整體性理論視角下項目制鄉村振興碎片化治理

2024-12-13 00:00:00石涵玉

公關世界 2024年24期

摘要：隨著“全面推進鄉村振興”成為加速構建新發展格局的重要任務，項目制逐漸成為推進鄉村振興的一種行之有效的方式。中央層面旨在通過更為直接有效的方式使得項目資源能夠直接到達指定鄉村。但由于缺乏規劃、監管以及過度競爭等對項目進村的錯誤理解，使項目在實踐過程中出現了、資源配置碎片化、項目實施碎片化等問題。本文從整體性理論視角出發，通過文獻回顧、案例分析等方法，梳理了項目實施現狀，探討項目制鄉村振興在實踐中出現的碎片化治理問題，分析其成因，并提出優化策略。

關鍵詞：鄉村振興；項目制；整體性治理；碎片化治理

引言

2023年中央一號文件強調“完善社會資本投資農業農村指引，加強資本下鄉引入、使用、退出的全過程監管。健全社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，切實保障農民利益”[1]。隨著2024年中央一號文件的發布，進一步重申了全面推進鄉村振興作為“三農”工作總抓手的重要性[2]。近年來，國內有關鄉村振興的實踐不斷推進，其方式和路徑也不斷豐富，項目進村，資本下鄉等實踐方式受到學術界關注，其真正實踐效果也備受社會各界關注。

一、“項目進村”現狀

所謂的“項目”既不同于宏大的社會建設和發展規劃項目，也不同于專業領域的技術和建設項目，而是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式[3]。“項目進村”則指的是在農村地區實施各種項目，以促進農村經濟發展、改善農民生活和推動鄉村振興。作為國家財政轉移支付的方式之一，部分村莊依靠項目紅利一舉成為全國示范村莊，順利帶動全村經濟發展。有村莊在此基礎上進一步在生態宜居，鄉風文明上做出努力，成功申請并實施了文化廣場建設等項目，豐富了村民的生活。更有進一步依靠地理環境優勢成功打通了鄉旅產業，在項目的支持下修建民宿，生態園等旅游項目，使全村切實感受到項目制帶來的福利。

但同時，部分地區或村莊在推進項目的過程中由于缺乏有效協調整合，導致資源分散，效率低下，以至于出現了項目“懸浮”[4]，即項目未能真正在村莊落地的情況。有學者認為項目進村難以落地的本質原因被歸結于現代性與傳統性、鄉土性與市場性之間的博弈與沖突[5]。還有學者提出在項目抓包層面，在項目資源配置過程中出現了典型的“馬太效應”[6]。基于上述問題可以看出項目進村作為鄉村振興實現路徑之一，并不否認其為農村帶來的資源與機遇，但同時其在實施過程中出現的種種問題也必須正視并給予矯正。基于此，本文從整體性視角出發，以統籌協調的角度看待項目制鄉村振興過程中的碎片化治理問題。

二、鄉村振興戰略支持下項目碎片化治理現狀

（一）資源“碎片化”

資源的碎片化如同信息一樣，也存在不對等的情況。“項目進村”的成功案例使部分村莊成功評選為“鄉村振興示范村”或“典型性試點村莊”等，這種激勵使更多的村莊加入評選示范村的賽道中，這不乏一種好的現象，但過于激烈的競爭會產生異化，出現了“包裝工程”等不實際產出，項目進入村莊后，部分村莊會通過項目包裝的方式，景觀化地呈現出建設效果，從而順利通過上級政府的考核與評估。用“馬太效應”來解釋此種現象，即村莊獲得一定的資源或資金后，可能會更順利地打造“示范村”，引得資源再度傾斜，使資源配置出現問題，導致出現不均衡現象，一些地區的資源得不到有效利用。

（二）項目實施“碎片化”

在鄉村振興過程中，也存在項目實施碎片化問題。此外，在項目實施過程中由于“塊”與“塊”之間的聯系不緊密，在部分地區，政府部門之間缺乏有效的溝通和協調機制，導致各個部門在鄉村振興項目實施中各自為政，缺乏整體規劃和統一部署。這就容易出現一些項目重復建設、資源浪費的情況，最終影響了鄉村振興工作的效果和成效。

利益分配、資源配置以及項目實施三者有內在的聯系和運行機制，三者之間有任何一方過度傾斜或不均衡，單一地滿足或確保任何一方達標而忽視剩余二者的平衡都會導致其運行機制的紊亂。因此，從整合統一的視角看待“三因素”的平衡，才有利于順利推進項目制鄉村振興實施。

三、問題的根源

（一）“因地不制宜”導致項目推進受阻甚至失敗

在鄉村振興的項目實踐中，“因地制宜”原則至關重要。然而，由于缺乏對地區差異性的深入理解和考量，項目推進往往變得盲目和僵化，導致實際效果與預期目標出現偏差。這種盲目性主要體現在對鄉村自身條件、資源稟賦以及發展需求缺乏準確把握上，進而導致了項目選擇和實施方案的不適宜。項目制一味地強調自上而下向鄉村基層輸入資源，卻沒有通過制度化方式調動起農民參與項目的積極性，沒有以項目進村為契機激發起農民關注村莊公共事務的熱情[7]。

同時，項目實施也需要依賴當地的政策、法規和文化習慣，如果與當地的情況不相適應，往往會遇到各種阻力。于水、湯瑜在其調研的江蘇省西北H市H村便遇到了上述狀況。H市發改委扶助籌建的小型農村基礎設施建設扶貧項目在H村開展建設一座新型水泥混凝土橋。在建筑公司準備建設橋墩時，Y村民進行了阻撓，原因是新橋拓寬部分朝向Y村民家大門，會破壞風水，帶來遭難霉運。經過村支書多次調解努力，最后以建筑公司同意將新建橋向東平移一米結束[8]。上述案例印證了盲目推進項目，忽視當地文化與農民主體意志的體現，則會造成矛盾與沖突，導致項目實施困難，究其內在原因，是由于項目的過程中推行妨礙了農民的利益，造成了干群沖突對峙的情況。

袁夢在湖北省L鎮調研時發現的案例指出，L鎮20個行政村在2016—2017年都申請了光伏發電項目，光伏發電對自然條件具有較高的要求，由于光伏發電項目是政府對貧困地區的優惠扶持項目，貧困村光伏發電項目的申請標準低于常規市場標準，因此多數村莊雖然成功申請了這類項目，但項目實際運行效率不高，必須依靠國家補貼來維持運營[9]。依靠政府財政補貼而勉強運行部分項目，不僅會導致資源浪費，還會從下到上增加財政負擔。

（二）項目引進前后缺少對項目整體的理解和規劃

在項目引進過程中，由于缺少對項目整體的理解和規劃從而導致項目實施受阻甚至失敗的情況，是多種因素綜合作用而導致的，這也是項目實施出現“碎片化”的原因之一。渠敬東在其研究中指出，項目制設計本身存在的一個更大問題，是項目總是嚴格遵循“一事一議”“專款專項”的原則，僅就單一項目本身實施目標管理和過程控制[10]。在鄉村振興的進程中，鄉村發展的需求是多元化和復雜化的。然而，由于各地政府和企業缺乏對鄉村發展的深入了解和分析，導致了資源的盲目涌入和過度投放，形成了碎片化的狀況。

缺乏專業規劃和項目設計也是造成鄉村振興項目實施碎片化的原因之一。在一些地區，由于缺乏專業的規劃和設計人才，導致鄉村振興項目的設計和實施缺乏科學性和系統性。村級組織在項目運作實踐過程中包攬了一切，大多村民因為缺乏專業技能培訓，難以真正參與經營活動，只能處于觀望和被動接受的狀態。項目進村運行過程中，廣大村民的主動性和創造性未能真正發揮，沒能在共建共享中深刻感受項目進村的艱難和喜悅[11]。

（三）橫向相互溝通協調不暢

在項目制管理體制模式下，項目的推進往往涉及多個部門和單位的參與。在此情況下，各個部門或單位之間對項目的理解不一致，對項目目標、任務和進展的認知存在偏差，可能導致溝通協調不暢。此外，若各個部門或單位在項目實施過程中缺乏及時、準確的信息交流和共享，也會導致溝通協調不暢，影響項目的順利推進。

張森、葉敬忠前往的某調研村在田園綜合體項目建設中就遭遇了此類問題。2018年，該村所在縣住建局牽頭在該村投建了一個垃圾場，承擔全鄉的垃圾填埋任務。然而，由于垃圾場消殺工作并不完善，導致村莊異味、蒼蠅問題嚴重，與田園綜合體項目建設的宜居目標背離。此外，2021年，該鄉的變電站落地在該村的河道沿岸，這一項目直接將田園綜合體沿岸景觀分割為兩段，而且會在夜間產生較大的噪聲，影響了農民的正常生活[12]。顯然，在項目執行的基層，各實施部門主體過于注重完成本部門接收到的任務，而忽視了項目與生態環境的緊密聯系，可持續發展的重要性而觸發的“連環效應”，從而導致平衡失調問題。

四、項目制鄉村振興碎片化的整體性治理回應

隨著數字化時代的到來，以網絡為媒介的信息化技術與手段迅猛發展，使政府治理的方式與具體政策信息趨向公開，公眾與政府的雙向溝通也愈發便利與頻繁。由此，學者們逐漸發現新公共管理范式的弊端不斷擴大。因此，整體性治理理論在互聯網信息技術和新公共管理運動經驗教訓中應運而生，整體性治理的主要思想是重新整合，這包括逆部門化和碎片化、大部門式治理等[13]。整體性理論通過強調系統的整體性、互聯性和復雜性，為治理提供了新的思維方式。在鄉村振興項目制治理中，整體性理論的應用可以促進不同項目間的協調和整合，避免資源的浪費和政策的沖突，從而提高治理效率和效果。

（一）注重整體利益先于個人利益

項目制作為一種特殊的國家治理和鄉村振興實踐方式，其價值內核一直秉持以推動鄉村振興為目標。因此，應注重整體利益先于個人利益，將其價值內核貫徹于項目實施的過程中，這也與我國社會主義核心價值觀不謀而合，項目制的發生邏輯與以人民為中心的人民性本質相契合。在項目實踐中，項目制的“人本主義”邏輯逐漸清晰。農業產業融合、農村基礎設施建設、農民民生保障等諸多關涉農民生存、發展的事項在項目制的推動下產生了歷史性突破[14]。

通過強調理論系統的整體性，各個部分之間的相互作用和聯系構成了一個不可分割的整體，它促使治理者從整體出發，考慮到各個政策、部門和利益群體之間的相互影響和聯系，以為人民謀幸福，以鄉村振興為最終目標考慮整體的利益選擇和分配。

（二）注重縱向延伸和橫向拓寬，形成“網狀結構”發展

互聯性是整體性理論的另一個重要原則。它強調系統內部各部分之間以及系統與其環境之間的連接和相互作用。在鄉村振興的項目制治理中，互聯性原則意味著需要考慮到不同項目之間的相互影響，不同資源之間是否出現重復或者堆疊的現象。因此，項目制在一定程度上為國家治理創造了一條新的路徑，使中央政策能夠更快更準確地傳達到對應的實施村莊，這種更加簡潔單向地運行機制，使項目帶來的福利能夠更加準確地到達“目的地”。

此外，多地區、多部門、多資源也要注重整合聯動，注重運用信息技術的便捷性、廣泛性、快速性等特點，在一定程度上做到信息對等，使橫向也能形成聯動效應，從而形成地區“網”狀結構，使鄉村振興成效以村和村為點，縱向鏈接上一級地方政府，橫向鏈接不同資源進行合理的配置與發放，形成覆蓋性影響，注重貫徹互聯性原則，從而達到整體性治理的目的。

結語

鄉村振興戰略是新時代中國農村發展的重大戰略部署，是實現農業農村現代化的關鍵一步，項目制作為國家轉移支付的一種手段，為國家治理體系提供了一條新的路徑，同時也為鄉村振興注入新的活力。本文通過分析項目制鄉村振興的實踐案例，揭示了其在推進鄉村振興過程中的積極作用，同時也指出了在實踐過程中存在的碎片化治理問題，其背后的癥結以及涉及的矛盾與沖突。基于此，本文從整體性治理視角出發，強調了整體性治理在鄉村振興碎片化治理中的重要性，以協調統合的角度看待項目制碎片化治理，并從資源配置，部門統合協調方面提出相關建議，強調系統的整體性和互聯互通，通過建立多領域、多層次的協同溝通與治理機制，優化資源配置，注重項目實施過程中農民主體性的體現，秉持項目制促進鄉村發展，以人民為中心的價值內核，提高項目實施的協調性和效率，從而有效地解決碎片化治理問題，推動鄉村振興戰略的順利實施。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見[N].人民日報，2023-02-13.

[2]中共中央國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見[N].新華社，2024-02-03.

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