應急管理體系和能力現代化的整體邏輯、多重困境與優化策略

摘要：隨著人類社會進入風險社會時代，應急管理日益成為復雜開放的系統工程，凸顯出應急管理體系和能力現代化的必要性緊迫性。已有關于應急管理體系和能力現代化的研究大多以單個或部分側面展開探討而難以管窺全貌，缺少一個能夠將各向度難題統合起來考量的整體性理論框架。從“理念—結構—過程—功能”的理論分析框架出發，結合典型突發事件分析，可以發現當前我國應急管理體系和能力現代化建設中存在理念失范、結構失穩、過程失序、功能失效等困點。要突破上述多重困境，須依循理念內化、結構進階、過程閉環、功能總成的完善進路，既為理解應急管理體系和能力現代化總體布局提供全景解釋，也為實踐推進提供理論支撐。

關鍵詞：應急管理體系;應急管理能力;整合邏輯;應急困境;應急優化

中圖分類號：C93"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0140-017

一、問題提出與文獻回顧

風險社會已成為國家治理的新常態，風險的復雜性、災害的多變性、應急管理的復雜性要求治理的方式、手段、舉措與目的都徹底重構。①應急管理作為國家治理的重要組成部分，是一項在“破”中“立”的長期性工程，既需要打破慣性思維和路徑依賴，也亟待創設新的理論圖譜和經驗參考。

然而，在傳統與非傳統安全因素交織耦合的復雜情形下，實踐中各類突發事件的應對處置仍暴露出諸多缺陷，如2024年江西新余火災（39死9傷）、廣東梅大高速路面坍塌（48死30傷）、湖南資興暴雨（65死亡失蹤）等事件帶來巨大損失，造成嚴重后果。高要求的應急現代化目標與低水平的應急處突實踐形成強烈反差，昭示著應急管理體系和能力現代化的必要性和迫切性：前者可從應急管理學科知識建構的角度來看，面向工業社會的傳統知識生產致力于研究有序現象，這同后工業社會表現出的無序化治理實況不匹配，導致已有知識對實踐的描述、解釋和預測效果一般；張海波：《面向風險社會的應急管理學》，《中國社會科學報》，2016年1月27日第7版。后者則表現為烏卡時代（VUCA）彌漫的易變性、不確定性、復雜性和模糊性及手段套用與路徑固化，致使應急管理工作成為棘手問題。理論認知零碎和實踐效能分散便是應急管理現代化的雙重掣肘。

既有關于應急管理體系和能力建設的研究主要從“歷時性考察”和“共時性審思”兩方面進行。在歷時性分析中，一些研究系統梳理應急管理體系的發展脈絡，選取特殊時間節點如新中國成立、2003年非典、2018年應急管理部成立等，總結出單災種應對、以一案三制為核心、總體國家安全觀統領的迭進特征。吳波鴻、張振宇、倪慧薈：《中國應急管理體系70年建設及展望》，《科技導報》，2019年第16期。延續此進路，有學者探究體系的變遷邏輯，認為演進動因包括事件沖擊、適應學習、政治競爭與博弈、新技術嵌入。鐘開斌、薛瀾：《以理念現代化引領體系和能力現代化：對黨的十八大以來中國應急管理事業發展的一個理論闡釋》，《管理世界》，2022年第8期。后續研究重點則在于應急數智化水平和知識體系構建。

在共時性分析中，一些研究搭建理論框架進行規范性分析，認為新興風險、巨災和跨界危機產生的不確定性需要外在主體賦能以盤活結構性力量。張海波：《中國第四代應急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》，2022年第4期。而從內在配合角度看，“決定層、操作層和關聯層”彼此分工、互相協作也能推動系統發展，更為綜合的做法則是鏈接各項要素，搭建應急管理體系的“四梁八柱”，并把促使應急體系發揮實際功能作為應急管理能力建設的目標。鐘開斌：《國家應急管理體系：框架構建、演進歷程與完善策略》，《改革》，2020年第6期。以前述理論認識為綱，學者們下沉研究視角，面向特定場域和事件提供的實踐樣態，或是提煉具有正面促進意義的優勢經驗和模式，或是歸納具有負面削弱作用的應急困境并探析提升路徑。前者包括黨的全面領導、組織動員和資源統籌機制有助于應急管理體系更好運作，唐皇鳳、楊婧：《中國特色政黨主導型城市應急管理體系：運行機制與優化路徑》，《學海》，2021年第5期。數字時代的到來要求應急管理由技術被動賦能向系統主動重塑進階，郁建興、陳韶暉：《從技術賦能到系統重塑：數字時代的應急管理體制機制創新》，《浙江社會科學》，2022年第5期。工作重心由修復處置向預警防范轉變。溫志強、李永俊：《從“板塊整合”到“有機融合”：中國特色應急管理體系優化路徑研究》，《中國行政管理》，2022年第5期。這些模式變化可概化為“彗星”結構和“彗尾”效應。張海波、童星：《中國應急管理結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》，2015年第3期。后者圍繞應急預案可操作性不足、多元主體參與機制不健全、數字技術管理不規范、張錚、李政華：《中國特色應急管理制度體系構建：現實基礎、存在問題與發展策略》，《管理世界》，2022年第1期。信息共享和公開機制欠缺等問題開展論述。而化解上述困境的策略具有鮮明的問題導向，多從機構重組、職能調整、制度優化、法律健全、技術更新五個維度展開。綜上，已有文獻較為豐富，既有秉持動態演進視角的回顧、詮釋與展望，也有從靜態微觀角度對真實應急情境的剖析，但都無外乎理念、體系、制度、組織、過程、能力和技術七個向度。

然而，從研究視角來看，大多研究僅從某一方面切入，對局部構成作具體分析，未能兼顧研究廣度。學界尚未形成一個將各關鍵向度收攏進來的框架，沒有充分挖掘不同維度間的內在聯系，覆蓋度和綜合性仍待加強；有關應急問題的探究較少直指問題背后的結構性因素。統合式應急理論的數量少、轉換率低，因而實踐優化措施仍然“東一榔頭、西一棒槌”，很難見效，遑論長效。風險本身及處突所涉條塊部門、全生命周期式管理和多層次能力體系的高度復雜性，與低階松散的應急知識和實踐張力顯著。

鑒于理論和實踐的雙重碎片化，本文擬提出一個統合性框架。主要研究問題是：哪幾個向度構成應急管理體系和能力現代化的全貌解釋？不同向度間的關聯邏輯是什么？各向度的突出困境及生成原因有哪些？又該怎樣突破？為回答這些問題，本文嘗試分析應急管理體系和能力各部分間的邏輯聯結，建構起整合導向的“理念—結構—過程—功能”框架，并以框架為依托、以典型案例為樣本，剖析現有顯著難題及生成原因，再提出多項優化策略。該框架全面審視和系統探討各向度的內涵外延，開拓風險認知的全新視野，探索一種適應極端復雜風險治理的新范式，還可為推進應急管理體系和能力現代化乃至公共安全治理的可持續發展提供更加綜合的實踐借鑒。

二、理論導入與框架建構：一個“理念—結構—過程—功能”框架

應急管理屬于非常態情形下的國家治理。因此，其現代化工作必須置于國家治理現代化進程中來考量。沿此思路，本文先厘清宏觀意義上國家治理活動的構成要素與運作邏輯，而后聚焦視野，將“理念—結構—過程—功能”框架導入應急視閾。

（一）互動與補充：結構功能主義和“結構—過程”范式

1937年，塔爾科特·帕森斯提出結構功能主義，認為社會系統必須發揮AGIL四項基本功能（適應、目標達成、整合、模式維持）才能維持良性運轉。TalcottParsons，AnOutlineoftheSocialSystem，NewYork：FressPress，1961，pp.30-41.而后該范式在發展中聚焦，但也存在一些局限性。“結構—過程”框架正是因前者過多關注結構的適應性調試。吳曉林：《結構依然有效：邁向政治社會研究的“結構-過程”分析范式》，《政治學研究》，2017年第2期。在有關國家治理體系和能力現代化的社會科學研究中，兩者均為常見且重要的研究范式。“結構”即“一個整體所構成的部分或組成的要素、彼此間的相互關系，這些關系可以用來定義一個整體特殊的性質”；雷蒙·威廉斯：《關鍵詞：文化與社會的詞匯》，劉建基譯，生活·讀書·新知三聯書店2005年版，第463頁。“過程”即不同治理主體圍繞權力獲取、資源配置、權力行使等進行的博弈和互動。吳曉林：《中國的城市社區更趨向治理了嗎——一個結構-過程的分析框架》，《華中科技大學學報》（社會科學版），2015年第6期。如果說結構對治理的權責關系作出某種程序規則的規制，那么過程則是對這種程序規則的遵從、適應或突破。在治理研究中，無論結構或過程視角的探索，其初衷都是解構體系要素、挖掘互動關系、透視核心機理，最終共同指向最大限度地盤活治理效能以實現有效治理，因而都不自覺地導向“功能”。功能是用來表述維持社會生活中特定結構存續的要素。Radcliffe-BrownA.R.，“OntheConceptofFunctioninSocialScience”，AmericanAnthropologist，vol.37，no.3，（July-September1935），pp.394-402.此外，國家治理體系還是一個以價值體系為基礎的結構性功能系統，該價值體系影響治理體系中行動者的行為選擇和行為方式，影響規則和程序的執行力度，何增科：《理解國家治理及其現代化》，《馬克思主義與現實》，2014年第1期。“理念”正是此種價值體系的抽象化表達。

（二）整合式建構：理解應急管理現代化的統合視角

筆者之所以將“理念”“結構”“過程”“功能”統合為一個系統性框架，是因為四者間的關系層層嵌套、密不可分，共同構成理解應急管理體系和能力現代化的全景解釋。

1.理念是治理的先導

三圈理論認為，較之“能力”和“支持”，“價值”最為根本，是決策活動中需考量的首要因素。馬克·H.穆爾：《創造公共價值：政府戰略管理》，伍滿桂譯，商務印書館2016年版，第35頁。在我國，人民至上作為一種價值追求，集中體現了“善治”的精神意蘊，是國家治理現代化的核心理念，指引了國家治理現代化的總方向，明確了國家治理的著力點和歸屬點。歐陽康、趙琦：《以人民為中心的國家治理現代化》，《江蘇社會科學》，2020年第1期。應急視閾中，理念是有關應急的各種認知、價值和信仰的總和，影響應急組織設置與制度安排，決定各主體應急處突時的價值判斷、行為決斷與執行實踐，回答“治理規范及治理為了誰”的問題。

2.結構與功能深度互構

結構決定功能的有效性；功能是結構的體現，又反過來形塑結構，維續治理體系。羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2015年版，第195頁。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。中共中央黨史和文獻研究院編：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來（2013年11月12日）》，《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第547-548頁。應急視閾中，應急管理體系主要面向結構，應急管理能力則主要面向功能。鐘開斌：《國家應急管理體系：框架構建、演進歷程與完善策略》，《改革》，2020年第6期。

一方面，應急管理體系現代化本質上是硬件層面通過要素剔除與吸納、調整要素比例以重塑結構框架。處突中涉及的情景環境、主體、正式與非正式體制機制、技術手段等要素構成結構層面的應急管理體系，回答治理的“組織體系”問題。既提供可據借鑒的路徑遵循，又限定主體行動邊界、建立秩序，避免應急程序隨意化和非理性化，最終直接決定應急管理的功能狀況。

另一方面，應急管理能力實際是由結構框架中各層次諸要件的自身功能及層次間與要件間的功能關系型構起來的有機集合，回答“治理何以有效”問題。應急管理的功能訴求就是持續提升現代化應急能力以充分發揮應急體系的作用，更好適應復雜風險環境。體系中的所有構成要素都扮演一定的角色，它們根據結構所賦予的職能定位，進行必要互動、完成規定任務、滿足特定需求，如應急預案對應預防準備功能、大眾傳媒對應輿情引導功能。同時，已生成的應急功能還具有檢視、優化體系的積極效果。應急管理能力現代化本質上是在軟件層面激活和完善體系效能，進而夯實功能基底。

3.過程是理解互構關系的抓手

分析結構與功能的一體化關系時，必然囊括過程分析，否則無法解釋體系（結構）所具有的實際功能。加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第16-18頁。已有學者提出“結構—過程—功能”框架作為理解中國國家縱向治理體系現代化的新視角。張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》，2021年第6期。這表明，國家治理活動的構成要素與運作邏輯同該框架內在適切。應急視閾中，也有學者立足該框架討論應急管理的中國模式，龔維斌：《應急管理的中國模式——基于結構、過程與功能的視角》，《社會學研究》，2020年第4期。或是探索應急組織協同的優化策略。喻修遠、張勝：《結構、過程和功能：城市特大暴雨災害應對的組織協同優化策略》，《中國行政管理》，2024年第2期。過程向度的引入為理解結構與功能間的往復關系提供抓手，能夠回答“治理如何推進”的問題。無形的理念和“懸浮”的結構正是通過具體過程轉化為現實功能。透過過程本身，可以窺探應急管理結構與功能的深層交互邏輯，又能從處突現實切入而防止陷入靜態描述的泥淖。

基于上述闡釋，“理念—結構—過程—功能”的分析框架（圖1）可以表述為：結構是過程的框架遵循，過程是結構的運行實踐，結構和過程共同催生功能；功能是效能表征，對結構和過程起反哺調適作用；理念為結構、過程和功能提供方向指引，結構、過程和功能共促理念優化更新。

根據框架分析可知，突發事件應急處置成效乃是多個向度共同參與且彼此作用的結果，它取決于理念是否恰當、目標是否明確，取決于結構是否平衡、要素是否備齊，取決于過程是否有序、運行是否順暢，取決于功能是否有效、作用是否顯著。可以說，理念、結構、過程、功能共同建構起理解、驅動應急管理體系和能力現代化的理論框架與優化進路，共同決定中國特色應急管理事業的未來發展態勢。

三、“牽一發而動全身”：應急管理現代化建設及其多重困境闡析

從系統論的角度來看，任何應急子系統的任何局部性困點都會經耦合關系傳導至全局，繼而削弱整體效能，謂之“牽一發而動全身”。鑒于此，有必要審視各維度建設現狀，挖掘現存應急困境并考量生成動因，為后續精準擊破掣肘指明方向。

（一）理念現代化：持續革新與貫徹失當

1.持續革新：當代應急管理的核心價值

黨的十八大以來，我國應急管理理念不斷革新。2014年提出的總體國家安全觀標志著國家安全觀念的系統性升級。2016年，習近平總書記在唐山考察時提出“兩堅持三轉變”防災減災救災新理念。2019年，習近平總書記關于“堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險”的重要講話彰顯了以“防”為主的前瞻性風險治理理念。2020年，面對肆虐的新型冠狀病毒感染，習近平總書記強調“人民至上、生命至上”，生動詮釋了“以人民為中心”的執政理念，而后“兩個至上”成為應急的根本價值取向。黨的十九屆五中全會強調牢牢守住安全發展底線，將“統籌發展和安全”納入“十四五”時期我國經濟社會發展指導思想。黨的二十大報告指出“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提”。黨的二十屆三中全會強調“國家安全是中國式現代化行穩致遠的重要保障”，突出了國家安全在中國式現代化進程中的關鍵地位。可見，我國應急管理理念具有內在一致性與邏輯嚴謹性，其變革和創新符合風險漸趨復雜的客觀情勢，指明了應急管理現代化的價值方向，更是對人民就公共安全提出更高期待的主動回應。

2.貫徹失當：理念落地仍存偏差

盡管國家層面的應急理念現代化持續推進，但其在上下傳導環節特別是個體體悟層面，極易出現弱化或異化，進而引致行動失誤。理念失范是各類突發事件的共性誘發因素，可分為舊理念根深蒂固和新理念認知偏差兩個部分。

（1）“就災論災”的傳統思維仍有殘留，象征現代化的系統思維和底線思維尚未徹底扎根。以因果論為核心的線性思維致力于探尋突發事件的所有致災因子，梳理出前后勾連的災害鏈條并沿此鏈條逐項化解，路徑化色彩濃厚。主體與生俱來的認知惰性是慣性應急思維滋生的土壤，加上對新理念的深度領悟勢必伴隨一定的時間和精力成本，且應急理念的正向作用短期內難以顯現、無法被準確預估，導致主體本能抗拒理念革新。如2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中，部分干部因主觀上的麻痹思想和經驗主義，對全球氣候變暖背景下極端氣象災害的危害性認識不足，認為北方不會發生嚴重內澇的傳統因果思維釀成實際損失。國務院災害調查組：《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》，2022年1月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf，2024年10月10日。

（2）認知主體沒有全面準確貫徹新理念，導致應急實踐偏移。具體包括對潛在風險表現形式和發展動向缺乏認知主動性；對各類災害間的聯動關系缺乏敏感性；對安全建設權重把握缺乏理性判斷；對風險處置重點在“防”缺乏前瞻意識等。一方面，由于個體認知水平差異，加之理念本身較為宏大，應急管理者對具體理念內涵把握不到位的問題屢有發生。如2023年浙江武義“4·17”重大火災事故就存在屬地政府“底線思維和紅線意識不牢固，對轄區內普遍存在的‘一廠多租’安全風險認識不足，對各類安全隱患嚴重性的認識不夠”等問題。浙江省人民政府事故調查組：《浙江武義偉嘉利工貿有限公司“4·17”重大火災事故調查報告》，2023年7月，https：//yjt.zj.gov.cn/art/2023/8/16/art_1228978493_59133476.html，2024年10月15日。另一方面，經濟社會發展屬于“顯性政績”，可量化可感知程度高，而安全建設屬于“潛在政績”，投入大見效慢，且往往以突發事件為檢驗契機。在公共安全治理層面，救援處置環節自帶的“聚光燈效應”使預防預警建設處于邊緣地位，存在“倒置”現象。現行政績激勵考核方式、“成本-收益”分析和重大危機發生概率低的僥幸心理致使地方政府錯配公共資源，甚至誘發應急形式主義和避責問題，結果就是發展空間傾軋安全空間，配套安全建設與城市發展狀況嚴重脫節。2022年湖南長沙“4·29”居民自建房倒塌事故中，一些領導干部將發展和安全割裂開來，政績觀存在偏差，雖然城市經濟快速發展，但城市管理沒有跟上，放任自建房無序發展，放大公共安全風險。國務院調查組：《湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故調查報告》，2024年6月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202406/t20240621_492432.shtml，2024年10月10日。

（二）結構現代化：日益完善與建構失穩

1.日益完善：打造中國特色的應急管理體系

經過70多年的發展，學界和實務界普遍認為一個全面綜合且內在適應的中國特色應急管理體系已初步形成，各方就處突的方向性、根本性問題已達成一致。一是組織結構趨于穩定。2018年黨和國家機構改革組建應急管理部，以機構重組的結構化調整來適應實際應急需求，整合了共11個部門的13項職能，其中包括5個國家指揮協調機構職能及兩支部隊近20萬人員轉制。二是制度結構基本完備。從應急機制來看，其依據時序可細化為重大決策社會穩定風險評估機制、風險防控預警機制、應急決策機制、分級響應機制、社會動員機制、搶險救援機制、協調聯動機制、恢復重建機制等。以處突實際為檢視窗口，我國應急運行機制總體符合實況，經受住了各類重大突發事件的考驗。從應急法治來看，《突發事件應對法》自2007年施行以來便為實踐提供了重要制度保障；針對新形勢新挑戰，我國又于2024年修訂通過了新版的《突發事件應對法》，將堅持黨的領導、黨和國家機構改革的重大成果及應急管理最新發展情況以法律條文形式予以明確，堅持以問題導向做出制度措施的適應性部署，力爭將應急管理全過程納入法制軌道。三是關于協同結構的積極探索。我國應急管理體系涵蓋政府不同層級間的上下協同和不同部門間的左右協同、政府與其它主體或鄰近地域間的系統協同。應急協同能力隨著應急指揮中心和聯動機制建設的推進而不斷提升。

2.結構失穩：應急管理體系建設仍有缺陷

結構的穩健性既取決于外部風險的發生概率、沖擊強度、波及范圍，也取決于內部核心構件的完備程度及均衡程度。結構失穩意味著制度仍不健全，所涉主體錯位、越位甚至缺位，職責歸屬模糊。雖然我國應急管理體系的縱向橫向結構搭建已基本完成，但相較發達國家，總體起步晚、底子薄、情況雜，且應急管理變革還處于進行中，長期建設的可持續化程度、整體謀劃的戰略高度和局部部署的精細化程度均亟待提升。

（1）制度結構發展不充分。一是應急管理預案體系功能定位不明確，各層級、部門間預案銜接斷裂，各地預案同質化突出，“千案同面”使其現實性、操作性欠佳。2013年“菲特”臺風和2019年“利奇馬”臺風的共性缺陷就是缺少一套契合當地臺風頻發實情的、精準細致的防汛防臺預案。二是關鍵領域的制度設置欠妥，如黨政軍協調制度、重大風險評估制度、災情信息公開制度、多主體協同參與制度、重點物資保障制度、巨災保險制度、安全科技支撐制度等還存在不同程度的缺位。三是應急法治體系對應急具體環節缺少配套規定，執法過程缺少法律依據、約束性一般，沒有權威性常設機構充當執法主體，綜合法與單行法如《安全生產法》《防洪法》等不協調甚至相抵牾。

（2）主體結構不協調。長期以來由政府包攬處突事務、承擔無限責任的應急傳統；市場本身的逐利性；社會組織被認同度不高、有概率出現秩序混亂；公眾盲目依從等因素使得多元主體在應急場域中的嵌入程度有限、參與效果不彰，市場的效率和競爭優勢發揮不充分、社會組織和公眾未被有效吸納、社會資本對應急的補充作用受阻。其次，政社間應急資源配置不平衡。政府憑借其權威地位成為應急資源的主要流向端，再加上資源本身的強稀缺性，導致其他主體在獲取資金、技術、信息等應急必需要素時處于邊緣地位。資源配置方式和類別的單一化顯著削弱了多元主體的參與積極性。

（3）縱橫結構不健全。邊界混沌的縱向橫向關系極可能引發職責“空轉”或“懸浮”、職責交叉或空白。其一，從縱向層級來看，中央到地方的綜合聯動指揮體系仍不健全；省市層面作為上傳下達的中介，統籌規劃的預見性不夠，出現“痛難堵點”；基層應急存在形式主義、經驗主義和“等靠要”現象，“屬地管理為主”原則大打折扣，上一層級在下放壓實應急事項的同時卻沒有配齊配全相應權限，應急工作力量下沉不徹底、保障下傾不充分、關口前移不全面等使基層面對層層加碼的專業事項力不從心、不堪重負。如長沙“4·29”事故中，長沙市、望城區黨委和政府對基層權責事項統籌不夠；一些部門把本應承擔的職責下放給基層，有街道承擔了164項各部門下放的行政事項，這種“甩包袱式”的放權實際是推責；轄區內自建房超12萬棟，但每個街道普遍僅1名“專干”負責房屋安全工作，國務院調查組：《湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故調查報告》，2024年6月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202406/t20240621_492432.shtml，2024年10月10日。混亂的縱向權責關系正是事故的重要誘因。其二，從橫向部門來看，部門本位主義依然存在。應急管理體系改革后，應急管理部總體權威性不足，實際上不具備足以支配其它橫向部門的權限資源；其它關聯部門消極參與，因自身資源有限、肩負常態化本職職能、考核壓力大等作出優先完成本部門任務的利益選擇，延遲或不完全履行應急協同職責。即應急管理部門與其它部門間的橫向職能分配還需進一步磨合；“統”“分”關系、綜合協調與專業優勢關系有待進一步理順。而在機構設置層面，部分地區對國家應急體制改革的整體謀劃出現合意就執行、不合意就不執行，導致改革變形走樣，不同機構間的工作重合、職能重復。如鄭州“7·20”暴雨災害就暴露出該市的應急機構改革不符合“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責”的要求。國務院災害調查組：《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》，2022年1月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf，2024年10月10日。報告指出“鄭州市設置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災害防御指揮部、突發地質災害應急指揮部等4個指揮機構，辦公室分別設在應急局、城管局、氣象局、資源規劃局;防汛抗旱指揮部下又設了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室，分別設在應急局、水利局、城管局、黃河河務局”。其三，從縱橫復合的區域網絡來看，跨域協同聯動還處于起步階段。部分跨域應急綜合協調協議和委員會流于形式；各區域間溝通不暢、壁壘顯著、依舊各行其是，辦事標準不統一、應急行動差異大；基于行政區劃的地域間規章制度不兼容，跨域協同的應急財政支撐機制還不健全；地區利益偏好引發忽視跨域整體利益的單域政府行為，阻礙應急協作。

（三）過程現代化：逐步理順與運行失序

1.逐步理順：重視全過程統籌

黨的十九大以來，我國以應急全過程有序管理為目標，致力于促進各階段協調發展。一是將防范化解重大風險置于三大攻堅戰之首，推動公共安全治理模式向事前預防轉型，強調下好先手棋、打好主動仗，抓好基層基礎，力爭把風險防范化解在基層和萌芽狀態。二是為更好適應突發事件演化規律，明確規定由應急管理部專職推動應急工作全過程管理，力求處突程序與危機演變周期形成“雙期”良性互動。三是習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時指出“要建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度”，強調從事故災難中吸取教訓。可見，應急管理過程已著手向前后拓展，從重響應輕預防，到既重視災中響應、又注重災前風險防治和災后恢復學習。這種由全過程全領域統籌應對替代單一階段被動應對的做法正是總體國家安全觀中“總體”二字的生動寫照。

2.運行失序：應急過程仍有疏漏

誠然，以全覆蓋均衡應對打破現代風險的“多米諾骨牌效應”已成為各方共識且取得一定的建設成效，但實踐中的處突環節仍存疏漏，致使形式上的結構優勢無法按預期計劃轉變為實際上的處突效能。

（1）過程啟動不及時。我國的風險源識別評估技術建設剛起步，現代信息技術與應急管理業務結合不緊密，尚未真正發揮出技術賦能應急的智慧效用，導致風險監測的準確性一般，處突啟動缺乏靈敏。同時，應急演練“走過場”、脫離實際情景、缺乏復盤評估，以致應急經驗積累不足、準備不充分，應急預案淪為擺設，文本的預見性無法迅速轉換為先期響應的實踐優勢。受制于有限的組織間信息集成共享及模糊的災害信息通報，管理者在早期難以根據缺乏系統邏輯的信息片段還原完整事件，對潛在致災因子和風險未來軌跡的識別與預判不準確不深刻，風險態勢感知遲鈍、初期響應缺乏果斷。如鄭州“7·20”暴雨災害中，相關負責人見事遲、行動慢，面對常莊水庫的“管涌”險情，未按《預案》規定及時啟動I級響應，應急行動與預報信息發布明顯脫節，失去了處突主動權。國務院災害調查組：《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》，2022年1月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf，2024年10月10日。

（2）平急過程轉換不順暢、環節銜接不緊密。其一，目前我國還缺少常態治理與非常態管理轉換的經驗提煉，沒有一套可供遵循的標準轉換機制，轉換的規范性和實效不高；非常態管理的具體觸發事項，如何時激活、誰來激活、如何快速激活等問題均亟待化解。如鄭州“7·20”暴雨災害中，誰響應、如何響應都不明確，甚至在發布5次紅色預警后又過了很久才啟動I級響應。國務院災害調查組：《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》，2022年1月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf，2024年10月10日。其二，應急管理作為涵蓋各部門各行業各領域且牽涉全災種全過程的綜合性工程，僅由應急管理部“單打獨斗”勢必無法有效應對；加之無論組織如何重構，政府職能部門始終是存在的，只是部門數量有多有少、每個部門的權限有大有小。李瑞昌：《技術賦能城市綜合應急管理的路徑》，《求索》，2021年第3期。因此，將應急管理全流程交由不同部門承擔實屬必然。然而，組織專業分工雖提升了應急精細化水平，但也不可避免地引發碎片化問題。這種人為分割處突事項的做法導致“防、減、抗、救”鏈條掉鏈斷檔，出現職能空白和管理空隙，在應對連鎖化風險時暴露出諸多缺陷。現實中，預防準備、監測預警等“防治”職能仍歸屬地震、氣象、水利等專業管理部門，但“救援”任務卻由綜合性應急管理部門承擔。“救”的部門缺乏“防”的職責，“防”的部門又缺乏必要的組織權威性，難以落實各項“防”的具體措施。陶振：《單元化應急管理：公共安全治理中條塊沖突協調的新機制——以上海虹橋綜合交通樞紐為例》，《湖湘論壇》，2022年第5期。如鄭州市規定，自然災害類突發事件應急救援由市應急管理局統一指揮協調，而水資源保護、水污染防治則分別由市水利局和市生態環境局負責，不同部門面對同一事件缺乏一體化應對。

（3）過程末端反思學習不足、過程性評估缺失。大量案例表明，處突一旦結束，社會關注度便明顯下降，政府災后學習調查更易草率收場，即“補短板堵漏洞強弱項”的反思性學習和循環適應性能力不強，導致類似事件重復上演，如江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故就是有關部門未認真汲取昆山“8·2”、天津港“8·12”及鹽城市射陽縣、連云港市灌南縣等爆炸事故教訓。國務院事故調查組：《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調查報告》，2019年11月15日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/2019tbzdsgcc/201911/P020191115565111829069.pdf，2024年10月8日。此外，根據實際過程開展的細致化評估更加復雜，需耗費更大成本，尤其是地方政府層面往往把處突結果作為單一考核因素，評估的科學性規范性不足，問責泛化時有發生，嚴重挫傷應急主體積極性。

（四）功能現代化：趨于全面與兌現失效

1.趨于全面：應急能力優勢愈發顯著

在突變的風險情境中展現適應性、回應風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗是現代化應急管理體系的核心功能，監測、預警、處置等功能模塊經整合后以能力為實踐表現形式。具體而言，一是政治動員能力強大。諸多實例表明，黨在危急情況下總攬全局、協調各方的優勢顯著，政府的高位推動效果突出，能快速凝聚社會共識和匯集全社會范圍內的可支配資源并做合理調度與配置。“全國上下一盤棋”“集中力量辦大事”已成為中國應急特色與經驗。二是國家綜合性救援力量建設日臻完善。專業應急救援力量、社會應急力量、基層應急救援力量對國家綜合性消防救援隊伍的輔助協同作用趨優，不同力量發揮自身稟賦優勢，形成戰斗合力。三是基層應急管理能力穩步提升。2024年中央全面深化改革委員會審議通過的《關于進一步提升基層應急管理能力的意見》對基層如何更好守住安全底線作出重要指示。我國已充分認識到應急重心下沉到基層末梢的重要性，并依托現有基層治理模式將應急管理細化落實至網格。

2.兌現失效：應急功能發揮仍有差距

盡管學界與實務界對應急功能有著損失小、響應快、恢復好的預期，但其在具體兌現過程中仍暴露出缺位、沖突、無端消耗、與危機情境脫節等困頓，即“功能失效”。也即靜態結構的“抗逆”計劃性和過程中動態涌現出的靈活性雙雙湮沒，導致最后輸出的功能難以匹配實際需求。

（1）功能缺失。無法吸納、適應風險或被動應對突發事件均折射出應急管理功能缺位。包括但不限于：社區的應急自組織力和自適應力脆弱；社會組織的正式性規范性不足，實戰經驗匱乏；黨政領導干部的風險駕馭能力存在短板，重大風險應對能力不強；公眾的風險共同體意識薄弱，自救互救效果一般；媒體的議程設置和輿情牽引功能欠缺。如鄭州應對暴雨災害就出現大量功能漏洞：一些干部對防災減災救災和應急管理情況不熟悉；社會公眾對特大暴雨的危害缺乏基本認知，安全意識和防災避災能力不強；媒體的宣傳警示作用不到位，甚至淡化或誤導群眾對災害的警覺。國務院災害調查組：《河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告》，2022年1月21日，https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf，2024年10月10日。

（2）功能分散。傳統行政體制中的“條條”矛盾、“塊塊”矛盾以及“條塊”矛盾成為應急力量從分散轉向整合的屏障。閃淳昌、周玲等：《我國應急管理體系的現狀、問題及解決路徑》，《公共管理評論》，2020年第2期。各類應急職責散落于不同行業、不同部門、不同環節、不同主體中，削弱了應急處突效能的集成規模效應。如2014年“12·31”外灘擁擠踩踏事件中，公安、旅游、新聞宣傳、交通、市政等不同部門及上海市、黃浦區等不同層級都掌握了部分信息，但這些信息分散分布，沒有共通共享，未能形成有關風險的全景描述。鐘開斌：《重大風險防范化解能力：一個過程性框架》，《中國行政管理》，2019年第12期。“條塊分割、條線分明、各自為政”依然是城市風險治理亟需破解的難題。聯合調查組：《“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件調查報告》，2015年1月20日，https：//mp.weixin.qq.com/s/vcGAkJdQxGlsum1Skc5NuQ，2024年10月15日。

（3）功能沖突。新技術的嵌入改變了管理者的應急思維，既要求結構重組，也使能力提升成為可能。然而技術的機械應用與高度固化的科層體制對沖，科層理性、應急理性和技術理性難以廓清，主體疲于應付數據搜集和統計任務而無暇洞察危機實況，不僅沒有發揮出技術應有的處突輔助功能，反倒墮入拉什（ScottLash）所說的技術資本主義陷阱，即為了消除小風險而牽扯出更大范圍更大程度的無序。斯科特·拉什、王武龍：《風險社會與風險文化》，《馬克思主義與現實》，2002年第4期。筆者在調研時發現，基層應急管理人員普遍歲數較大，數字化應用能力不高，對新技術的認可程度一般。數字技術不僅未能帶來預期的效能增長，反倒使基層干群陷入打卡留痕的“內卷化”陷阱。

（4）功能損耗。理想狀態下，將各部門對應的應急職能加總便可達到所需的風險承載水平。然而實踐中，部門壁壘、職能切塊“過粗”或“過細”、先期響應遲滯、環節銜接脫鉤等導致應然的應急功能大大損耗。此時，高位介入糾正功能缺陷，在強政治驅動和強問責壓力下，地方又過度傾斜資源、過度響應，造成功能流失。如抗擊疫情時，地方面對中央發出的推動型干預信號相互比拼、不斷加碼，一些非疫情防控重點省份也把響應等級調整為一級，矯枉過正的防控舉措反而造成資源浪費、誘發新的不穩定因素。鐘開斌、邱倩婷：《“推拉式均衡”：一個中國特色應急政策過程模型》，《甘肅行政學院學報》，2021年第4期。

四、跳出困境：應急管理體系和能力邁向現代化的優化策略

（一）以“理念內化”紓解失范問題

1.突出“兩個至上”。應急管理者要對抗慣性應急思維，站在新的認知高度，于大安全大應急大減災框架下貫徹“人民至上、生命至上”，深入洞悉國家安全對實現中國式現代化的根本作用，形成推動應急管理高質量發展的內驅性和“自我效能感”。如2021年四川涼山州“4·20”森林火災撲救中，面對受威脅的十幾萬人，各級各方參戰力量都完整準確全面貫徹“兩個至上”，堅持“兼顧縣城、力保景區”，火場區域133戶500人緊急避險，安全轉移可能受影響的585戶2611名群眾，最終未造成人員傷亡。中華人民共和國應急管理部：《2021年全國應急救援十大典型案例》，2021年1月20日，https：//mp.weixin.qq.com/s/J2StsmG6jVaLka90dC0vxw，2024年9月21日。

2.更新風險觀、擺正政績觀，統籌發展與安全。跨界風險要求各級政府時刻錨定動態復雜性，一方面是合理規劃公共資源總量以累積內部自適應性，既要抓好發展“顯績”，也要注重安全“潛績”，通過科學論證和審慎評估將安全滲透至經濟社會發展的每一個項目，處理好常態與非常態治理的融合型議題；另一方面是均衡配置注意力資源，既要看到傳統安全，更要關注強模糊性、強不確定性的非傳統安全。為矯正價值層面的偏差，各級政府和職能部門應把應急管理納入干部培訓必修內容，促使各級黨政領導干部樹牢安全發展理念，以底線和極限思維認識超大城市風險及跨時空跨領域風險演變規律，從而抓重點、抓關鍵、抓薄弱環節、抓基層基礎，切實把各類風險消除在萌芽狀態。

3.加強話語轉化與理念宣傳。從增強基層應急工作操作性和公眾理解來說，應急部門應進一步編寫理念闡釋文本，針對不同層次受眾采用差異化釋義體例，如面向社會大眾的理念話語應注重生動性可讀性，面向應急管理者的理念剖析應注重專業性。在安全建設頂層設計環節融入理念宣傳的“時、度、效”規律和微觀個體的認知記憶規律，針對社區、企業、學校等異質化安全空間聚焦宣傳議題并選擇相應的宣傳策略和載體，用官方輿論場和民間輿論場彼此賦能的話語生態提升全社會對應急理念的價值認同，以共同的價值信仰克服個體在應急集體行動中的“搭便車”沖動。

（二）以“結構進階”化解失穩問題

1.制度進階。諾斯（DouglassC.North）指出，改進制度能降低生產和交易成本，使社會產出最大化。NorthD.C.，[WTBX]Institutions，InstitutionalChangeandEconomicPerformance，[WTBZ]CambridgeUniversityPress，1990，pp.25-30.從法律層面來看，國家作為制度設計的權威主體應將松散的應急關聯制度系統整合進法律框架，敏銳利用各類“機會窗口”制定自然災害防治、國家消防救援人員、危化品安全等方面的綜合法律和單行法規，并加強梳理以形成系統完備、科學規范、運行有效的應急法律體系。如新修訂的《突發事件應對法》就較好地解決了與《傳染病防治法》間的效力沖突問題，新修訂的《突發事件應對法》明確規定“《中華人民共和國傳染病防治法》等有關法律對突發公共衛生事件應對作出規定的，適用其規定。有關法律沒有規定的，適用本法”。即特殊法或專門法的效力高于一般法，有效避免了法律沖突可能導致的推諉扯皮和效率低下。從預案體系來看，應急預案是貫穿風險、危機和次衍生災害的行動指南。不同地區、行業既要因應時空情境和自身實況完善應急預案編制，有組織地納入特定安全問題的應對策略，也要注意各項子預案的銜接與協同。如余姚市就推動各防指成員單位編制部門子預案，所轄21個鄉鎮（街道）也完善了預案，形成“橫向到邊縱向到底、多層次全覆蓋”的預案體系，為順利應對臺風“煙花”織密安全網。從具體程序上看，如何維持應急行為意愿、如何規范應急關聯領域都亟需在操作層面給出答案。公共部門須健全正向激勵和反向約束機制，詳細規定績效評估、責任認定等獎懲情形，并借力社會參與和信息公開倒逼結果透明化。無論是旨在廓清治理網絡的整體性協作機制，還是致力于設置合理議程、引導公眾理性思考的輿情應對機制，或是集成分散資源的社會動員機制，以及資源保障調度機制、信息共享機制等都應加以完善以豐富治理工具箱。

2.組織進階。作為承載權力和資源分配的實體性存在，組織通過層級、規模兩個變量決定治理系統的穩定性與靈活性。應急管理部門的權威性不足問題要求國家進一步深化應急管理體制改革，調整應急組織結構關系，如組建規格更高的、由中央統一領導的國家綜合應急管理委員會和應急指揮中心，保證行政權威和指揮通暢。其次，條塊分割所誘發的協同不力除了從實體組織角度理順縱橫關系之外，基于數字思維的“平臺”或許是科層制與網絡結構復合的可行抓手，動態調適的平臺結構能提供組織權力重新分配的場域，使集權控制與分權協作在該結構中并存。ShenY.，ChengY.，YuJ.，“FromRecoveryResiliencetoTransformativeResilience：HowDigitalPlatform-sReshapePublicServiceProvisionDuringandPostCOVID-19”，[WTBX]PublicManagementReview，[WTBZ]vol.25，no.4（January2022），pp.710-733.針對急難險重事件，應適當設置樞紐型的應急議事協調機構和模塊化的任務型應急工作小組，前者如各級應急管理委員會，負責統籌各項應急事務的協調運轉和部門聯動，最大限度降低組織運行和溝通成本；后者突出需求導向，通過增設或剔除關聯部門形成靈活變通的工作組合，高度聚合應急管理部門的綜合優勢和其他關聯部門的專業優勢，以復合化優勢抵御風險綜合體。

3.協同進階。從個體來看，風險分配的“飛去來器效應”平等地影響每一個人，以往身為應急客體的行為者如今應自覺參與進來，即盡可能擴展協同網絡，以網絡結構的冗余性和靈活性提升風險閾值，強化自組織自協調的功能補充，并確立市場、社會組織和公眾參與應急的角色定位和合法性地位。如余姚市就深刻吸取應急主體單一、有效參與不足的經驗教訓，建立起政府主導、群眾參與、社會聯動的協同結構，全市40多家社會救援隊及志愿者、普通群眾都積極投入防臺工作，為打贏臺風“煙花”的遭遇戰奠定基礎。此外，已有的長三角安全發展與應急管理研究聯盟、清華大學應急管理研究基地等顯著提升了應急的科學化專業化水平，啟示我們應打造高端應急智庫，發揮專家在規劃評估、決策咨詢、應急處置方面的作用，加強學科建設和人才培養。其次是部門、層級、區域層面的應急協同。應急協作應從創設跨邊界應急合作治理委員會等綜合協調機構入手，化解合作動力不足；合作框架中的事項分配和權責關系則以清單、協議的形式予以明確。區際合作協議中還應涉及屬地間非常態財政配置，以區域聯動輔助屬地管理，減少縱向介入。無論何種維度上的協同均需開展制度化的對話溝通以對齊信息顆粒度、整合各方信息供給優勢，日常聯席會議和緊急會商模式有助于打破信息孤島、塑造信任關系。

（三）以“過程閉環”消解失序問題

1.全過程銜接。首先，國家治理的情境和議題始終處于動態演進過程中即包括常態和非常態及“轉換態”的切換，劉一弘、高小平：《風險社會的第三種治理形態——“轉換態”的存在方式與政府應對》，《政治學研究》，2021年第4期。應急管理涉及完全的非常態和部分“轉換態”，相應的也就必須考慮與常態場景的銜接問題。公共部門應建立觸發狀態轉換的事項目錄并確定發起平急轉換的主體，這些主體能精準把握事態的輕重緩急和臨界點，適時調整治理任務和目標，引導關聯行動者采用恰當措施和工具，既提升了治理效率和精度，也防止規模過大和資源浪費，確保場景轉換敏捷、穩健。其次是應急管理內部各環節間的銜接。風險的鏈式演化路徑要求應急全域環節保持連貫，并盡可能在上一環節中提升處置成效，為下一環節鋪設扎實的前置條件。應急部門需結合事件屬性、歷史案例和趨勢研判，全周期拆分處突事項，繪制環環相扣的工作流程圖，用統一的權責清單將前后程序固定下來，銜接好“防、減、抗、救”鏈條。如浙江針對嚴峻復雜的防汛防臺形勢，創新建立“1833”聯合指揮體系，徐文標、劉向偉：《“1833”聯合指揮，讓浙江防汛防臺更高效》，《中國應急管理報》，2024年5月9日第1版。所謂“1833”聯合指揮體系：“1”即構建各級防指聯合指揮部體系；“8”即針對8個重點風險領域建立8張風險清單管控機制，協調聯動相關業務部門；第一個“3”即風險提示單、專業預警單、指令單“3張單”工作機制；第二個“3”即通過一條消息、一個電話、一次視頻叫應關鍵人的“3個一”預警叫應機制。該體系為應急管理如何貫通銜接各環節提供示例。

2.全過程演練。截取某一環節的散點式傳統演練難以勾勒現代風險的各種可能性與后果。應急部門應根據典型案例和未遂事件的共性規律分類刻畫風險的完整走向，用風險生命周期邏輯串聯分散片段，還原環節間的銜接細節，設置涵蓋應急全鏈條的演練任務，使概念術語、結構機制、系統功能與非常態情形保持一致，增強現場感真實感。既要注重“演”的場景模擬，也要重視“練”的實際操作，更要平衡“演”與“練”的關系。此外，“可進化的”演練機制有賴于成果評定與反饋，由“自我總結+第三方系統檢驗”得出的評定結果應該用于預案修訂、協同優化、機制調整等薄弱環節的增益，完成演練閉環。如2024年浙江金華舉辦的聯合救援演習就構設了真實的演練場景，全要素全流程安排了應急拉動、指揮決策、臺風防御、抗洪救險4個階段的35個演練科目，全面檢驗了浙江防汛防臺應急體系和能力，并從演習中發現問題、進行改善。中華人民共和國應急管理部：《“應急使命·2024”演習，大有看頭！》，2024年5月10日，https：//mp.weixin.qq.com/s/3BLabLCp2j1ClSpLMuZJtA，2024年9月19日。

3.全過程評估。基于量化指標體系的評估模型與基于專家專業智識和公眾直觀判斷的定性評估所形成的完整框架，有著更加周密嚴謹的評估過程和結果：前者依托機器學習、數據挖掘等技術自動抓取并分析應急各階段的證據材料，比對職責清單和指標體系給出評定結果，提供理性數據支撐；后者則以高度的靈活性適應性揭示深層次的情感態度與意義價值，能夠甄別應急決策者的主觀動機和“有組織地不負責任”。全流程評估用過程導向代替結果導向，轉變了過去以處突成效為唯一標準的苛責式評估方式，有助于辯證看待失誤成因，既防止安全追責泛化，也縮減了避責空間。

（四）以“功能總成”破解失效問題

1.強化速逆功能。以最快速度逆轉失序狀態需要趁早趁小控制風險的負向擾動。首先是用精密的風險監測系統代替經驗導向的鈍性風險感知，將傳感器、遙感技術等專業監測和依托社交媒體的社會監測結合并部署至全域，形成信息供給矩陣。一旦風險溢出臨界點則快速啟動多點觸發智慧化預警機制，救災主體迅速介入，采取針對性措施，利用處突窗口期遏制災害的“級聯效應”和跨域聯動，盡早回歸社會運行常態。應急部門還要搭建多主體多渠道的立體化應急物資網絡，鏈接重要企業，打造應急產業新生態，為秩序恢復提供保障。

2.提升低損功能。韌性建設能維續穩態和增強系統的可靠性，符合“最大限度降低損害”的功能述求。在應急中應用數字技術不僅直接賦予或間接激發了行動者的特定能力，更通過內化數字思維和數字邏輯重塑了基于功能分化的傳統應急模式。職能部門應恰當利用整體智治、開放共享的數字韌性，防止技術脫嵌。其次，物理層面的韌性強化措施也有助于達成低損目的。為規避或減輕風險沖擊，既要留足騰挪空間，也要強化學校、公園等公共場所向避難場所的功能轉換；基建生命線工程的選址和更新及其與自然生態的融合建設也要納入考量范疇。最后還應塑造優質的韌性文化環境，促使民眾生成自救互救的公共精神，進而以“人人有責、盡責、享有”的共同體形式開展應急行動。

3.完善適應功能。災后注意力轉移導致的安全價值“邊際收益遞減”效應是應急職能部門必須適應的規律。恢復重建工作不應只是回到原初狀態，更需要適應自然生態環境、社會經濟環境、物理工程環境和風險環境的多重需求，在反復交互中做出可持續的策略選擇。事故調查報告的撰寫須以全面科學的調查為基礎，除起因經過結果等常規內容之外，還要縱向歸并同質事件、橫向對比異質特征，形塑整個社會系統的自我糾正和應急管理長效機制。從長期適應來看，既要調整應急管理行為本身，更要將行為與組織規范聯系起來，挖掘深層次矛盾，推動理念變革、結構創新和過程修正，以事后學習的高階形態更好適應未來風險新形勢。

五、結語

交織疊加的復雜風險使得應急管理成為一個復雜巨系統，任何一級政府都不可能單純靠某個策略或單項能力把突發事件處置好。然而，現階段的應急優化仍遵循回應性邏輯，即“出現一處、解決一處”，導致認知表面化、效能碎片化而停留于局部性完善，難以引起系統性質變。只有站在宏觀戰略高度進行全局性理解，并逐步集中視線，最終落實到中觀、微觀層面進行聚焦性剖釋，串聯起“常”與“變”、“動”與“靜”，才能觸及應急管理體系和能力現代化的底層邏輯。本文所建構的“理念—結構—過程—功能”框架按照適應性邏輯和整體性思維擺脫單一問題的思考，回歸到應急巨系統本身將各向度統合起來，以期在理論和現實層面均達成帕累托最優。

總的來說，該框架為認識（怎么看）并助推（怎么辦）應急管理體系和能力現代化提供了如下思路。首先，應急管理理念完成意義建構、凝聚價值共識，其對于應急行為選擇的統攝作用要求我們既關注內容革新，又抓好個體領悟。其次，應急管理結構通過角色調適、制度設計、協同網絡等框定實際行動，旨在回應動態復雜性的結構進階始終處于“進行時”。再次，應急管理過程是理念和結構轉變為實際功能的中介，我們要著力疏通滯礙，引導環節銜接協調，以程序閉環集成勢能。最后，應急管理功能依托理念、結構和過程涌現出來，其核心功能即推進應急管理現代化以吸納、適應、消解新風險，并在新態勢中積極探尋功能強化和存續的新方法。

“明者因時而變，知者隨事而制”，該框架各向度始終內嵌于時空情境和風險情勢而處于因應變化與開放共進狀態，是一個開放的理論模型。另外，框架對常態治理活動如社會治理、城市治理等也有一定的適用性，下一步可以探究如何更靈活地對接復雜現實，進行調適。

（責任編輯：張震）

作者簡介：顧金喜，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）政治學（科社）教研部主任、教授，全面從嚴治黨研究中心研究員；蔣林慧，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理碩士研究生。

基金項目：浙江省哲學社會科學規劃領軍人才培育課題“突發公共衛生事件應急管理能力體系建設與提升路徑研究”（編號：22QNYC06ZD）。

①任劍濤：《曲突徙薪：技術革命與國家治理大變局》，《江蘇社會科學》，2020年第5期。