。

此階段，特區政府嘗試將國民教育單獨成科。香港特區行政長官在2010年度施政報告中提出要增設“德育及國民教育科”為中小學必修課，更好幫助學生構建國民身份認同。依照此規劃，香港課程發展議會隨后編寫了《德育及國民教育課程指引（小一至中六）咨詢稿》。這意味著特區政府開始有意將學校教育重心引向國民身份認同建構［[18]］。在汲取了社會各界對于設立“德育及國民教育科”的意見后，2012年4月，香港教育局正式發布《德育、國民及公民教育科課程指引（小一至中六）》（下文簡稱《一二指引》）。《一二指引》之前，特區政府主要采取各種柔性模式推進國民教育，通常包括“滲透式”“綜合學科”和“混合模式”等策略。在滲透式模式中，國民教育的相關元素被融入各學科的教學內容，學校通過學科內容讓學生接觸國民教育概念，并不直接教授學生國民教育知識。綜合學科模式則是指不將國民教育單獨成科，將其分散到各個學科當中。混合模式是指特區政府更多通過課外實踐活動推進國民教育，而不是局限于課堂內部，但課外實踐活動是自愿性的，內容也多與中華歷史文化相關，并不直接觸及政治層面的國家認同。《一二指引》出臺意味著特區政府正式提出在中小學逐步設立“德育及國民教育科”，并提供了全面系統的課程框架。

為豐富“德育及國民教育科”的學與教資源，香港國民教育中心于2012年6月編寫并向全港中小學派發了《中國模式國情專題教育手冊》（以下簡稱《手冊》）。《手冊》不同于以往“只講文化，不講政治”的做法，在“當代國情”部分宣揚國家幾十年來取得的巨大成就，以此增進香港青少年對國家的認同感。《手冊》部分內容被截取并上傳網絡，被極端反對派污名化為“政治洗腦”。極端反對派煽動部分群眾在7月29日發起游行，要求特區政府撤回“德育及國民教育科”。迫于壓力，特區政府于2012年9月8日宣布取消三年“國民教育科”開展期的規定，允許學校自行決定是否設立此科目，若設立可自行決定教學方式與課時安排。這意味著特區政府在事實上擱置了“德育及國民教育科”。

這一時期，特區政府已經意識到培育青少年國家認同的重要性，在國民教育的推行上注重整體性，嘗試將“德育及國民教育科”單獨設科。特區政府在推進國民教育的過程中還嘗試改變過去柔性教育路徑，更加注重定位準確的國民身份認同建構。然而，2012年爆發的國教風波使得特區政府推進國民教育面臨巨大壓力，最終不得不放棄將國民教育單獨成科。

（三）2012—2020年：遭受挫折階段

香港國教風波后，國民身份及政治參與等在學校成為“敏感”議題，反對派依舊盤踞思想、媒體、教育等領域。2012年之后，香港接連爆發2014年的非法“占中”、2016年旺角暴亂和2019—2020年的修例風波。這期間，香港經歷了政治斗爭和暴力沖突。香港特區立法會內部及其與特區政府之間政治分歧不斷，嚴重影響香港管治架構的運作和效率。政治分化對立尖銳，由內外敵對勢力挑起、針對中央和內地的政治斗爭亦此起彼落。

在此情勢下，一些原本開展的國情教育因害怕被指責“洗腦”而取消。2014年非法“占中”后，香港特區的學校與社會回避國民身份認同的學習，國民教育被看成自愿、可參加也可不參加的活動。一些培養青少年國家認同的活動，如升國旗，香港教育局只是提倡和鼓勵，并沒有采取強制手段推行，也沒有建立監督機制。這一時期特區政府推進國民教育的力度很小，完全不具備規模效應［14］257。

大部分學校仍沿用原校本模式推行德育及公民教育，對國民教育的推行并無統一要求。這一時期更新的課程指引也多沿襲2008年之前的架構，在內容上著重強調中華文化，在方式上承襲柔性教育路徑。以2017年香港教育局發布的《中學教育課程指引》為例，該《指引》與國民教育相關的宗旨為“成為有識見、負責任的公民，認同國民身份，并具備世界視野，持守正面價值觀和態度，珍視中華文化和尊重社會上的多元性”。該《指引》提出學校教學重點應當包括“加強價值觀教育”“加強中國歷史與中華文化的學習”［[19]］。這一時期對青少年的教育更多強調世界視野，在國家認同的培養上仍然著重從文化層面入手，較少涉及政治層面。

總體而言，這一時期特區政府推行國民教育重點放在文化認同上，避免涉及政治認同，推進方式也較為柔和，推進成效相當有限。這一時期特區政府推進國民教育存在以下四個特征：一是強化學生對于中華文化的理解和認同；二是增強學生對于國情的認知；三是繼續推動內地交流計劃；四是通過各種途徑宣傳推廣《香港基本法》［[20]］。

（四）2020年至今：重啟突破階段

2019年爆發的修例風波引發長時間街頭暴亂，其中更是夾雜“港獨”思潮、極端主義思潮的公開傳播，引發中央嚴重關切［[21]］。中央痛定思痛，下定決心要在香港正本清源、撥亂反正，落實“愛國者治港”，確保“一國兩制”在香港行穩致遠。

2020年6月30日，《香港國安法》通過，次日正式實施。《香港國安法》填補了香港特區維護國家安全法律制度和執行機制的短板漏洞，結束了香港持續兩年的暴亂，大幅壓縮了國內外敵對勢力在香港的政治活動空間。這為中央政府和特區政府以及愛港愛國力量掌握思想、教育和媒體領域的主導權和話語權掃除了障礙。2021年3月，全國人大及其常委會對香港特區行政長官和立法會的產生辦法作出系統性完善。隨后，香港特區完成相應本地立法。自此，中央政府和特區政府通過法律手段把“反中亂港”分子從香港特區的管治架構驅逐出去，他們背后的外部勢力也再難產生影響。2023年，特區政府又改革了區議會的職能和產生辦法，杜絕了“反中亂港”分子進入區議會。這些重要改革的總體結果是讓香港特區管治權完全掌握在愛國者的手上，讓“愛國者治港”和“行政主導”原則得以全面體現。

在新的法律和政治環境中，“反中亂港者出局”，反對勢力在思想、媒體和教育領域的影響力大幅下降，中央政府和特區政府以及愛港愛國力量得以在少受干擾的環境下推行國民教育，特別是愛國主義教育、國家安全教育和《香港基本法》教育。自2020年至今，香港特區國民教育邁向突破階段，特區政府開始使用《香港國安法》打造的法律框架豐富完善國民教育，初步構建起較為系統且完備的國民教育體系。這為后續推進國民教育打下良好基礎。

總體而言，這一時期特區政府推進國民教育有四個主要特征：一是加強對教育界亂象的整頓，真正落實“愛國者治教”；二是推進國民教育不再遮遮掩掩，在課程內容中增加促進政治認同方面內容；三是特區政府出臺多項改革措施、整合多個推進主體，系統性、全方位地推進國民教育；四是特區政府加強對學校推進國民教育的監管與檢視力度。

三、2020年以來特區政府推進國民教育的舉措與成效

《香港國安法》實施前，香港社會泛政治化與政治對立嚴重，香港極端反對派通過在香港發動激進社會運動來妖魔化國民教育，部分反對派議員還在香港特區立法會上對推動國民教育等相關議案進行“拉布”，讓國民教育難以順利推動［[22]］。2020年《香港國安法》頒布實施，為改善香港政治生態奠定了重要基礎。2021年香港選舉制度改革，危害國家安全、阻礙香港發展的力量難以進入香港管治團隊，行政與立法關系進一步得以理順。香港邁入政治穩定、愛國者治港、行政主導、行政立法良性互動與內外敵對勢力受壓的嶄新局面，實現了由亂及治到由治及興的轉變。在此背景下，特區政府采取了諸多舉措，以多重進路、互相配合方式推行國民教育，從國家觀念、歷史文化、國家安全和《中華人民共和國憲法》《香港基本法》《香港國安法》等數個方面，以課堂教學、專題研習、內地交流等多元載體，開展全面而深入的國民教育。短短幾年間，特區政府在推進國民教育領域取得重大突破，徹底改變了過去“只講文化、不講政治”的柔性教育路徑，初步建立起一個較為系統完備的國民教育體系。

（一）整治香港教育界亂象

《香港國安法》落地后，特區政府連同香港教育局對香港教育界的種種亂象進行全面整治，杜絕“反中亂港”勢力騎劫香港青少年思想，防止“港獨”思潮在校園蔓延。經過一系列整治工作，香港教育界實現撥亂反正、正本清源。

第一，失德及違法教師或辭職或被取消教師資格。為全面落實《香港國安法》，特區政府以及香港教育局高度關注教師失德及違法問題，通過發譴責信、書面警告以及取消教師資格等方式作出處罰。香港教育局副局長蔡若蓮于2022年6月在立法會表示：“局方由2019年起至今年4月，已因教師失德問題取消了27人的注冊，并向69人發遣責信及134人發書面警告。”2021年7月，香港教育局向各中小學、幼兒園以及提供非正規課程的私立學校發布《加強保障學童的措施：學校教學及非教學人員的聘任》通告，嚴格監督學校教學及非教學人員的聘任情況，確保教學及非教學人員符合教學資格及專業操守。自此，香港的教師隊伍得到重新整治，教育團隊得到全面凈化。

第二，終止與“教協”的工作關系。亂港團體“香港教育專業人員協會”（簡稱“教協”）成立于1973年，由香港各級學校教師共同組成，鼎盛時期擁有超過10萬會員，是香港最大的單一行業工會，在香港教育界影響力巨大。然而，“教協”長期以來被反對派利用把持，依仗成員人數眾多，試圖壟斷香港教育話語權，甚至大肆操弄政治，宣揚“港獨”思想，為極端反對派的反中亂港惡行推波助瀾。2021年7月31日香港教育局宣布，全面終止與香港“教協”的工作關系，不再視其為教育專業團體；香港教育局日后不會與香港“教協”或其代表舉行任何正式或非正式會議，并會全面檢視轄下的咨詢組織及相關的教育團體；香港教育局亦將不再承認香港“教協”為教師舉辦的培訓課程。隨后，香港“教協”自行解散。這拉開了香港教育領域深入整治的序幕［9］。

第三，清理香港高校學生會。香港學生會是香港高校最大的學生組織，也是獨立于大學之外的注冊社會團體。自2014年非法“占中”以來，香港各大高校學生會高度關注政治議題。部分高校學生會更是淪為“港獨”思潮在校園散播的溫床，成為香港亂局的急先鋒。《香港國安法》推行實施后，香港高校行政部門高度重視學生會問題。香港大學宣布不再承認港大學生會作為獨立注冊社團以及它現有在校內的角色；香港中文大學學生會宣布解散；香港城市大學、香港理工大學停止代學生會收取會費；香港嶺南大學不再承認學生會地位；等等。

（二）增設推行機構

特區政府與不同部門保持緊密合作，攜手推進國民教育的發展。2020年以來，特區政府和社會各界更加重視國民及國家安全教育，新設數個推行機構推進國民教育。

2022年2月，香港特區立法會成立小組委員會，研究如何推行國民及國家安全教育。小組委員會于2022年5月開始開展工作，職權范圍主要是研究及跟進學校（官立及資助幼稚園、小學、中學、特殊學校及大專院校）落實國民教育及國家安全教育的情況，以及其他相關政策事宜，并在有需要時提出建議［[23]］。

2022年7月，香港教育工作者聯會成立香港首個愛國教育支援中心。愛國教育支援中心名正言順地舉辦愛國教育學習活動和教師培訓課程，旨在促進教育界推動愛國及國家安全教育，培養香港青年對國家和民族的歸屬感和自豪感。

2024年4月，特區政府成立“愛國主義教育工作小組”，其職權范圍大體分為四個方面：一是協助制定香港推廣愛國主義教育的整體計劃和策略；二是監察、評估及檢討根據商定策略開展的愛國主義教育活動；三是促進特區政府部門和非政府機構在推廣愛國主義教育方面的協調與合作；四是處理與愛國主義教育推廣相關的其他事務［[24]］。特區政府成立該工作小組，旨在協調政府部門與非政府機構，在多個層面增進香港青少年對國家歷史文化和國情的認識，對接《中華人民共和國愛國主義教育法》，傳承和弘揚愛國主義精神。

2024年4月，特區政府成立弘揚中華文化辦公室（簡稱弘揚辦），負責策劃中華文化和歷史相關活動、交流與合作，推廣愛國主義教育。其中，弘揚辦與教育局協作推出的“中國歷史文化教師培訓系列”專為教師而設，內容包括中國歷史文化、藝術、科技、非物質文化遺產等，協助他們向不同年級的學生教授中華文化。

（三）調整課程指引

香港教育局頒布的課程指引在規劃教學內容、支持課程設計、推動教育改革、引導教材編寫及指導教育評估等方面發揮著重要作用。2020年后，特區政府更新并出臺了諸多課程指引，將維護國家安全、增進香港青少年國家認同整合進香港學校的教育和管理體系中，為國民教育規劃及實施策略提供具體可循的行動指南。

第一，2021年5月，香港教育局發布《香港國家安全教育課程框架》和15個相關科目國家安全教育課程框架。《課程框架》包括八大相關范疇，覆蓋初小至高中，程度由淺入深，讓學生認識國家安全的概念及意義、國家安全的重點領域及面臨的威脅與挑戰、法律對國家安全的規定、國家安全與“一國兩制”的關系、《香港國安法》列明國家安全的四種罪行，以及國家安全與人權、自由、法治的關系等。這讓學校通過將各科目內容與國家安全的不同領域相聯系，確保國家安全教育與學生日常學習緊密關聯。學校還通過全校參與、跨科協作，整體規劃相關科目的學與教安排，策劃課堂以外的學習活動［[25]］。

第二，2021年6月，香港教育局公布了《中國語文課程及評估指引（中四至中六）》2021修訂版，指引涵蓋科目的課程架構、課程規劃、學與教及評估等，還列出了10個課程理念，要求通過中文教育讓學生深入認識中華文化，吸收優秀養分，增強對國家與民族的感情［14］285。同月，教育局公布了《公民與社會發展科課程及評估指引（中四至中六）》，強調要幫助學生加深個人對中國國籍和中國公民身份的了解和認同，通過學習能夠認同國民身份，了解香港、國家、國際社會的角色［[26]］。

第三，2021年11月，香港教育局公布《價值觀教育課程架構（試行版）》，鼓勵學校基于現有教學基礎，培養學生的正面價值觀和態度。該《課程架構》還特別強調要加強學生的國家觀念，協助學生從小正確認識國家歷史，欣賞中華文化和傳統價值觀，尊重國旗、國徽、國歌等國家象征和標志，認識《中華人民共和國憲法》和《香港基本法》，建立國民身份認同［[27]］。

第四，2024年7月，香港教育局公布了《小學教育課程指引》，供學校于2024—2025學年正式推行，從而進一步優化整體課程規劃，促進學生的全面發展。《指引》延續了試行版中“認識國家和中華文化，培養國家觀念和國民身份認同”的學習宗旨。因應國家、社會和教育的最新發展，《指引》增加了與愛國主義教育相關的內容，展示如何在課堂內外推動國民教育和國家安全教育，培養學生正確的價值觀和態度，加強他們的文化自信、國民身份認同及愛國情懷［[28]］。

（四）優化教材監管

2020年后，香港教育局針對此前課程教材存在的管理漏洞作出一系列調整，以此加強對教材的管控力度，培養學生愛國愛港意識。

第一，在教科書的編寫方面。香港教科書編寫由民間出版社全權推動，香港教育局承擔指引、監督和協調工作。為此，香港教育局編訂了針對不同學科的《課本編纂指引》，同時發布《優質課本基本原則》以及不同學習領域和學科的課程及評估指引，供出版社參考。出版社在編寫教科書時需涵蓋課程指引中所訂明的宗旨、學習目標等。此外，2020年后香港教育局陸續發布了《香港國家安全教育課程框架》《價值觀教育課程架構》等文件，出版社必須參照上述文件編寫教材［[29]］。2020年，香港教育局修訂了《課本編纂指引》，在初中中國歷史、歷史、地理、生活與社會的編纂方針中新增部分建議，強調課本中的學習活動和課業應“避免包含太多涉及評論的問題”。

第二，在教科書的審定方面。在教材的評審階段，香港教育局扮演著關鍵角色。根據教育局規定，新編、改版、重印以及訂正的課本都需要經過評審，評審主要依據《優質課本基本原則》，也會參考各學段的《課程指引》《課本編纂指引》《香港國家安全教育課程框架》以及《價值觀教育課程架構》等相關準則。科目評審小組根據這些準則文件，檢視送審查教材是否符合課程宗旨、教學目標及評核要求，并綜合考慮是否將其納入《適用書目表》［29］。針對此前出版社存在的無視審定意見出版與銷售教材的問題，香港教育局在申請受理制的基礎上增加復審環節。這意味著即使教材審核通過，出版社仍然需根據評審報告所提出的意見，修訂必須更正的部分。只有在修訂獲得教育局認可的前提下，方能對教材進行出版銷售。此外，特區政府擴展審定的科目范圍，將公民與社會發展科目教材正式納入送審機制。這意味著公社科的教科書需要通過教育局的審查與審核，通過審核后的教科書便列入《適用書目表》，各校的選書委員會將參考《適用書目表》挑選合適書籍。

第三，在教科書的選用上。為了方便學校更好選用優質教材，香港教育局對教材評審作出部分調整，公開了教材評審中核心項目的概括性評語。學校及其他相關人士可通過《適用書目表》的相關網頁查詢，并將此作為教材選用的參考。此前，香港中小學教材遴選的決策權囿于小范圍的專業群體內，主要由學校和教師基于專業認知作出選擇。經此調整，家長與其他社會人士都能夠更好地了解教材的基本情況并參與教材選用過程，學校、政府、家長以及社會人士等作為“廣泛決策”主體的參與度得到明顯提升［[30]］。

（五）完善教師培訓

教師是學生的楷模，教師的言行、操守、價值觀對學生影響深遠。2019年修例風波反映出一些教師涉及偏頗、失德、違法等行為。對此，香港教育局加強師資培訓以及頒布《教師專業操守指引》，整頓教師隊伍中的亂象。

第一，從2020—2021學年起，香港教育局將《中華人民共和國憲法》《香港基本法》及《香港國安法》的相關內容，納入新入職教師、在職教師及擬晉升教師的核心培訓課程。香港教育局也會與專家和相關機構合作，舉辦專題式課程，為校長和教師提供相關培訓。另外，香港教育局規定公帑資助學校新入職教師及公營學校晉升教師必須參加內地學習團，親身體驗國家發展，加強培養學生國民身份認同的能力。教育局亦增加在職教師到內地考察的機會。此外，從2022—2023學年起，公營學校新聘的常額教師必須在《香港基本法》測試取得合格成績。從2023—2024學年起，測試范圍擴展至所有直接資助計劃學校及參加幼兒園教育計劃的幼兒園，以現金津貼聘請的合約教師亦須通過測試。測試內容同時涵蓋《香港基本法》及《香港國安法》。

第二，教育局于2022年12月公布《教師專業操守指引》，《指引》主要聚焦教師應有的專業及個人道德與操守，歸納為8項，其中包括“恪守法治”。《指引》就教師專業操守準則，列舉例子說明教師“應該”和“不應”做的事。教師必須守法守規，尊重教育局及學校的合法權力，正確理解《中華人民共和國憲法》《香港基本法》和《香港國安法》，自覺維護國家安全、社會秩序及公眾利益，履行社會責任和公民義務，積極支持及推廣國民教育，培養學生正確的國家觀念。

（六）改革課程內容

隨著《香港國安法》的頒布實施，學校課程內容加入國家安全教育，強化國民教育，提高香港青少年守法和維護國家安全的意識和責任。香港學校初中課程中的“《中華人民共和國憲法》與《香港基本法》”獨立單元已加入“國家安全”增潤部分。香港教育局適時更新課程框架與學科指引，闡述中小學課程內有關國家安全的課題、教學重點和學習元素。學校參照作整體規劃，將國家安全教育“自然聯系并有機結合”在各科課程內容，提升學生對國家、對中華民族歸屬感的同時也盡力避免所謂“洗腦”疑慮［14］285。

在具體課程設置上，目前特區政府將中小學的國民教育課程統籌為三個科目。第一是高中的公民與社會發展科。2021年4月，香港教育局宣布將“通識教育科”更名為“公民與社會發展科”，并在未來3年逐步取代高中通識教育科。爭議多年的通識教育科在2024年徹底結束。公民與社會發展科參考了通識教育科的課程宗旨及目標，同時對其作整合及內容精簡。課程以香港、國家和當代世界三個主題為核心內容，重視培養學生的正面價值觀、積極態度及國民身份認同。公民與社會發展科必修必考，考核成績由五個等級改為“達標/不達標”兩級，不設獨立專題研習，為學生提供前往內地考察機會。學生通過課程學習和實地考察兩部分，可以更深入了解國情，增進國民身份認同。

第二是初中的公民、經濟與社會科。2022年10月，香港教育局將初中階段“生活與社會科”改名為“公民、經濟與社會科”，建議該課程于2024年9月在全港學校的中一級全面推行。改革后的課程修訂了“課程宗旨”和“學習目標”，突顯個人在社會的角色和責任，幫助學生認識國家及培養國家觀念，加強《中華人民共和國憲法》《香港基本法》和國情教育學習，加強國家安全學習。

第三是小學的人文科。香港特區行政長官《2023年施政報告》宣布開設小學科學科和人文科，取代小學常識科。根據香港教育局2024年3月發布的《小學人文科課程框架》，開設小學人文科的原則如下：配合愛國主義教育方向、進一步加強人文素養的發展、適時重新整合現行小學常識科課程。小學人文科課程架構涵蓋社會與公民、國家與我等六大學習范疇，增加了中華文化、國史及國家地理等元素［[31]］。

香港特區也在探索對大學生進行國家安全教育。特區政府沿用港英時期對高校的資助與管理模式，即教育局原則上不能對香港高校采取與中小學同等的強制手段。香港大學教育資助委員會就2022至2025年優配學額計劃，向8所公辦大學發出“啟動籌劃信件”，列明政府最新的宏觀規劃指標，包括將國家安全教育列為必修，但具體執行尊重院校自主。當前香港的大專院校通過課程內外的多元化學習機會，促進學生認識國家的歷史文化、憲制秩序、不同領域的最新發展等。

（七）增強教學管理

在政府評核上，香港特區教育體系、管理模式與內地顯著不同，推行校本管理模式，即將權力下放給學校。學校可根據自身特點、需要、目標制定和實施管理政策。教育局主要提供宏觀的政策框架和支持服務，如撥款、指導和評核，不會直接干預學校的日常管理決策。2020年后特區政府也是在此框架下推進國民教育。香港教育局對學校教學的監管方式主要有兩種：一是全面視學，二是重點視學。全面視學是由教育局派遣外評隊伍進駐學校，進行為期五日到一周不等的評估，全面評鑒學校教學、對學生成長的幫助、學校財務及人事管理等所有方面。重點視學，是指教育局人員集中對某一個學科的教學質量或某一個教育活動進行評估［[32]］。香港教育局不同分部一直通過校外評核、重點視學、學校探訪、日常與學校溝通等途徑，了解學校工作（包括國民教育）的推行情況，并因應需要為學校提供支援及改善建議。香港教育局在評核學校國民教育推行情況時，更側重于指導和建議，評核的方式較為柔性，而非強制性，最終的執行仍需依賴學校自身的配合與落實。

在學校自查上，就評估成效而言，國民教育是學校課程一部分，屬于學校的常規工作。在賦權問責的校本管理精神下，學校管理層有責任策劃和監察學校工作，包括國民教育的推行、跟進落實和后續完善情況。從2022—2023學年起，香港教育局推出了“優化學校發展與問責架構”，旨在增強公帑資助學校人員對教育質量的問責意識，并通過全校參與模式，強化并完善國民教育。為此，所有公帑資助學校需在2022—2023學年內委派專責統籌人員領導整體策劃工作。全校層面的規劃有助于提升跨科目/組別的交流協作，提升國民及國家安全教育的學與教質量，加強家長教育及家校合作。

（八）豐富實踐活動

特區政府著力以體驗活動推進國民教育。2020年后，香港的中小學通過舉辦多元化實踐活動，提高學生對國民教育和國家安全教育的認知。

2021年9月開始，香港教育局要求全港中小學須在每個上課日升掛國旗，每周舉行一次升國旗儀式和奏唱國歌，加強學生的國家觀念、民族感情、國民身份認同。在實踐活動層面，2022—2023學年香港教育局繼續與香港保安局合作推出“國家安全齊參與”計劃，營造維護國家安全的氛圍，加深全港師生對于《中華人民共和國憲法》《香港基本法》及國家安全的理解。香港教育局整合了國民教育活動規劃年歷，鼓勵學校在各重要日子舉辦國民教育活動。香港教育局帶領公辦學校率先在2022—2023學年以全校參與和聯校協作模式，結合國民教育活動規劃年歷，推出一系列以“心系國家”為主題的聯校國民教育活動。香港教育局鼓勵其他辦學團體同樣發揮積極帶頭作用，組織和支持學校推行聯校國民教育活動。

香港教育局結合學校課程，籌辦及資助學校推出不同主題的中小學生內地交流計劃。此外，改革后的公民與社會發展科課程設計中有內地考察一項，要求所有高中學生通過實地考察活動，親身了解國情和國家的最新發展，增進對國家成就及中華文化的認識和欣賞。隨著香港與內地恢復全面通關，公民與社會發展科的內地考察已于2023年4月正式開啟。約有5萬名高中學生于2023年4至8月期間到內地考察。香港教育局在2023—2024學年重啟了中小學生內地交流計劃，約有109 000名額。在姊妹學校計劃方面，教育局為每所與內地學校締結為姊妹學校的本地公營及直接資助計劃學校（包括特殊學校），提供經常津貼及專業支援，促進兩地學校雙向交流和協作［[33]］。

四、特區政府推進國民教育的前景展望

2020年以來，特區政府利用《香港國安法》打造的法律框架不斷完善國民教育，初步構建起較為系統完備的國民教育體系，推進國民教育的工作取得突破性進展。隨著香港政治生態持續改善，“愛國者治港”原則在香港落地生根，香港國民教育的發展前景更加明朗。為進一步推進香港特區國民教育高質量發展，推動“人心回歸”，有必要直面香港特區國民教育工作存在的挑戰，并提出相應解決思路。未來，在“愛國愛港”管治團隊的帶領和建設下，香港特區國民教育將在現有框架基礎上進一步得到深化和拓展，香港青少年的國家認同建設也必將取得更大成效。

（一）香港特區國民教育工作面臨的挑戰

2020年后特區政府更新了諸多課程綱要及指引，為國民教育規劃及實施策略提供具體可循的行動指南。因新舉措推行時間尚短，當前香港特區國民教育的具體實效未完全顯現。當下，香港特區國民教育工作還面臨制度、師資力量、課程推行等領域的不同挑戰。

第一，國民教育推行存在制度性障礙。與內地不同，香港學校體系種類繁多、特點各異，主要有公帑資助學校和私立學校。香港學校體系以公帑資助學校為主，包括800多所公營學校及80所直接資助計劃（直資）學校。公營學校中，有700多所是由政府全額資助的資助學校，還有60多所由政府直接營辦的官立學校。除公帑資助學校外，香港有接近100所私立學校，一般開辦非本地課程。盡管2020年后特區政府采取一系列舉措推進國民教育，但香港教育體制中的校本管理模式并沒有改變。這不利于香港特區國民教育的統一推進。此外，回歸后香港教育主權與治權逐層下放，受此影響，特區政府缺乏有效的檢查評估手段和明確的考核指標。在教科書編寫與使用上，政府只能通過課程框架與指引進行引導，并無權進行強制管控。

第二，推動國民教育的師資力量不足。2020年后，香港特區國民教育邁向突破階段，在這一過程中，師資力量不足的問題突顯。其一，現有師資數量不足。隨著國民教育的逐步推進，香港需要更多具備相關知識背景的教師。國民教育課程往往要求教師不僅要有扎實的知識積累，還需要具備國家安全意識和國家認同感。香港現有的師資隊伍難以滿足新增的國民教育需求。其二，現有師資質量不夠。國民教育中的國安教育涉及很多復雜的法律條文，但目前提供給教師的相關培訓較少。部分教師自身都難以正確理解國家安全，遑論教授學生。

第三，國民教育課程仍需完善。一是當前國民教育內容較為分散。當前香港國民教育并未單獨成科，分散在中小學的不同科目中。這種分散的安排導致學生在接受國民教育時，缺乏系統性和連貫性，難以很好地形成對國民教育全面深刻的理解。不同學習階段存在不同的與國民教育相關的內容，需要做好考核與銜接。二是部分課程考核寬松，可能會影響國民教育實施效果。以公民與社會發展科（下文簡稱“公社科”）為例，改革后的公社科較之從前的通識科，在內容上作了大幅刪改，刪減了一半課時；提出全新的考評框架，考核方式由計分考核改為等級考試，只設立“達標”與“未達標”兩種等級。公社科增設內地考察環節，內地考察不列入考核。過于寬松的考核會使部分學生減少精力投入，課程實效性也會受到影響。三是教學出現形式化問題。例如，香港部分高等院校表面上支持國民及國安教育的推行，但實際并沒有系統安排課程。一些院校把詩詞歌賦作為國民及國安教育材料，未深入探討國民及國安教育的具體內容和意義。這種做法看似符合政策要求，實則未能真正推行國民教育，也未能有效提升學生的國家認同［23］。

第四，對學校國民教育推行情況監督仍有待提升。當前對學校推行國民教育的監督主要以學校自評為主，教育局監管為輔。2020年后，學校設有負責統籌國家安全教育、中國歷史科、公民與社會發展科和德育及公民教育的行政管理人員，級別是副校長、主任和科主任不等，各自分管、互不統屬。監管標準也不統一，由學校自行確定。因此，絕大多數學校都采取“計時數”的方法，也就是計算各個學科和項目的教學課節和所花時間，統計全年在廣義愛國主義教育教學工作上總共花了多少時間。單純計時難以有效評估國民教育推行效果，在實踐中還存在至少兩種監督辦法：一是觀課評課，二是問卷調查。問卷調查是對年終學習情況的總體性評估，而且是學生的自我評估，成效有待觀察。此外，特區政府對國民教育的監管也存在一定欠缺。香港教育局對學校教學教育質量的監管部門，稱作質素保證部。監管方式主要為兩種：一是全面視學，二是重點視學。國民教育往往通過重點視學的方式進行監管，頻率較低［32］。

（二）香港特區國民教育高質量發展的推進路徑

第一，完善教材評審制度。教材是課程教學的基礎，教材中承載著學科知識及思想觀念，具備顯著的意識形態特征。由公權力部門對推行教材進行評審是確保教學質量的重要手段，也是世界各地通行做法。未來香港特區要推進國民教育高質量發展，必須完善現有的教材評審制度。與香港相比，澳門特區對學校教學的管理更為嚴格。2014年澳門頒布《本地學制正規教育課程框架》，明確規定了各階段教育的課程框架和教學時間，澳門特區政府積極進行教材改革與管理，牢牢掌握教材編寫主導權。澳門特區通過與人民教育出版社合作，為本地編寫專門的歷史教材，并實現了全面覆蓋［[34]］。香港可效仿澳門，建立完善的教材審查制度，加大對教材的監管力度，加強對教與學資源平臺的監管，防止出現歪曲事實、有損國家和民族形象或違背社會公序良俗的內容［[35]］。

第二，設定階段性清晰目標。香港特區應加大力度，系統性且循序漸進地推進國民教育。香港的學校類型多元化，國民教育在不同學校的發展有很大區別，但香港特區政府可以考慮設定階段性的清晰目標。這方面可參考借鑒新加坡的教育方式。新加坡于1997年開始逐步在學校分階段訂立國民教育目標，小學階段的主題是“愛新加坡”、中學階段的主題是“認識及相信新加坡”、高等教育階段是“領導新加坡”［23］。

第三，探索適合香港的國民教育模式。香港社會多元化以及信息高度開放使得學生在校外容易接觸到各種不同觀點，部分與國民教育內容相左，這對學校推行國民教育構成了挑戰。香港特區推進國民教育高質量發展，應當在課程教學方面注意以下三個方面。其一，在課程設置上，應當兼顧歷史文化教育與國情國安教育，注重國民教育的整體性與系統性，全方位、多主體、多視角地開展國民教育。其二，在教學方式上，應避免過去枯燥的道德說教和單調的事實復述，鼓勵學生積極反思，深入理解國民教育內容。其三，積極利用多方主體力量，通過多樣化形式和渠道，將國民教育延伸到社會的各個角落［2］。

第四，構建系統完備的國民教育體系。其一，改革課程指引。香港特區政府要注重國民教育規劃的整體性與系統性，更好做到不同學習階段國民教育內容及考評的有效銜接，為國民教育規劃及實施提供具體可循的行動指南。其二，加強教師培訓。香港特區政府要重視教師培訓，注重對未來從事師范行業的學生進行國家認同感培育。其三，完善監督評估。香港特區政府要強化對教育教材編寫修訂、課堂教學、課程管理制度等方面的審查監督和統籌，定期檢查并評估香港各學校國民教育推進成效，確保國民教育質量。

五、結語

自1997年香港回歸至今，特區政府在推進國民教育上經歷了較為明顯的四個階段。回歸初期，特區政府沿襲港英時期柔性教育路徑，學校在日常教學活動中遠離政治爭議或敏感話題，關于當代中國的介紹明顯不足。特區政府推進國民教育局限于道德文化意義上的國家認同，在培養香港民眾對國家的政治認同層面作用有限。隨著社會整體環境變化，特區政府開始意識到培育香港青少年國民身份認同的重要性。2010年，特區政府試圖推動國民教育單獨成科，但這一舉措遭到極端反對派煽動的激烈抵制，最終被迫放棄，香港特區國民教育發展因此受挫。特區政府推行國民教育再度回歸柔性教育路徑，不再直接觸及政治認同。直到《香港國安法》推行以及香港選舉制度改革后，特區政府推進國民教育取得突破。至此，香港特區初步構建起較為系統完備的國民教育體系。

國民教育是一項系統性工程，不單涉及學校教學，更涵蓋實踐活動、政治生態、社會氛圍等方方面面，需要政府、學校、家庭和社會各界的共同參與。隨著香港政治生態的改善以及“愛國者治港”原則的落實，香港國民教育發展將從初期調整建設階段邁向系統化、制度化建設道路。特區政府在推進國民教育時，要注重結合國家安全教育、《中華人民共和國憲法》與《香港基本法》教育，以及愛國主義教育，通過多面向的教育內容和形式，培養香港青少年的國家意識和國家認同感。展望未來，香港國民教育體系將繼續深化和完善，香港在構建民眾國家認同方面也必將取得更大成就。

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