爭議中的“指居”制度

2024年12月19日，邢燕軍的追思會在北京舉行。在追思會上，他的家人拿著一張公安機關作出的撤案決定書進行宣讀，上面寫著“因為沒有犯罪事實，決定撤銷此案”。

47歲的邢燕軍曾擔任優友互動（北京）科技有限公司總經理。2023年11月8日，內蒙古呼倫貝爾市新左旗公安局辦案人員跨越1500多公里，遠赴北京，以涉嫌開設賭場罪等為由，對上述公司包括邢燕軍在內的14人展開抓捕行動。

在新左旗檢察院已經作出不批捕決定之后，邢燕軍等人本可以被取保候審。但同年12月，邢燕軍等12人被新左旗警方采取指定居所監視居住（以下簡稱“指居”）措施。

2024年4月3日，邢燕軍在指居房間內被發現非正常死亡。12月6日，新左旗公安局作出撤銷案件決定書。這意味著，邢燕軍公司被抓的14人，集體被宣告無罪。此時，離邢燕軍死亡已過去了247天。

邢燕軍案引起了社會關注，“指居”制度也再次成為法學界熱議的話題。

我國《刑事訴訟法》規定了五種強制措施，其中拘留與逮捕屬于羈押措施，拘傳、監視居住與取保候審都屬于非羈押措施。監視居住制度本是刑事訴訟中較輕緩的強制措施，按照規定，符合逮捕條件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監視居住：患有嚴重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養人；因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監視居住措施更為適宜的；羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施的。另外，對符合取保候審條件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監視居住。

“指居”是監視居住的一種。《刑事訴訟法》規定，監視居住應當在犯罪嫌疑人、被告人的住處執行；無固定住處的，可以在指定的居所執行。對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級公安機關批準，也可以在指定的居所執行。

今年恰逢《刑事訴訟法》第四次修改，法學界圍繞“指居”制度展開了是改是廢的討論。多位受訪者告訴《中國新聞周刊》，目前，我國還沒有建立起完善的“指居”規范體系，包括“指居”場所需要具備什么標準、需要哪些外部監管措施、怎么保障嫌疑人“指居”期間會見律師的權利、怎么約束辦案機關的自由裁量權等，這些還沒有達成共識。

被異化為“變相羈押”"

“在長達6個月的‘指居’期間，我不能走出房間，窗戶24小時處于封閉狀態，也不允許看電視和看書。”孫曉凱（化名）這樣講述自己的“指居”生活。

在涉及邢燕軍等人的案件中，孫曉凱系該案第二被告人。北京市京都律師事務所律師馬立喜擔任其辯護律師。馬立喜回憶，他曾多次提交律師意見給辦案機關，認為該案不構成犯罪、不符合“指居”條件。

根據《刑事訴訟法》第七十四條的規定，監視居住適用的前提是符合《刑事訴訟法》第八十一條規定的逮捕條件。司法實務當中，如果檢察院在審查批準逮捕階段，以“事實不清、證據不足”為由決定不批準逮捕，公安機關即便需要繼續偵查，在此情況下可將嫌疑人取保候審，而不是監視居住。

孫曉凱的經歷并非少數，早在2016年，北京市尚權律師事務所發布過《新刑訴法實施調研項目數據報告（2015）》，調研項目訪問了全國574名律師，超過60％的被訪者認為，偵查程序中監視居住的法律實施存在適用條件方面的問題，即偵查機關使用隨意，裁量權太大。

從立法本意看，“指居”其實并非一種羈押措施。中國人民大學法學院訴訟法教研室主任劉計劃告訴《中國新聞周刊》：“‘指居’旨在保障無固定住處的犯罪嫌疑人適用監視居住而免于被逮捕進而被羈押，可是在實務中‘指居’的性質已被嚴重異化，淪為比看守所羈押更為不利的一種變相羈押，‘指居’地點往往成了與世隔絕的變相羈押場所，這完全背離了立法原意，也是立法者始料未及的。”

清華大學法學院教授張建偉曾撰文回溯經歷三次修改的《刑事訴訟法》對“指居”的規定。1979年，《刑事訴訟法》第38條第二款規定：“被監視居住的被告人不得離開指定的區域。監視居住由當地公安派出所執行，或者由受委托的人民公社、被告人的所在單位執行。”

張建偉說，那時的嫌疑人、被告人統稱為“被告人”，從這一措施的適用看，監視居住是一種非羈押措施，嫌疑人、被告人的活動范圍雖然受到限制，但沒有剝奪其人身自由。

1996年，《刑事訴訟法》第一次修改，首次將監視居住的“住處”分為了固定住處和指定的居所。2012年再次修改時，《刑事訴訟法》對“指居”正式作出了明確規定：“監視居住應當在犯罪嫌疑人、被告人的住處執行；無固定住處的，可以在指定的居所執行。對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級人民檢察院及公安機關批準，也可以在指定的居所執行。但是，不得在羈押場所、專門的辦案場所執行。”

2018年，為與《監察法》銜接，《刑事訴訟法》第三次修改后，規定適用“指居”主要包括兩種情況：一是犯罪嫌疑人、被告人沒有固定住處而需要監視居住的；二是犯罪嫌疑人涉嫌危害國家安全、恐怖活動犯罪，且在住處執行可能有礙偵查的。

雖然《刑事訴訟法》對“指居”的適用條件作了規定，但在黑龍江省高院刑二庭原法官、北京和昶律師事務所律師楊照東看來，“上有政策，下有對策，針對在當地有固定住所的嫌疑人，有的公安機關也會想法實現‘指居’目的”。

他告訴《中國新聞周刊》，2023年，他在江蘇省某區辦理一個案件，嫌疑人在當地有固定住所，當地公安機關就將該案改變管轄到另外一個其沒有固定住所的縣，進而對其“指居”。20天后，辦案人員拿到了口供，次日就將其解除“指居”，轉回了原來的區。

“我向法院提出，公安機關涉嫌為取得口供而改變管轄進而‘指居’。后來，檢察院把‘指居’期間的口供從控方證據中撤出了，不再作為指控犯罪的證據。”楊照東說。

杭州市警察協會特約研究員、杭州市公安局拱墅區分局一級警長童曉輝具備公職律師和公安部高級執法資格，在接受《中國新聞周刊》采訪時他表示，此前對于如何理解《刑事訴訟法》中“固定住處”的概念，實踐中確實有分歧。比如某市直屬分局立案偵查的刑事案件，該直屬分局駐地為A區，犯罪嫌疑人在本市B區有固定住處，若要對犯罪嫌疑人監視居住，是應該在其B區固定住處執行監視居住，還是因為其在A區沒有固定住處而要指定居所監視居住？針對這些問題，公安部已發布典型案例進行指導，某市直屬分局受理案件的范圍為全市，犯罪嫌疑人在本市有固定住處，應該在其住處執行監視居住，否則，存在濫用指定居所監視居住、變相羈押的問題。

正如曾掛任最高人民檢察院刑事執行檢察廳副廳長的中國人民大學法學院教授、訴訟案例研究中心主任李奮飛告訴《中國新聞周刊》的，實踐中“指居”不僅有被濫用的趨勢，更面臨著制度異化的問題，其強制程度甚至可能超過拘留逮捕措施。

“脫離監督”易突破口供？

多位法學界人士認為，在公安機關辦案時，我國《刑事訴訟法》規定的強制措施中，“指居”措施頗受青睞。

究其原因，根據張建偉的分析，主要源于其多重便利性，包括不在犯罪嫌疑人、被告人自己的居所和看守所進行人身自由的限制，更便于施加控制以及對場所進行操控，指定的居所變成了實際的辦案場所，也方便取供，監視居住可以長達6個月，時間寬裕等。

北京市尚權律師事務所的上述報告也指出，執行監視居住的手段或方法有不合理之處，變相拘羈押審訊嫌疑人的情況也較多，占比52.7％。

有媒體援引某派出所一位原教導員仇某的話說，《刑事訴訟法》規定，逮捕一般情況下只能羈押2個月。對比而言，“指居”的審訊時間更為充分。

一名律師向《中國新聞周刊》透露，在他了解的一起案件中，8名嫌疑人被“指居”在同一間房屋內，房屋中間設置了從屋頂到地板的防護欄，甚至，“8人中還有一名是女性”。

2024年6月13日，最高檢發布一批指導性案例，其中包含發生在江蘇的一起嫌疑人反映其在“指居”期間遭刑訊逼供的情況，包括遭受毆打及饑餓、違法使用戒具、疲勞訊問等變相肉刑手段。最后，針對刑訊逼供，該案兩名偵查人員被依法追究刑事責任。嫌疑人在“指居”期間所作的有罪供述也被依法排除。

在“指居”期間遭遇刑訊逼供的案例不止于此。據多家媒體報道，2022年7月7日，34歲的河北省石家莊市高邑縣住房城鄉建設局的工作人員暴欽瑞等9人被以涉嫌尋釁滋事為由，從石家莊市裕華區帶到新樂市新樂賓館“指居”。13天后，暴欽瑞在“指居”期間離世。

2024年4月22日，暴欽瑞的家人見到了最高檢司法鑒定中心出具的尸檢報告。結論是，暴欽瑞死于肺動脈血栓栓塞引起的急性呼吸循環功能衰竭。這與他生前遭受長期限制性體位、反復機械性損傷、電擊損傷等有關。

暴家代理律師、華東師范大學法學院教授佀化強告訴《中國新聞周刊》，2025年1月，新樂市公安局8名辦案人員涉刑訊逼供一案將在保定市蓮池區人民法院開庭審理。

上述問題之所以會產生，原因之一是“指居”有時處于監管的中空地帶。浙江省一位受訪的刑警告訴《中國新聞周刊》，便于辦案確實是公安機關對嫌疑人“指居”的重要原因。不過，他們“指居”時，會主動向同級檢察院報備，檢察院也會過來查看“指居”場所是否符合要求，“指居”期間全程錄音錄像也要提供給檢察院。

但還有多位受訪者稱，從法律規定來說，公安機關決定“指居”時，并不需要主動向檢察院報備。劉計劃表示，因為“指居”的立法本意不是羈押，因此，公安機關采取“指居”措施時，無須向檢察機關報備或經其批準。

一位受訪的警方人士告訴《中國新聞周刊》，只有針對被檢察院逮捕之后的犯罪嫌疑人，公安機關將其變更為監視居住、取保候審等情形，公安機關才需要依法通知檢察院。

在山東省一名檢察官眼中，雖然按照《刑事訴訟法》規定，檢察機關有權也有義務對“指居”進行法律監督，但很多時候，檢察機關對公安機關采取“指居”措施并不知情，因此，難以對其監督。

“實踐中，‘指居’成為辦案機關控制的封閉場所，尤其淪為獲得訊問便利的秘密場所，檢察機關的監督大多形同虛設。”劉計劃說。

還有多位受訪者表示，在“指居”期間，辯護律師會見被監視居住人的申請常常受到辦案機關的限制。北京市尚權律師事務所主任毛立新告訴《中國新聞周刊》，“指居”地點往往都是保密的，這導致律師會見時，難以找到公安機關對接的人去辦理會見手續。即使申請了，也經常遲遲沒法會見。

多位受訪者表示，被“指居”者普遍認為，因為“指居”存在缺少監督等，他們更渴望被羈押在看守所。

執業律師代存田告訴《中國新聞周刊》，設置看守所的目的就是實現羈押與審訊的分離。盡管看守所也隸屬公安部門，但畢竟是獨立的職能部門，負責嫌疑人的審前羈押與管護。這些年來，看守所管理越來越規范，被羈押者的人身安全、休息、飲食保障有很大改善。提審者必須到看守所履行提審手續，遵守看守所的管理規定進行審訊。

改廢之爭

2023年9月，第十四屆全國人大常委會公布立法規劃，修改《刑事訴訟法》被列入第一類項目，即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。此后，全國人大常委會法工委多次就《刑事訴訟法》新一輪修改廣泛調研，聽取意見。

《刑事訴訟法》被稱為“小憲法”，足見其重要性。而在其四修時，“指居”制度是改是廢也備受關注。

南開大學法學院教授高通告訴《中國新聞周刊》，針對“指居”，現在我國還沒有建立起一套完善的規范體系，比如“指居”的場所需要具備什么標準、“指居”期間需要哪些外部監管措施、怎么保障“指居”期間律師的會見權利、怎么約束辦案機關的自由裁量權等。

在多位受訪的警方辦案人士看來，“指居”依然有現實需求，不宜廢除。一些受訪的警方人士認為，經過幾次修改，現行《刑事訴訟法》已對“指居”做了比較客觀可行的修正。

廣東省一位刑警告訴《中國新聞周刊》，“指居”和取保候審都是強制措施之一，可以互相補充。他曾遇到過有犯罪嫌疑人在取保候審期間，為逃避刑罰而長期反復懷孕的案例。“這種情況下，‘指居’可維護法律尊嚴。如果廢除‘指居’，法律的執行將會有漏洞。”

高通也表示，我國前三次修改《刑事訴訟法》時，法學界就有呼聲取消“指居”，但因為彼時逮捕率持續在高位，“指居”還是被當作逮捕的替代性措施保留了下來。此外，2012年第二次修改《刑事訴訟法》時，《監察法》尚未推出，保留“指居”，還有出于將“雙規”法治化的考量。

在北京大學法學院教授陳永生看來，“指居”制度完全廢除的可能性不大，客觀上這項制度仍有存在的現實需要。有些人在辦案機關所在地的確沒有固定住所，也沒錢租房，只能適用“指居”。

高通同樣認為，完全廢除“指居”制度有一定難度，他傾向于將其保留，但必須嚴格規定，限制適用。“該制度現在主要的問題是被濫用、缺乏監管，如果能夠將其納入監管的話，‘指居’可以起到降低羈押率等作用。”

那么，如果保留，今后又將如何嚴格限制“指居”制度適用空間？高通舉例說，居所分為指定居所和普通住所，辦案機關選擇哪種居所應該慎重；“指居”的審批手續今后也應作明確的細化。

劉計劃則表示，如果刑訴法修改要保留“指居”制度，應當全面還原“指居”的本質并予以完善，以規范“指居”的執行，完善并落實檢察機關對“指居”決定與執行的監督，切實保障辯護律師的會見與通信權。

不過，劉計劃還是認為，基于“指居”制度積弊太深，直接予以廢除亦不失為釜底抽薪的立法選擇。

李奮飛也建議，全國人大常委會或需對“指居”制度等《刑事訴訟法》的實施情況開展執法檢查，如果不能通過徹底改造有效解決該制度被濫用、被異化的問題，《刑事訴訟法》修改時應該考慮對其予以廢除。

中國政法大學終身教授陳光中則在今年發出呼吁，應當徹底取消“指居”制度。

他與中國政法大學刑事司法學院博士研究生魏家淦在今年第五期《中國刑事法雜志》發文稱，《刑事訴訟法》再修改應當堅持對人身自由進行限制的刑事強制措施體系，將合法性原則、相當性原則、變更性原則作為刑事強制措施適用的基本原則。技術性的修法已不能實現“指居”制度的立法目的，應當徹底取消“指居”制度，其功能可被改進后的取保候審所取代。

中國政法大學刑事司法學院教授羅翔也持相似觀點。他告訴《中國新聞周刊》，“指居”制度很容易被濫用，其嚴厲性遠超逮捕這種強制措施，即便它可以起到某種積極作用，但是弊大于利，法律無法追求最好，只能避免最壞。廢除“指居”制度應該是一個比較不壞的選擇。

高通認為，目前，《刑事訴訟法》第四次修改還處于廣泛調研階段，尚未有特別明確的修改思路。因此，有必要引導各界廣泛討論，這有利于修改時縮小意見分歧。