優化糧食產銷區劃分辦法健全主產區利益補償機制

黨的二十屆三中全會《決定》提出，“統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐”。長期以來，我國產銷區政策在保證糧食安全方面發揮了重要作用，但存在產銷區劃分與實際不一致、橫向補償政策不完善、農民增收效果不理想和地方種糧激勵不明顯等問題，“產糧大省、財政弱省、經濟窮省”局面日益凸顯。建議優化糧食產銷區劃分辦法，健全主產區利益補償機制，切實做到讓農民種糧有利益，讓主產區抓糧有動力。

一、糧食產銷區政策存在區劃與實際不一致、橫向補償政策不完善、農民增收效果不理想和地方種糧激勵不明顯等問題

（一）主產區中高凈調出率省數量減少，部分非主產區糧食貢獻突出

一是糧食主產區中凈調出省份減少。2003年我國13個主產區中糧食凈調出率在5%以上的省份有10個，目前只剩下河南、內蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個。二是新疆等平衡區省份糧食產量已達主產區水平。2023年新疆糧食產量423.8億斤，比2003年增加268.7億斤，僅比糧食主產區江西省439.6億斤少了15.8億斤，小麥、玉米產量分別居全國第6位、第8位。

（二）糧食主產區利益補償以縱向為主，橫向利益補償機制發展滯后

我國針對糧食主產區建立了中央政府主導下的縱向補償體系，主要包括玉米大豆生產者補貼、稻谷小麥最低收購價、農業保險保費補貼、產糧大縣獎勵等，這些政策對糧食的生產起到了重要作用。雖然中央曾出臺主銷區對主產區橫向補償的意見，如2018年出臺的《關于深化糧食產銷合作提高安全保障能力的指導意見》等，但作為受益者的主銷區并未完全承擔利益補償供給主體的責任，糧食成本分攤機制尚未建立。

（三）糧食產銷區之間財政收入差距拉大，農民收入差距依舊明顯

一是主銷區、主產區人均財政收入差距較大。2022年主產區人均財政收入為6286.2元，人均GDP為79382元，而同年度主銷區人均財政收入高達13341.3元，人均GDP達121187元，主產區人均財政收入不及主銷區的一半，人均GDP僅為主銷區的65.5%。糧食產量第一的黑龍江省2022年人均GDP僅為51096元，達不到主產區的平均水平，2022年人均財政收入僅為4147元，不及全國人均財政收入的1/3，“財糧倒掛”困境突出。二是主產區農民收入與全國平均水平的差距明顯。2023年去掉經濟強省山東、江蘇之后的11個主產區的農民人均可支配收入均值為2.07萬元，比全國平均水平低4.7個百分點，且有10個主產區的農民人均可支配收入連續多年低于全國平均水平，表明了主產區農民收入與全國平均水平的差距正在擴大。三是產銷區地方財政收入增幅差距明顯。自1994—2020年期間，主產區地方財政收入增長38.64倍，產銷平衡區、主銷區分別增長42.20倍、48.49倍，主產區的財政收入增長速度明顯低于主銷區與產銷平衡區，進而影響地方民生保障的投入。

（四）主產區糧食生產向個別省份集中，主銷區和平衡區自給率下降

一是糧食產能向少數省份集中。2003—2023年主產區中7個北方省份糧食產量占比從55.7%增加到63.8%。糧食生產集中在提高生產效益的同時也集聚了風險隱患，2023年發生的“爛場雨”，導致受災面積高達2790萬畝，占全國小麥面積的8%，河南夏糧減產52.6億斤，同比減少6.9%，導致全國夏糧減產0.8%。二是糧食主銷區、平衡區自給率下降。據學者測算，7個主銷區2014年糧食自給率為23.6%，2023年下降為16.8%，下降了6.8個百分點；而11個產銷平衡區的糧食自給率，2014年為72.1%，2023年為69.1%，下降了3個百分點。長此以往，糧食發展的區域矛盾將更加突出，“誰來種地”的問題會更為凸顯。

二、政策建議

（一）優化糧食產銷區劃分辦法

建議農業農村部等相關部門統籌考慮糧食產量、財政收入、人均收入等多方面因素，以保障國家糧食安全、增加農民收入為目標，按照符合實際、化繁為簡、切實有效的原則優化調整產銷區劃分辦法，如可考慮將主產區、主銷區和產銷平衡區簡化為主產區和主銷區。重新劃分的產銷區可以五年為一個周期進行動態調整，避免個別年份因自然災害、外部宏觀經濟形勢等因素帶來的影響，更好地發揮縱向利益補償和省際橫向利益補償的作用。

（二）完善縱向利益補償機制

一是加強財力支持力度。建議財政部、農業農村部等相關部門綜合考慮糧食產量、糧食調出量等指標，提高主產區高標準農田補貼標準，加強水利、糧食倉儲物流、氣象監測預報等設施支持力度。二是稅費優惠降成本。建議財政部、農業農村部、金融監管總局因地制宜減免主產區縣級中央財政專項項目配套、農業保險保費補貼配套。建議國家稅務總局對農業水利設施免征土地使用稅，對從事糧食生產流通的企業免征進口環節增值稅等。三是強化經濟社會發展要素支持。國家發展改革委等部門通過預算內投資、專項債券、中長期貸款等方式實現主產區基礎教育、醫療衛生、養老托育、水電路氣等基礎設施提檔升級，公共服務能力全面提升。

（三）探索橫向貨幣補償辦法

產銷區之間的橫向補償機制，涉及到中央和地方、產區和銷區的關系，效率和公平、激勵和約束的政策取向，兼顧到區域經濟發展和客觀條件，需要考慮到糧食生產、流通、消費等相關因素。建議財政部、農業農村部等相關部門綜合考慮專家學者觀點，確定糧食橫向利益補償標準。借鑒對口幫扶機制，建立主產區和主銷區的結對關系，可以是“一對一”或“多對一”的組合方式，由中央組織相關結對省份簽訂橫向利益補償機制責任書。統一收繳、管理和撥付補償資金，主銷區按一定標準先向中央財政繳納補償資金，再由中央財政按貢獻大小將繳納資金撥付給主產區。

（四）實行產業橫向協同幫扶

建議農業農村部、國家稅務總局等部門加強政策支持和地方指導，鼓勵主產區和主銷區簽訂戰略協議，打造“產運儲加銷”全產業鏈。鼓勵主產區和主銷區建立糧食生產合作機制，共建糧食生產基地。鼓勵主銷區糧食加工企業到主產區投資建廠，通過技術水平和管理經驗提升主產區糧食產業現代化水平。鼓勵主銷區與主產區共建糧食物流體系，打造糧食物流中轉基地，突破糧食運輸瓶頸制約。鼓勵主銷區企業適當增大異地儲備規模，將糧食倉儲向主產區遷移。

（五）開展人才技術橫向交流

一是推動人才交流。建議各地探索建立主產區和主銷區領導干部掛職交流掛職機制，實現黨政干部雙向互派。開展“兩區”高校、醫院、社團、村企等多維度合作，實現教師、醫生、專家柔性引進，有序流動。二是實現技術共享。建議科技部等相關部門指導主銷區針對糧食調入的種類，面向對應的主產區，設置糧食產銷科技合作項目，由雙方農業科研機構共同實施，支持主銷區與主產區開展糧食產前、產中、產后各環節農業科技合作，提升主產區糧食全產業鏈科技含量，促進糧食產業高質量發展，增加農民經營收益。

〔本文系國家社科基金項目“工農兩部門勞動生產率‘不收斂之謎’與城鄉融合路徑研究”（編號：22BJY209）的階段性成果〕

（作者為中國宏觀經濟研究院產業所助理研究員）