我國經濟欠發達縣域突出抓好七個關鍵領域 以實現經濟高質量發展的路徑與思考

〔內容提要〕在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，我國經濟高質量發展，高速穩健運行，實現了質的有效提升和量的合理增長，在這份優秀的“成績單”里，縣域經濟功不可沒。縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，在我國經濟發展中起著舉足輕重的作用，特別是經濟發達地區的縣域經濟更是勢頭強勁、表現亮眼，逐漸成為我國經濟發展的重要力量和發展引擎。我國地域寬廣，縣域眾多，地區差異明顯，從當前我國眾多縣域經濟來說，還存在比較明顯的南北差異、東西差距、本土差別等實際情況，特別是對經濟欠發達的縣域來說，要站在新發展階段，踐行新發展理念，融入新發展格局，通過有效舉措，立足實情，找準加快發展的思路、方法和路徑，堅持工農互促發展、城鄉融合發展、區域協同發展策略，重點抓好優化產業結構、完善基礎設施等七個關鍵領域、突出方面，補短板、強弱項，推動經濟欠發達縣域經濟高質量發展，逐步縮小與經濟發達縣域之間的差距。

〔關鍵詞〕經濟欠發達縣域；關鍵領域；高質量發展；路徑與思考

新時代、新氣象、新作為。我國經濟發展還很不平衡，地區之間、省與省之間、縣域之間還存在較大差異，要實現我國經濟高質量發展，全面建成小康社會，全面推進鄉村振興，全面提升人民生活水平，全面提振我國經濟發展的“質”和“量”，關鍵任務之一是要大力發展縣域經濟，特別是經濟欠發達縣域的經濟，通過拓寬經濟發展思路、深挖經濟潛能、調整產業結構、釋放經濟活力、創新經濟發展模式，發揮好人的主觀能動性，使我國經濟欠發達縣域的經濟“活起來”“動起來”“跑起來”。

一、經濟欠發達縣域的定義

經濟欠發達縣域是一個相對概念和地域概念，就相對概念來說，不同的時間、不同的指標、不同的地域、不同的要求會得到不同的結果，主要用國內生產總值、人均收入、失業率等關鍵經濟指標來衡量，通過系統統計和相關數據比較并進行排名而得出的關鍵數據相對值，經濟欠發達縣域即綜合排名靠后的縣域。地區之間、省與省之間、市與市之間、縣際之間經濟指標綜合排名靠后的縣域都可以稱之為經濟欠發達縣域。從地理概念來說，縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟，連接著宏觀與微觀經濟、城市與鄉村區域，是國民經濟的基本單元，依托自然資源稟賦，以市場為導向，統籌農業、工業、服務業協調發展，優化資源配置，是具有典型地域特征和功能齊全的區劃經濟。我國經濟欠發達縣域經濟大多以農業經濟為主、工業經濟為輔、服務業為補，由經濟地理特征決定工業部門經濟發展，還兼顧發展服務業、商業、金融業等非農經濟，與教科文衛等實體經濟相互聯系貫通，是縣域內經濟體系較為完善、功能較為齊全且獨立的全部經濟活動之和，也是各經濟部門共同組建的結合體和綜合體。

二、經濟欠發達縣域的經濟發展現狀

我國縣域人口較多，勞動力相對充足，對國內整體經濟發展意義重大。因受自身發展條件、傳統經濟模式、戰略發展定位等方面的影響和制約，導致我國縣域之間的經濟發展還不平衡、不充分、不協調，特別是經濟欠發達縣域的經濟還存在很多薄弱環節和短板弱項，如思想觀念落后、經濟整體實力較弱、發展質量較低、發展規模較小、發展空間不足等問題，縣域之間的發展差距有逐漸拉大之勢，這些問題嚴重制約著我國縣域經濟結構的優化升級和優質發展。

經濟高質量發展是一個系統工程和“綜合體”，要抓好關鍵領域，打好“組合拳”和“持久戰”。實現經濟欠發達縣域經濟高質量發展，可以按照“統籌謀劃、因地制宜、工農互促、培新創優、提質升級、強縣惠民”的總方針，為縣域經濟發展謀思路、找出路、蹚新路。

三、當前我國經濟欠發達縣域經濟發展中存在的主要問題

（一）體制機制還不健全，工作效率較低

經濟發展受各種因素的制約和影響，如果沒有一個好的體制機制，就會出現“體”不完美，“機”過不時的現象。體制機制不健全，在一定程度上制約了縣域經濟的健康快速發展，表現在縣級政府的權、責、利不統一，財權與事權不對等，管理體制不夠完善，部門層級較多、條塊分割的行政管理體制，使縣級黨委政府的項目建設權、經濟決策權、財政分配權、社會事務權被削弱，導致統籌協調能力弱化、工作效率低化、工作積極性消化、工作執行力減化等系列問題頻繁出現。

（二）產業結構不優，經濟發展后勁不足

產業是經濟健康可持續發展的重要支撐，也是社會和諧穩定的重要基礎。當前，我國經濟欠發達縣域的經濟發展普遍存在工業底子薄、基礎差、起步晚、產業體系不完整問題，縣域經濟生產集約化水平低，產業結構不合理、結構單一，一、二、三產業融合度不夠，依然以傳統農業為主，二、三產業發展相對滯后，缺乏多元化的產業支撐體系和結構，導致縣域經濟發展后勁不足。

（三）人才短缺，高端人才匱乏

經濟欠發達縣域由于在經濟、產業等方面發展相對滯后，綜合能力偏弱，對人才的吸引力不強，很難招到合適的人才和引進高端人才。待遇偏低、人才政策難以兌現，導致呈現縣域人才流出多、流入少的被動局面，甚至一些留下的人才也未能充分發揮其特長和被充分利用，長此以往逐步形成“人才流失導致經濟發展落后，經濟發展落后以致人才流失”的惡性循環“怪圈”，人才短板成為制約縣域經濟高質量發展的瓶頸所在。

（四）生態環保意識不強，環境治理有待提升

改革開放40多年來，我國縣域經濟發生了翻天覆地的變化，城鄉一體化加速推進，人民生活水平顯著提高，農村人口逐步向鎮一級、縣一級、市一級遷徙聚居，很多縣城承載了大批的“新農人”。人口增多、城區面積逐步擴大，又因人們環保理念不強，個人衛生習慣較差，“新農人”還按“老習慣”生活，加之管理缺位，導致很多小區、公共區域出現“臟亂差”的現象，生產生活垃圾引起的生態環境問題也接踵而至。縣域內的工廠企業，經濟發展仍存在高耗能、高排放、低效益、循環難等現實問題，一些縣城、鄉鎮工業污染嚴重，企業物資與能源消耗較多，“三廢”排放增加。在鄉村，農村生活垃圾、牲畜糞便等多種污染并存，使鄉村資源與生態環境受到破壞，大量農藥使用也造成嚴重的土壤污染，這些都給縣域環境治理帶來壓力，也間接影響經濟的發展。

（五）基礎設施不完善，公共產品投入不足

縣域基礎設施建設是一項系統性的民生工程和“公共產品”，由于經濟欠發達縣域在財政實力、整體規劃、投入力度、日常維護等方面還存在不足，導致縣域基礎設施還不健全、不完善，主要問題集中在路難行、水難聞、氣難用、休閑空間環境窄等方面。

（六）營商環境不佳，招商引資困難

經濟欠發達縣域在招商引資方面存在的問題比較突出。一是營商環境方面的政策法規還不健全。二是行政審批手續復雜，“線上線下”的融合度不夠高。三是公共服務意識不強，服務過程中還有不少薄弱環節。這些問題和差距在一定程度上影響了企業投資者的投資熱情和縣域“吸引力”，也表明了在優化營商環境和政府職能轉變上，我們還要進一步探索和努力改進。

（七）鄉村治理有短板，公益事業無人理

經濟欠發達縣域在鄉村治理過程中，青年力量流失嚴重、大批青壯年勞動力外出務工、經商和搬遷，導致婦女、兒童和老人成為農村的主體，很多傳統農業農村區出現不同程度的老齡化、少人化、荒蕪化、空心化現象。鄉村治理人才匱乏和能力不足，導致鄉村治理還存在不少短板，如不少鄉村缺少真正發揮作用的服務性、公益性、互助性、帶動性的農村社會組織，提供的服務存在力量不足、靶向不準、質量不高等問題，公益事業集資難、投工投勞不積極、村莊管理不完善等問題還比較突出。

四、推動經濟欠發達縣域經濟高質量發展的對策與建議

要實現經濟欠發達縣域經濟高質量發展目標，應結合“宜農則農”“宜工則工”“宜商則商”“宜林則林”“宜游則（旅）游”的特點，找準定位，注重發揮本地系統優勢、資源優勢、比較優勢、人才優勢等，突出重點產業、優勢領域、特色項目，全面推進縣域經濟高質量發展。

（一）拆解體制機制束縛，提升適應市場能力

縣域經濟發展是一個持續進步、改革創新、不斷完善的綜合體，要健全和完善各項體制機制、法律法規、規章制度等，給企業、個體等經濟組織松綁減負，提升服務理念，轉變發展方式。一是賦予縣級政府更多的發展自主權。按照能放則放、權責統一、監管有度的原則，學習吸收和參照發達地區、經濟強縣的標準和經驗做法，對部分縣域開展合理擴大經濟管理權限試點嘗試，賦予縣級政府更大的發展自主權和決策權，增強縣級政府統籌謀劃城鄉發展經濟的調節能力、指導能力、把控能力。二是要進一步改革和完善財政管理體制。按照“有權必有責、權責相適應”的原則，在上級政策規定允許的條件下，適當提高縣級收入分成比例，做大做強縣域工業企業，擴大稅收來源，增強縣級財政實力。三是加大對縣域經濟發展的資金投入力度。支持以項目聚集做大產業規模，樹立“項目為王”意識，加大財政資金投入力度，大力推進產業項目落地、入駐和開工建設，積極推動新興產業聚勢而強、綠色產業順勢而興、優勢產業乘勢而上，抓好項目建設，帶動項目鏈發展，不斷壯大高質量發展的動能。

（二）調整產業結構，加強城鄉融合發展

產業發展是縣域經濟發展的關鍵一招，也是推進城鄉融合發展和區域協調發展的重要基礎和保障。經濟欠發達縣域基于不同的發展定位、功能基礎、區位優勢、自然條件等綜合考慮，要尤其注重發掘縣域資源稟賦，調整產業結構，實現經濟轉型、產業轉型、社會轉型、生態轉型，構建符合發展規律、符合實際要求、符合長遠發展的產業體系，形成優勢互補、特色鮮明的規模化產業體系。一要完善縣域產業空間布局，培育壯大縣域富民產業，推動一、二、三產業融合發展。二要堅持品牌化發展，大力發展具有比較優勢的產品。三要大力發展現代物流產業。四要協同共進，推進城鄉融合發展。一方面，要以培育新型農民為重點，不斷提高農民生產技能和經營管理水平。另一方面，要積極推進產業園區建設，打造經濟發展承接平臺，確保縣域經濟發展要素充分聚集，堅持以產興城、以城促產、產城融合發展模式，不斷完善縣域生產力空間布局，實現資源優化配置，確保產業園區和縣城資源充分共享、功能互補、協同發展。

（三）人才強縣，培養、引進和留住人才

人才是強縣之本、發展之要。黨的二十大報告在“深入實施人才強國戰略”部分強調，“加快建設國家戰略人才力量，努力培養造就更多大師、戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊、青年科技人才、卓越工程師、大國工匠、高技能人才”。要實現縣域經濟高質量發展，歸根結底要靠高水平人才、高技能人才、專業化人才的支撐。針對我國縣域人才現狀，應多措并舉、“培引留”結合、集智引優，加快構建高質量人才培養新格局，做到“育得出來”“引得進來”“用得起來”“留得下來”。

1.提前謀劃，做到“育得出來”

一是集中資源，發揮縣域自主培養人才主陣地作用。充分利用縣域高校（學校）、科研單位、高新企業等優勢資源，協作配合，重點建設一批符合本縣經濟發展特點和要求的“高、精、尖”科技人才培養基地和人才“小高地”示范點，積極培養和打造青年才俊和高技能人才隊伍。二是選擇“好苗子”“特長生”“潛力股”到縣域外單位“加油充電”。

2.靈活制度，做到“引得進來”

一是制訂人才引進發展規劃。二是更好發揮產業選人、系統選人、市場選人作用。三是更好發揮用人單位主體作用。四是加強與駐地企事業單位人才開發戰略合作，引進人才到縣域單位交流、掛職任職，實現人才智力資源交流互動、智力共享，實時推送就業創業政策和招考招聘信息，吸引學子回鄉就業創業。

3.完善平臺，做到“用得起來”

一是對引進的人才做好跟蹤服務。發揮縣域人才引進部門的人才與使用人才主體部門的橋梁紐帶作用，對引進的人才和人才使用主體部門按照“人崗相適、人事相宜、人盡其才、才盡其用”的原則，進行業務指導、信息溝通和跟蹤服務。二是建立縣域高端人才信息庫，不斷提高高端人才信息庫的完備性和利用效率。

4.服務保障，做到“留得下來”

一是優化高端科技人才托舉支持工程。與國家科技戰略力量相協同，擴大戰略前沿和新興交叉領域及科技領軍企事業單位資助名額。二是加強對高端人才的服務保障力度。積極出臺引進高端人才和急需緊缺人才的政策條件，開辟高端人才引進綠色通道，為高端人才提供較優越的薪酬福利待遇，配套提供保障子女教育、住房、醫療、交通出行、配偶安置等方面的優惠政策，為高層次引進人才提供保障。三是以質量和創新為導向落實人才評價機制。

（四）樹立生態文明理念，加強環境治理與保護

經濟欠發達縣域經濟要實現健康可持續發展，必然要改變以往粗放型、環境污染型經濟發展模式，高度重視生態環境保護與系統治理工作。習近平總書記指出，“綠水青山就是金山銀山”。經濟欠發達縣域要實現經濟高質量發展，必須要高度重視生態環境保護和系統治理工作。一是以習近平生態文明思想為指導，深入踐行綠色低碳發展理念。二是加強生態環境保護宣傳工作，共建美好家園。三是采用剛柔并濟的環保監管措施。四是統籌謀劃、協調推進農村環境整治工作。習近平總書記指出，發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚。經濟欠發達縣域的經濟發展亦是如此，環境保護與經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。

（五）加強基礎設施建設，構建民生服務網絡

基礎設施是經濟發展的重要前提，全面加強經濟欠發達縣域的基礎設施建設是穩經濟、擴投資、促發展的重要動力。當前，在國家政策的大力支持和持續投入下，我國經濟欠發達縣域的基礎設施建設得以大幅提升并逐步完善“最后一米”。一是結合縣域經濟發展實際，統籌謀劃、量力而行、盡力而為、有序推進。二是交通先行，打通縣域基礎設施建設“最后一米”。三是推進縣城供水管網的升級改造。四是大力推進燃氣管道老化更新改造和提升亮化工程。五是加強縣域公園、休閑廣場、健身設施建設力度。

（六）優化營商環境，提供更好服務

營商環境是一個地方經濟發展軟實力的“晴雨表”和“溫度計”，也是一個地方的核心競爭力之一。對于經濟欠發達縣域而言，營商環境的好壞將直接影響該地區經濟發展的質量和速度。當前，經濟運行面臨著一些突出矛盾和下行壓力，市場主體特別是中小微企業、個體工商戶生產經營依然面臨較多困難，要積極運用改革創新辦法，幫助市場主體解難題、渡難關、復元氣、增活力，加快鞏固經濟恢復發展基礎。要優化經濟欠發達縣域的營商環境，要把國家政策、指導意見、地方法規、縣域實際情況結合起來，采取有針對性的措施對癥下藥。一是進一步完善政策法規，讓政策有高度、法規有溫度。二是轉變思維，提升服務，業務“簡辦、快辦、省心辦”。三是堅持營商環境向“科技化、數字化、智慧化”轉型升級。四是堅持監管理念和監管方式與時俱進。五是向先進學習，開拓視野，改進提升。

（七）加強基層治理，構建和諧鄉村

基層治理是縣域經濟高質量發展的重要基石。應全面推行以“五治融合”為架構，“微治理”為手段的基層治理模式，推動重心下移、服務下沉，著力打造和諧有序、規范有度、充滿活力的善治鄉村，探索出一條“黨建引領、網格治理、黨群互動、便捷高效”的共建共治共享鄉村治理新路子。一是黨建引領，建立“微組織”，增強凝聚力。二是豐富載體，推行“微教育”，讓村風民風好起來。三是網格管理，開展“微服務”，讓民心聚起來。四是建立機制，實行“微管理”，讓群眾動起來。五是強化“微監督”，讓規矩紀律嚴起來。

通過“微治理”的有效實施，逐步形成“政治、自治、法治、德治、智治”的“五治融合”鄉村治理模式，并形成規范有序、充滿活力、務實管用、樂于接受、便民為民的鄉村治理新體系，為解決老百姓的操心事、煩心事、揪心事提出新的基層治理方案，讓基層群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感。

五、結束語

綜上所述，經濟欠發達縣域的經濟發展是一項綜合而復雜的系統工程，更是一項長期而艱巨的任務。我國經濟欠發達縣域必須牢固樹立“路雖遠，行則將至；事雖難，做則必成”的信念，具有“咬定青山不放松”的韌勁，堅守“不破樓蘭終不還”的決心，突出抓好體制機制、產業結構、人才建設等七個方面的“關鍵”，堅持市縣聯動、上下同心、團結奮進，聚全縣之智、用全縣之力、舉全縣之能，踔厲奮發、篤行不怠，一定會走出一條特色鮮明、充滿活力、發展迅速、健康可持續的經濟高質量發展之路，為我國經濟社會發展貢獻力量。

[作者單位：中共廣西區委黨校（廣西行政學院）]