脫貧攻堅：一種中國特色的大規(guī)模貧困治理方略

摘要：脫貧攻堅作為中國農(nóng)村貧困地區(qū)所開展的重大專項任務(wù)，中國政治領(lǐng)導層在脫貧攻堅的頂層設(shè)計之中，以更高的政治目標、更大的社會責任來舉國動員；按照系統(tǒng)思維，縱向到底、橫向到邊來搭建貧困治理架構(gòu)；以充分發(fā)揮先賦優(yōu)勢，積極轉(zhuǎn)換潛在優(yōu)勢，獲得前所未有的治理效能。在扶貧攻堅體制上，創(chuàng)新以政黨建設(shè)為引領(lǐng)、發(fā)揮駐村干部作用、強化對口幫扶所形成的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。在扶貧攻堅機制上，構(gòu)建超常規(guī)的責任傳導機制，壓實脫貧攻堅各級責任；構(gòu)建全新的技術(shù)治理機制，確保精準目標和管理的實現(xiàn)。最后總結(jié)了脫貧攻堅的時代價值和理論意蘊。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅；大規(guī)模貧困治理；舉國體制；精準扶貧

中圖分類號：D63"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0015-010

一、從扶貧開發(fā)到脫貧攻堅

作為一個農(nóng)業(yè)大國，長期以來中國的絕對貧困人口主要集中在農(nóng)村地區(qū)。20世紀70年代中后期，農(nóng)村貧困問題表現(xiàn)得十分突出。1982年在甘肅定西、河西和寧夏西海固地區(qū)實施“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)計劃”，開啟農(nóng)村地區(qū)專項扶貧計劃。1986年，國務(wù)院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組”作為國家專門的反貧困機構(gòu)，提出以縣為單位確定國家的扶貧重點，即對集中連片的貧困人口重點區(qū)域劃出331個國家重點扶持貧困縣，由國家投入資金實行“開發(fā)式扶貧”，這標志著我國大規(guī)模貧困治理拉開了序幕。林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》，2008年第6期。

從1986年開始，近三十年的開發(fā)式扶貧解決了貧困程度輕、脫貧難度小的貧困人口的生計和發(fā)展問題。而剩余的都是貧困程度深、脫貧難度大的貧困人口問題。特別是“三區(qū)”“三州”深度貧困地區(qū)的貧困人口，“三區(qū)”指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)，“三州”指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州。到2019年年底，全國剩余551萬尚未脫貧人口中，一半以上分布在深度貧困地區(qū)，沒有摘帽的52個貧困縣基本集中在深度貧困地區(qū)。仍面臨著自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落差大、基本公共服務(wù)嚴重滯后等諸多問題，屬于最艱巨的“硬骨頭”任務(wù)，需要超常規(guī)的方法才能奏效。

2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》正式提出脫貧攻堅，即從2015年到2020年的短期內(nèi)，旨在通過超常謀劃實現(xiàn)2020年現(xiàn)行標準下的貧困人口全部脫貧——解決生存貧困問題。隨后進入兩年的過渡期，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。因此，脫貧攻堅是指在我國農(nóng)村貧困地區(qū)所開展的扶貧開發(fā)進入到最關(guān)鍵時期，通過綜合施策、精準幫扶等措施，幫助貧困地區(qū)和貧困人口擺脫絕對貧困、實現(xiàn)全面小康的重大專項任務(wù)。

二、脫貧攻堅：具有中國特色的重大專項任務(wù)

貧困問題是一個世界性難題，也是世界各國所面臨的共同挑戰(zhàn)。回顧世界反貧困的歷史，以美國、印度和中國等為代表的世界大國，先后組織過大規(guī)模的貧困治理運動。

在20世紀50—60年代經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時期”，美國貧困問題被重新發(fā)現(xiàn)，1964年約翰遜（L.B.Johnson）總統(tǒng)提出“偉大社會”（GreatSociety）的施政方針，無條件“向貧困宣戰(zhàn)”（TheWaronPoverty），成為美國歷史上最大規(guī)模、最具影響的反貧困運動，也深刻影響了美國戰(zhàn)后的經(jīng)濟和社會發(fā)展。在20世紀70年代，發(fā)展中國家的貧困問題也受到廣泛關(guān)注，印度和巴西先后采取“農(nóng)村綜合發(fā)展計劃”“發(fā)展極”的反貧困戰(zhàn)略。從各國的反貧困歷史看，由于涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)各領(lǐng)域，貧困治理實質(zhì)上是對國家政治、經(jīng)濟和社會的再動員、再組織，也是對經(jīng)濟資源、社會力量的再集結(jié)、再重塑。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，大規(guī)模貧困治理被視為對國家治理能力的“大考”。

在已有的研究中，我們曾把中國與美國、印度等大國的貧困治理運動進行比較，發(fā)現(xiàn)其在目標、對象、路徑、政策、資金投入、運行管理方面有許多的不同之處（見表1），三個大國的貧困治理運動都極具鮮明的特色。從2015年開始，中國舉全國之力在農(nóng)村貧困地區(qū)所開展的脫貧攻堅，是中國反貧困乃至世界減貧史上的奇跡。林閩鋼、霍萱：《大國貧困治理的“中國經(jīng)驗”——以中國、美國和印度比較為視角》，《社會保障評論》，2021年第1期。

近年來，多學科、多角度圍繞脫貧攻堅所延伸出來的國家貧困治理能力現(xiàn)代化的研究主題，取得了豐碩的研究成果。本文從公共管理視角，試圖通過梳理已有的研究成果來回答：中國政治領(lǐng)導層是如何通過脫貧攻堅的頂層設(shè)計來實現(xiàn)舉國動員，并有效轉(zhuǎn)化為貧困的治理能力？

三、脫貧攻堅舉國體制的頂層設(shè)計

作為一個農(nóng)業(yè)大國，中國長期飽受生存貧困的挑戰(zhàn)，吃不飽、穿不暖的記憶在幾代人心中刻骨銘心。脫貧攻堅向世人彰顯大國解決生存貧困問題的國家意志和決心，在“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)口號”下，強調(diào)這是“加快補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，決不讓一個地區(qū)、一個民族掉隊”《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，人民出版社2015年版，第3頁。。脫貧攻堅的目標和任務(wù)是以2020年底全面建成小康社會的目標來設(shè)定，“攻堅拔寨”的期限為5年，時間十分緊迫，脫貧攻堅的超常任務(wù)和超常時間之間構(gòu)成“時間—任務(wù)悖論”。從任務(wù)執(zhí)行視角來看，需要完成的任務(wù)越重，通常安排的時間應(yīng)該越長。脫貧攻堅在任務(wù)執(zhí)行上屬于“時間緊、任務(wù)重”，在較短時間內(nèi)要求完成常規(guī)狀態(tài)下難以完成的任務(wù)。“時間—任務(wù)悖論”的提出和相關(guān)研究見張兆曙：《國家貧困治理的“總體—技術(shù)范式”——脫貧攻堅如何克服“時間—任務(wù)悖論”》，《浙江學刊》，2023年第3期。為此需要謀劃前所未有的舉國動員，定位于“采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力”《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，人民出版社2015年版，第4頁。，才有可能完成如此艱巨的任務(wù)。

堅持全國一盤棋、集中力量辦大事是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。舉國體制被認為具有超常的組織能力，適合應(yīng)用于市場配置資源低效、關(guān)涉國家發(fā)展與國家安全的“急”“難”“重”領(lǐng)域。周文、李吉良：《新型舉國體制與中國式現(xiàn)代化》，《經(jīng)濟問題探索》，2023年第6期。長期以來，由于在我國科研領(lǐng)域攻克技術(shù)難關(guān)時得到有效應(yīng)用，新型舉國體制在科技自立自強中的地位和作用進一步確立。社會領(lǐng)域的舉國體制運用涉及面廣、影響大，目前還處在探索過程中，遠沒有定型。脫貧攻堅作為在社會領(lǐng)域舉國體制的成功運用，取決于中國政治領(lǐng)導層從三個方面進行頂層設(shè)計：

第一，以更高的政治目標、更大的社會責任來舉國動員。在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中用“五個事關(guān)”，即“事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)我國國際形象”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，人民出版社2015年版，第2頁。把脫貧攻堅上升到舉國同進退的高度。用三個“重大”，即“重大舉措、重大標志和重要途徑”來闡述，“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要標志，也是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟增長的重要途徑”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，人民出版社2015年版，第2頁。表現(xiàn)出中國政治領(lǐng)導層強烈的使命擔當意識，將黨的主張上升為國家意志。同時，通過反復釋放政治信號逐漸鞏固和強化全國上下的意愿共識，傾注巨大的政治注意力和政策注意力于脫貧攻堅，將其擺在治國理政的突出位置和優(yōu)先議程，這更是以高位推動的方式表達了黨中央徹底打贏這場戰(zhàn)役的戰(zhàn)略意志和政治決心。謝宜澤、胡鞍鋼：《意愿·目標·能力——論新型舉國體制的實踐前提》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2023年第5期。

第二，按照系統(tǒng)思維，縱向到底、橫向到邊來搭建貧困治理架構(gòu)。中國是一個人口大國，各地區(qū)在經(jīng)濟社會條件方面差異巨大，在全國范圍開展脫貧攻堅戰(zhàn)，“用兵之道，先定其謀，然后乃施其事”（諸葛亮：《便宜十六策》）。以系統(tǒng)思維謀全局、以改革思維求突破，中國政治領(lǐng)導層決策思維決定了脫貧攻堅戰(zhàn)頂層設(shè)計的完備性。一是在組織領(lǐng)導上，發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，執(zhí)行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓。二是在社會合力上，通過強化政府責任，引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，構(gòu)建了全員、全過程、全要素，跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的整體性治理結(jié)構(gòu)。

第三，充分發(fā)揮先賦優(yōu)勢，積極轉(zhuǎn)換潛在優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導是中國最大的體制優(yōu)勢，這一先賦優(yōu)勢有利于黨在脫貧攻堅中把握大局大勢、抓住主要矛盾和推進改革創(chuàng)新，是形成貧困治理中重大突破和重大發(fā)展的關(guān)鍵。駐村干部幫扶、東西部協(xié)作等許多潛在優(yōu)勢，通過與脫貧攻堅的運行和管理結(jié)合起來轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，從而全面提升脫貧攻堅的治理效能。

四、脫貧攻堅的體制創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)優(yōu)勢

（一）以政黨建設(shè)為引領(lǐng)，創(chuàng)新脫貧攻堅的主導體制

從世界范圍來看，以改善人類生存境況為目標的社會工程廣泛存在于世界各國的現(xiàn)代化進程之中，政治學家斯科特之問“那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的”，尤其引人深思。在斯科特看來，我們很難把握為什么那么多國家試圖改變?nèi)祟悹顟B(tài)的項目卻只帶來了悲劇式的結(jié)果。詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2012年版，第4頁。

區(qū)別于國家主導的社會工程，脫貧攻堅是政黨建設(shè)驅(qū)動的社會工程。在當代中國的國家建設(shè)進程中，政黨是貫通國家與社會的主導性橋梁，政黨建設(shè)鏈接國家與社會是基本模式，后發(fā)國家中的政黨建設(shè)早于國家建設(shè)，由此形成以政黨建設(shè)驅(qū)動國家建設(shè)的路徑，見景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》，2019年第8期。脫貧攻堅即為這一模式的典型體現(xiàn)。

脫貧攻堅的頂層設(shè)計本質(zhì)上是以政黨建設(shè)為引領(lǐng)推動貧困治理。黨建與脫貧相互促進，黨建是脫貧的組織基礎(chǔ)，脫貧是黨建的任務(wù)抓手。脫貧攻堅由過去的行政主導式開發(fā)扶貧轉(zhuǎn)換為政黨主導式的脫貧攻堅，徐明強、許漢澤：《新耦合治理：精準扶貧與基層黨建的雙重推進》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版），2018年第3期。由此形成貧困治理結(jié)構(gòu)的新優(yōu)勢：

第一，脫貧攻堅以高規(guī)格的政治動員加強黨對政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，用“五級書記抓扶貧”自上而下地開展政治動員，為各級黨政機構(gòu)確立目標，以政黨主體性激發(fā)國家自主性。政黨確立貧困治理目標并動員政府創(chuàng)新執(zhí)行，以政黨統(tǒng)領(lǐng)行政，國家權(quán)力進入農(nóng)村基層，重塑農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)，形成強有力的脫貧攻堅“戰(zhàn)斗堡壘”。穆軍全、趙延安：《動員邏輯與科層邏輯的互構(gòu)：干部駐村機制的變遷審思》，《寧夏社會科學》，2022年第4期。

第二，政黨建設(shè)強有力回應(yīng)行政化推動的困境。政黨動員脫貧攻堅并未如斯科特所預期的那樣導致國家與社會之間的緊張關(guān)系，反而有效地激發(fā)農(nóng)村貧困治理的多樣化機制。張競銜、孟天廣：《鏈接國家與農(nóng)民：政黨建設(shè)、行政嵌入與基層選舉——基于脫貧攻堅的實證研究》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2024年第3期。作為政黨建設(shè)驅(qū)動的社會工程，脫貧攻堅發(fā)揚群眾路線，調(diào)動貧困地區(qū)和貧困人口的積極性，注重激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在活力，把扶智、扶志結(jié)合起來，形成全民參與的貧困治理新格局。

第三，政黨建設(shè)引領(lǐng)超越運動治理。三十多年以來，農(nóng)村社會治理中很少有一項治理專項任務(wù)能夠引發(fā)如此高規(guī)格、長時段以及全國范圍內(nèi)的普遍關(guān)注。在脫貧攻堅中，自上而下成立的是各級黨組織領(lǐng)導下的“指揮部”，以戰(zhàn)時最高動員狀態(tài)來開展貧困治理，并用“戰(zhàn)時”色彩的政策話語來描述脫貧攻堅的工作任務(wù)和執(zhí)行政策過程，這在其他基層工作中實屬罕見。2017年7月我們在貴州黔西南州進行脫貧攻堅調(diào)查中，見證鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照指揮、作戰(zhàn)、督戰(zhàn)“三大體系”，列出脫貧攻堅時間表、路線圖，實行掛圖作戰(zhàn)，感受到“戰(zhàn)時”的氛圍。在這個意義上，脫貧攻堅被認為是運動式治理的2.0版——攻堅治理模式。徐明強、許漢澤：《運動其外與常規(guī)其內(nèi)：“指揮部”和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學報》，2019年第2期。高位推進“五級書記”掛帥抓貧困治理，動員了地方所有部門都參與到脫貧攻堅工作之中，這使脫貧攻堅具有不同于運動式治理所凸顯的糾偏和非制度性特征，組織建設(shè)是對“運動式治理”可能導致的問題的回應(yīng)，同時也避免了通常在政治壓力下容易產(chǎn)生的“上有政策、下有對策”“走過場”等形式主義現(xiàn)象。符平、盧飛：《制度優(yōu)勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員》，《社會學研究》，2021年第3期。

（二）發(fā)揮駐村干部的獨特作用，打通扶貧攻堅的體制堵點

復雜情境下的貧困治理有賴于執(zhí)行有力的科層組織體系，特別是對中國這樣大規(guī)模的貧困治理而言，“上面千條線下面一根針”，農(nóng)村基層能否有效響應(yīng)，是破解貧困治理“最后一公里”的關(guān)鍵。為此，選派扶貧工作隊，將潛在優(yōu)勢通過駐村干部幫扶制度發(fā)揮出來，成為脫貧攻堅制度安排的著力點。

駐（包）村干部的形式由來已久，在新中國成立之初，安排黨員和干部到農(nóng)村開展工作就已制度化，之后黨和政府也以“包村干部”和“指導員”等方式落實國家政策舉措。徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國家向鄉(xiāng)土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2007年第5期。駐村干部制度通過上級抽調(diào)黨政干部到農(nóng)村開展特定的目標和任務(wù)，旨在確保國家治理和基層治理的有效銜接，它既保留了黨聯(lián)系群眾、走進群眾的傳統(tǒng)，又合理地利用了科層制中資源向上分配的邏輯。余練：《制度設(shè)置、權(quán)責分配與運行邏輯：對當前兩類駐村干部制度的比較》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版），2021年第4期。在實踐中，駐村干部制度在加強基層組織建設(shè)、維護基層社會秩序、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了重要的作用，是一項具有中國特色的制度安排。

在脫貧攻堅中，駐村干部是將國家意志有效輸入到農(nóng)村基層政治系統(tǒng)內(nèi)部的有效途徑；同時，駐村干部通過關(guān)系性嵌入來協(xié)調(diào)自身同當?shù)卣⒋甯刹恳约按迕裰g的互動關(guān)系，形成了貧困治理結(jié)構(gòu)的新優(yōu)勢：

第一，駐村干部帶著貧困治理的有關(guān)資源隨治理重心一同下沉，運用自身所擁有的體制內(nèi)外資源為脫貧攻堅帶來更多的增量資源，特別是對于貧困和落后的鄉(xiāng)村，駐村干部以更具柔性、更具滲透性的方式嵌入，這種“嵌入式治理”引導貧困治理方向和重點，是破解農(nóng)村基層能力不足的“妙方”。由于派出單位行政等級、政策支持和經(jīng)濟實力的不同，駐村干部對貧困治理的影響會存在差異。如選派的駐村干部來自同一單位，他們目標大體一致，還可形成“接棒治理”。張洪新：《駐村幫扶“接棒治理”的邏輯與歸宿——基于豫南L行政村的田野調(diào)查》，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版），2020年第4期。

第二，駐村干部的作用是將國家權(quán)力嵌入貧困治理中，并形成政府與社會互動的“中介”。在農(nóng)村發(fā)展過程中，駐村干部能夠參與資金引入、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、技術(shù)支持等環(huán)節(jié)，進而推動產(chǎn)業(yè)項目落地，帶領(lǐng)村民脫貧致富，這不僅有助于增進政社互動，還能推進農(nóng)村資源的再分配；同時，駐村干部通過“增能”與“賦權(quán)”相結(jié)合的方式培育“村落共同體”意識，還可全面增強村民參與脫貧致富的能力。

第三，在基層干部力量下沉進程中，駐村干部與村干部決策共商、落實同抓、責任共擔的制度安排巧妙處理著國家政權(quán)與自治組織的關(guān)系，顯著增強了基層組織力量，并且，駐村干部在農(nóng)村貧困治理需要下主動介入或退出的制度安排，具有非常強的制度伸縮性和柔韌性，增加了農(nóng)村貧困治理的彈性和韌性。

（三）強化對口幫扶的獨特作用，為脫貧攻堅引入增量資源

對口幫扶作為一種特殊的同級政府間對口支援模式，是一項被認為是區(qū)域貧困治理中最具中國特色的制度安排。在對口幫扶中，東西部協(xié)作是運行最為持久、影響最為廣泛的結(jié)對安排。與東西部協(xié)作一樣同屬于橫向結(jié)對的還有對口支援和對口合作，但這兩種結(jié)對協(xié)作并不納入強制性考核，東西部協(xié)作制度化程度最高，影響也最大。東西部協(xié)作通常是組織沿海發(fā)達省（直轄市）對口幫扶西部貧困省（自治區(qū)），幫扶內(nèi)容主要包括：市場互補、產(chǎn)業(yè)合作、人才支援、職業(yè)培訓、社會幫扶等。在國家協(xié)作框架下，開展市縣結(jié)對、部門對口幫扶，發(fā)揮市場機制，推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進貧困地區(qū)加快發(fā)展，帶動貧困人口脫貧。

東西部協(xié)作機制的核心是中央和地方的整合、地方政府之間的整合、政府內(nèi)部不同功能和不同部門的整合以及公私部門的整合。中央政府的政治推動是根本，東西部的協(xié)同共治是基礎(chǔ)，屬于“中央誘導型的地方合作”楊龍：《地方政府合作的動力、過程與機制》，《中國行政管理》，2008年第7期。。東西部協(xié)作由于具有明顯的“計劃性”和“科層制”相混合的特征，也被理解為“央地聯(lián)動與府際協(xié)同的疊加”。謝治菊、陳香凝：《東西部協(xié)作的制度邏輯、實踐經(jīng)驗與時代價值》，《學術(shù)研究》，2023年第8期。

作為國家對區(qū)域資源的政治性調(diào)配，東西部協(xié)作在扶貧攻堅中已成為組織程度高、覆蓋面廣、力度不斷加大的區(qū)域協(xié)作方式，形成了貧困治理結(jié)構(gòu)的新優(yōu)勢：

第一，東西部協(xié)作在實施過程中，以中心任務(wù)明確結(jié)對責任分工，以項目運作整合結(jié)對幫扶資源，以績效考核激發(fā)結(jié)對競合行為，通過政治權(quán)威引導、治權(quán)結(jié)構(gòu)延伸、價值認同激勵三重力量的相互作用，梁琴：《論中國特色的結(jié)對治理：以東西部協(xié)作為例》，《廣州大學學報》（社會科學版），2023年第2期。有利于克服科層治理形式主義、各自為政、推諉扯皮的行為弊端，有利于整合各領(lǐng)域的碎片化、分散化的貧困治理資源，能彌合原有科層組織“條塊”分割的組織缺陷，也為市場與社會參與搭建了組織交流平臺，實現(xiàn)了將政治動員轉(zhuǎn)化為社會動員，將資源匹配轉(zhuǎn)化為資源創(chuàng)造。

第二，東西部協(xié)作在表面上是東部外部資源對西部貧困地區(qū)的輸入，實際上還帶來了西部貧困地區(qū)多樣化的發(fā)展機會。通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，東部地區(qū)的資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗得以向西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，這不僅帶動了西部脫貧攻堅地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為當?shù)刎毨мr(nóng)民提供了更多的就業(yè)機會和收入來源。東西部協(xié)作還可以有效地將西部貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品等資源引入東部市場，提高產(chǎn)品附加值，增加貧困農(nóng)民收入，同時也滿足了東部地區(qū)對高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品的需求。東西部勞務(wù)協(xié)作通過組織化的勞務(wù)輸出，為西部貧困地區(qū)的勞動力提供了更多的就業(yè)機會，提高了貧困農(nóng)民的經(jīng)濟收入。

第三，東西部協(xié)作可以有效統(tǒng)籌資源，實現(xiàn)東部和西部優(yōu)勢互補。一方面，協(xié)作雙方通過共商共建區(qū)域協(xié)作發(fā)展機制，就協(xié)作雙方資源統(tǒng)籌目標和任務(wù)進行溝通協(xié)商，制訂協(xié)作任務(wù)清單和流程，讓資金、人才和技術(shù)等資源在西部地區(qū)貧困治理中得到合理配置，實現(xiàn)支援方資源供給與受援方資源需求相匹配。另一方面，協(xié)作雙方依托各自資源優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)合作、消費協(xié)作等方面加強互惠型協(xié)作，探求支援地與受援地如何形成一種互惠互利的關(guān)系，推動構(gòu)建東西部協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，形成協(xié)作雙方的共贏局面。

五、脫貧攻堅的機制構(gòu)建與效能提升

脫貧攻堅作為大規(guī)模貧困治理的重大專項任務(wù)，從設(shè)立專門的扶貧機構(gòu)，到廣泛動員全社會參與，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，形成跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的社會扶貧體系。習近平：《在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話》，人民出版社2021年版，第15頁。與此同時，貧困治理的精準度在逐步提升，從最初的區(qū)域扶貧，到后來的縣域扶貧，再到村域，扶貧瞄準對象最后到家戶。從任務(wù)管理視角來看，在大規(guī)模的組織動員下存在難以完成精準管理任務(wù)的矛盾，脫貧攻堅在“更加精準”和“更大規(guī)模”之間構(gòu)成了“規(guī)模—精準悖論”。為此需要謀劃前所未有的機制來傳導和實現(xiàn)管理的精準目標。

（一）構(gòu)建超常規(guī)的責任傳導機制，壓實脫貧攻堅各級責任

按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”，構(gòu)建責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系。脫貧攻堅的“目標管理責任制”自上而下分解脫貧攻堅目標，是層級任務(wù)壓實的傳導過程，對基層而言構(gòu)成了一種強大的制度約束，同時也催生了目標導向的具體工作方法。

省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級書記”一起抓脫貧，從中央到地方逐級簽訂責任書，22個扶貧開發(fā)任務(wù)重的省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導向中央簽署脫貧責任書，每年向中央作扶貧脫貧進展情況的報告，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府向市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出同樣的要求，層層簽訂脫貧攻堅責任書，立下軍令狀，實現(xiàn)了最大程度的組織動員并保障了各項扶貧目標和措施的落實，避免了組織目標替代、注意力轉(zhuǎn)移等問題和現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2016年黨中央提出實施最嚴格的考核制度，成為脫貧攻堅的超常規(guī)責任傳導機制的抓手。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組每年組織開展一次針對減貧成效、精準幫扶、扶貧資金使用管理方面的考核。脫貧攻堅考核評估內(nèi)容具體包括目標導向、執(zhí)行過程、扶貧結(jié)果和扶貧體系四個方面，以提升扶貧目標的精準性、保障減貧方式的科學性、增進扶貧效果的實效性。在考核方式選擇上，脫貧攻堅考核評估改變了以往考核評估方式的單一化、模板化與簡單化的不足，實行全方位立體式的考核評估，呈現(xiàn)出多樣化特點，考核方式包括：分類考核、交叉考核、第三方評估、媒體暗訪等，陳錫文、韓俊：《中國脫貧攻堅的實踐與經(jīng)驗》，人民出版社2021年版，第83頁。由多種方式相互配合，彌補僅由政府內(nèi)部自我評估的不足，從而更加科學、公正地檢驗扶貧成效。在考核結(jié)果運用上，脫貧攻堅考核評估結(jié)果的運用是對整個運行體系成果的檢驗，主要包括溝通反饋、問題整改兩方面的內(nèi)容，以結(jié)果為依據(jù)對扶貧干部進行獎懲，有效強化考核評估結(jié)果對脫貧攻堅責任的“指揮棒”“質(zhì)檢儀”“推進器”作用，為提升精準扶貧效果提供科學依據(jù)。劉彥隨、周成虎、郭遠智、王黎明：《國家精準扶貧評估理論體系及其實踐應(yīng)用》，《中國科學院院刊》，2020年第10期。

（二）構(gòu)建全新的技術(shù)治理機制，確保精準目標和管理的實現(xiàn)

改革開放以來，中國治理從總體支配逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)治理。渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。技術(shù)治理是指政府行政職能的發(fā)揮不僅依賴已獲授權(quán)的權(quán)威，而且也依賴其不斷改進的程序和技術(shù)。王雨磊：《農(nóng)村精準扶貧中的技術(shù)動員》，《中國行政管理》，2017年第2期。技術(shù)治理的首要前提就是數(shù)量化與可觀測，主要是通過數(shù)字等客觀信息清查、盤點、分類、描畫和計算社會事實，從而使社會事實變得可見、可操作、可量化、可計算和可處置，最終實現(xiàn)國家意志。魯敏、付祎然、劉文亮：《基層政府運動式治理合法性獲取機制研究：基于T市H鎮(zhèn)2018-2020年相關(guān)案例的實證分析》，《天津行政學院學報》，2022年第2期。在脫貧攻堅的實踐中，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)手段的廣泛運用對貧困政策落實、貧困治理體制機制構(gòu)建等方面都發(fā)揮了有效的支撐作用。

精準扶貧首先要精準識別貧困對象，數(shù)字技術(shù)將精準扶貧擴展至精準識別、精準管理和精準幫扶，使數(shù)字技術(shù)和扶貧政策有機融合。2014年4月國家啟動貧困識別、建檔立卡作為精準扶貧一號工程、第一戰(zhàn)役，創(chuàng)建了全國扶貧對象建檔立卡的標準、流程和內(nèi)容。隨后建檔立卡數(shù)據(jù)在全國實現(xiàn)并網(wǎng)，這標志著中國貧困治理歷史上第一次全面掌握了到戶到人的“貧困底數(shù)”，全面摸清了貧困村和貧困人口分布、致貧原因、脫貧需求等情況。隨著全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建立，扶貧對象動態(tài)管理常態(tài)化，為年度扶貧開發(fā)成效考核和第三方評估提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)比對也推進了信息共享，依靠數(shù)據(jù)分析為貧困人口、貧困戶、貧困村精準畫像，有效避免“數(shù)字脫貧”“被脫貧”現(xiàn)象。陳錫文、韓俊：《中國脫貧攻堅的實踐與經(jīng)驗》，人民出版社2021年版，第58頁。在脫貧攻堅中運用數(shù)字技術(shù)，使得之前高度“地方化”的信息生產(chǎn)活動被置于嚴密的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量管控之下。高質(zhì)量的建檔立卡將原本沉淀在地方的“情境信息”轉(zhuǎn)換為“中央—地方”之間的共享信息，技術(shù)治理為構(gòu)建超常精準管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。呂方、黃承偉：《國家減貧行動如何回應(yīng)差異化需求——精準扶貧精準脫貧制度體系及其知識貢獻》，《中國社會科學》，2023年第12期。

數(shù)字技術(shù)在基層治理中有重要作用，被認為能夠有效降低鄉(xiāng)村治理的信息搜尋、復制、傳輸、追蹤和驗證成本。王亞華、李星光：《數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的制度分析與理論啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2022年第8期。數(shù)字技術(shù)嵌入脫貧攻堅之中，改變了信息溝通的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了組織間目標協(xié)同、信息共享和信任增強，形成了資源利益基礎(chǔ)上的合作模式，突破了傳統(tǒng)的資源依賴和權(quán)利機制。邱澤奇、由入文：《差異化需求、信息傳遞結(jié)構(gòu)與資源依賴中的組織間合作》，《開放時代》，2020年第2期。“數(shù)字下鄉(xiāng)”將脫貧攻堅中的治理資源、治理行動和治理效果都加以數(shù)字化呈現(xiàn)，技術(shù)治理機制的作用直接滲透到基層干部考核監(jiān)督、指標動員之中。王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準扶貧中的技術(shù)治理》，《社會學研究》，2016年第6期。此外，借助數(shù)據(jù)信息平臺構(gòu)建“大數(shù)據(jù)＋應(yīng)用扶貧”“大數(shù)據(jù)＋民生扶貧”“大數(shù)據(jù)＋產(chǎn)業(yè)扶貧”的貧困治理平臺，在貧困治理中形成“貧困精準識別→貧困動態(tài)監(jiān)測→貧困動態(tài)預警”的能力迭代升級，也為農(nóng)村數(shù)字化治理提供了有力的支持。左孝凡、陸繼霞：《從脫貧攻堅到共同富裕：數(shù)字技術(shù)賦能貧困治理的路徑研究——貴州省“大數(shù)據(jù)幫扶”例證》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》，2023年第8期。

六、結(jié)語

脫貧攻堅是中國政治領(lǐng)導層在特定的歷史時期，在社會領(lǐng)域系統(tǒng)謀劃的一次舉國行動，更是在世人矚目下交出的一份中國貧困治理的“答卷”，還是觀察和理解新的歷史條件下中國如何解決社會領(lǐng)域重大專項任務(wù)的一個窗口。

在全面建成小康社會后，我國已從解決絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，這是一個歷史性轉(zhuǎn)變。如果脫貧攻堅是運動戰(zhàn)，相對貧困治理則是陣地戰(zhàn)，相對貧困治理更是一項長期的任務(wù)。在脫貧攻堅結(jié)束后，低收入人口已成為今后城鄉(xiāng)貧困治理的目標，低收入人口的規(guī)模同樣也不小，但居住較分散，表現(xiàn)形式也多樣，成因更復雜。林閩鋼：《相對貧困的理論與政策聚焦——兼論建立我國相對貧困的治理體系》，《社會保障評論》，2020年第1期。脫貧攻堅留給我們的寶貴經(jīng)驗是：需要系統(tǒng)謀劃低收入人口常態(tài)化幫扶政策體系，像脫貧攻堅一樣做好政策體系的頂層設(shè)計，用我國的制度優(yōu)勢，建立解決相對貧困的長效機制，繼續(xù)走出一條具有中國特色的貧困治理道路。林閩鋼：《低收入人口常態(tài)化幫扶的整體性治理——基于“兩項政策”銜接并軌突破口選取的考察》，《行政論壇》，2024年第4期。

從世界范圍來看，現(xiàn)代社會兼具多樣性和動態(tài)性，重大公共事務(wù)治理情境呈現(xiàn)高度的復雜性與區(qū)域異質(zhì)特征，運動治理成功模式在本質(zhì)上是一個通過“試錯”不斷調(diào)試，尋找最好方向或最佳方法的過程。公共管理學家埃莉諾·奧斯特羅姆為此提醒世人：公共事務(wù)治理沒有“萬能解藥”，告誡大家不要掉入尋找“萬能解藥”的陷阱之中。接受這個世界的復雜性挑戰(zhàn)，承認這個世界多樣性的價值，才能在這個意義上去超越“萬能解藥”。埃莉諾·奧斯特羅姆：《“沒有萬能解藥”——公共事務(wù)治理之道》，《共識》，2010年第4期。行文至此，與讀者共思：脫貧攻堅何嘗不是用復雜性政策設(shè)計來解決復雜性問題的一次公共事務(wù)治理的挑戰(zhàn)？何嘗不是基于本土實踐情境下復雜演進和相互調(diào)試的過程？縱然千難萬險，驀然回首，中國貧困治理已過萬重山。

（責任編輯：游姣）

作者簡介：林閩鋼，南京大學社會保障研究中心、南京大學政府管理學院教授、博士生導師。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現(xiàn)路徑研究”（編號：22amp;ZD060）。