黨建引領基層柔性治理的有效性分析

摘要：基層治理是國家治理現代化的基礎性環節，準確把握基層黨建在基層治理體系中的核心作用，是深刻理解新時代黨的建設的邏輯起點。近些年來，各地對黨建引領基層治理進行了創新性探索，柔性治理逐漸成為基層治理創新的重要面向。通過對上海市H區“零距離家園”建設的考察研究，以“結構—過程—文化”的分析框架，闡述了社區情感、公共精神、文化服務等柔性治理要素對于基層黨建具有顯著的價值功用及方法論意義。研究表明，柔性治理將為基層治理創新提供豐富的理論支撐和實踐啟示，使得基層治理體系更加活力有序、張弛有度、行之有效。

關鍵詞：基層黨建；柔性治理；零距離家園；上海市H區

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）06-0027-13

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”[1]67。基層治理是國家治理的基石，要逐步實現國家治理體系和治理能力現代化，就離不開基層治理現代化。我國基層治理現代化的獨特優勢和核心要義在于黨的建設，其關鍵是堅持和加強黨的全面領導。將黨建引領貫穿基層治理全過程，為創新基層治理體制機制、聚焦基層治理難點、提升基層治理效能發揮了總攬全局、協調各方的重要作用。然而，如何筑牢黨建引領根基，不斷將黨建引領的制度優勢轉化為治理效能，還需要進一步釋放和挖掘黨建引領基層治理中柔性治理的效用和潛能。現階段扎實推進柔性治理在基層黨建中提質增效，有助于全面認識黨建引領基層治理的實踐形態和運作邏輯，進而為基層治理提供創新性探索，增益和補全黨建引領基層治理體系和治理能力現代化的實踐進路。

一、柔性治理：一個非正式制度的解釋框架

（一）柔性治理研究的文獻回顧與反思

《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確提出“黨建引領基層治理機制全面完善”的目標。加強和創新基層治理，完善黨建引領基層治理機制，需推動多方主體協同共治和提升基層治理體系的整體治理能力[2]。這就需要深入考察我國基層治理實踐中的復雜機理與發生過程，完善和補齊基層治理體系和治理能力的短板。作為一種非正式的策略選擇，柔性治理是基于較為剛性的制度框架或政策執行下的一種調適策略，其主要目的是在尊重和兼顧各方利益訴求的基礎上達成公共事務與個人利益的均衡。相比較而言，柔性治理不同于治理實踐過程中的剛性治理模式，并且從治理空間及效能來看，以法律和制度為行動綱領的剛性治理體現的是控制性規制和紀律性約束，而柔性治理則體現的是基層治理在集體行動和內部融合中的策略有效性。當前，圍繞這一議題主要展開了三個維度的相關研究。

一是柔性治理的價值理念研究。作為一種新型治理方式，譚英俊認為柔性治理是政府治理價值理念嬗變的必然選擇，“旨在讓政府從高高在上的權威治理者走向平等協作的合作者，其權力強制性色彩逐漸淡化減弱，而更多地體現出民主協商的公共性品格”[3]。陳明認為，與傳統城市管理模式相比，“柔性化治理旨在構建一種多元參與、友好合作、協同共治的治理形態”[4]。冷向明等人通過對比自上而下的科層制治理，認為柔性治理是建立在黨群緊密聯系、互相信任的基礎上，更多地體現為對群眾負責，不僅能夠獲得群眾的支持與認可，而且有助于治理合法性與有效性的雙重提升[5]。不難發現，以上研究肯定了柔性治理所蘊含的價值理念，對于基層治理在重塑社會心態和提高治理能力等方面具有重要指引作用。

二是柔性治理的運作方式研究。郎佩娟認為柔性治理方法得益于“治理主體通過與各種社會單元的合作，提高公共政策、公共服務和公共設施的供給能力”[6]。吳同等人將“非正式關系”引入對當前國家基礎性權力建設行為進行解釋，認為柔性治理是“國家建設的‘情感動員’和社會建設過程‘權力非正式運作’的發展和進化”[7]。亦如武小龍提出的“非正式的行動規范”，柔性治理“在回應手段上，主要是集軟法、軟權力、對話、溝通、協商、情感、心理等技術于一體的組合機制”[8]。胡衛衛認為柔性治理的運作機理在于政社互動下的內源型發展[9]。以上研究認為柔性治理可避免自上而下的行政命令和強制執行方式，是運用說服教育與法治結合的柔性方式，以期達成基層治理結構優化以及治理手段創新的目標。

三是柔性治理的情感作用研究。陳桂生基于“治理有效”的解釋，認為從剛性到柔性的治理范式轉向，柔性治理的情感元素可以不斷消除隔閡并和睦共治關系[10]。李慧玲等人認為，所謂情感治理，是指中國共產黨高揚以人為本的價值理念，運用情感動員、情感認同、情感融通、情緒安撫、心理慰藉等手段，有效滿足人民群眾情感需要的治理過程[11]。文軍認為，隨著傳統風險向新型不確定性風險轉變，需要以情感治理的方式化解不確定性時代城市社區內部的多重情感風險[12]。郎友興提出城市社區治理“女性化現象”反映女性具有顯著性別優勢，在基層治理過程中“情感導向的治理方式，契合并進一步促進了社區治理的情感導向和柔性化”[13]。由此可見，情感不僅是維系社會關系的基石，更是現代社會基層治理中不可或缺的社會資源，重視研究柔性治理的情感作用很有必要。

整體而言，既有研究對柔性治理在基層治理中的價值功用及其運作方式達成了一定的共識，這為黨建引領基層柔性治理這一命題提供了理論積累和經驗素材。但是從目前來看，無論是黨建引領基層治理研究，還是柔性化治理相關議題研究，都缺少對黨建引領基層柔性治理議題的深入探索。如何全面系統地詮釋黨建引領基層柔性治理的運作邏輯、價值功用及治理效能，論證分析黨建引領基層柔性治理的有效性，是一項亟須展開的研究課題。

（二）“結構—過程—文化”的分析框架

現有的“結構—過程”分析范式認為，結構負責將行動主體的關系抽象出來，過程負責連接結構與具體的經驗[14]，在結構與過程的互動之中，結構制約過程，過程塑造結構。從中可以發現，既有“結構—過程”分析范式的建構和應用，目的在于考察治理實踐中的參與主體、運行邏輯、治理效果等，但是忽略了文化的作用和力量，恰如馬克思所強調的“理論一經掌握群眾，也會變成物質力量”[15]。文化在基層治理實踐中有著強大的力量，體現在關乎人的內在認同和支持、維系社會價值和秩序、降低社會運行成本等方面具有重要的作用[16]。因此，“結構—過程”的分析范式需要補充“文化視角”加以透視和浸潤，進一步探究文化在黨建引領基層治理中如何培育普遍認同而穩定的政治心理，以鞏固基層群眾的政治信任，更好地促進基層治理善治目標的達成。

黨建引領基層柔性治理是一項系統性工程。本文基于對結構、過程、文化的系統把握，以上海市H區“零距離家園”建設為研究案例，結合這一地方性基層黨建柔性治理的本土實踐，建立一個“結構—過程—文化”的分析框架，探討“零距離家園”的實踐過程在基層治理中是如何呈現柔性治理有效性的，嘗試對前文所述問題進行系統性回應。在此基礎上，進一步為黨建引領基層柔性治理的實踐方略與發展趨向提供有價值的參考。

二、案例呈現：建設“零距離家園”的柔性治理實踐

上海市H區位于上海市的中心城區，緊鄰黃浦江并與浦東新區隔江相望，地理位置頗為優越。H區下轄10個街道以及169個居委會，既有商業高度集聚的商務中心，又有商品房與老舊小區混雜、社區形態紛繁多樣的老城區街道典型樣本。2018年9月，H區在總結基層治理經驗基礎上，為探索符合超大城市中心城區特點和規律的基層治理現代化新路，圍繞“強黨建、強規范、強服務、強自治、強共治”五大主要任務，發布《關于開展“零距離家園”建設的指導意見》，正式啟動“零距離家園”建設。通過不斷健全完善黨領導下的居民區治理架構，其基層治理能力得以提升，基層社區多元治理主體之間的良好互動和共同合作能力得到提高[17]。經過五年多的治理，H區穩步推進“零距離家園”工程，形成了具有代表性的基層黨建治理創新的品牌矩陣。本調研發現，H區的“零距離家園”建設主要圍繞構建區域黨建平臺、推進基層自治共治和培育社區情感資源三大領域展開，在完善黨建引領下的基層治理架構的同時深刻體現了柔性治理的顯著特征。

（一）結構：構建區域黨建平臺，健全黨建引領協同機制

1.提質網格黨建，織密黨的基層組織網絡

首先，合理設置居委會、合理劃定社區網格。在政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”總體架構下，H區把社區黨建與政法綜治、城管執法、民政信訪、市場監管、衛生健康、應急管理等各類網格統一整合成“一張網”，各職能部門不再另行單獨劃定網格，推動人員、物資“入格”。其次，優化社區微治理機制。推動黨的組織體系向基層社區一線延伸，完善“居民區黨組織—微網格黨組織—樓組黨組織”的社區組織架構和指揮運轉機制。確保每個微網格至少配備一名專職網格員，主要承擔日常巡察走訪、社情民意收集、安全隱患排查整治、矛盾糾紛排摸化解等基本職責。最后，創建社區“零距離”樓組。各個街道、社區推進“一個組織主心骨、一個自治團隊、一個議事平臺、一份樓組公約、一群和睦鄰里、一片潔凈空間”等“六個一”基本標準落地，推動實現樓組居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，營造和諧溫馨的樓組氛圍。

2.升級區域治理，深化協同聯動融合發展

首先，H區探索建立“零距離法治圓桌會”機制，加快健全完善社會矛盾排查預警機制、矛盾糾紛多元化解機制、社會矛盾風險防控協同機制，推進平安社區建設。全面推進規則“公約化”，完善以住戶守則為代表的居規民約體系，因地制宜推廣、與時俱進修訂，讓“社區軟法”戴上“鐵齒銅牙”。其次，加強區域化黨建、路（弄）管會、商居睦鄰匯等平臺建設，建立健全公共議題協商、項目雙向認領等機制，以黨組織共建聯建帶動多元治理主體互聯互動、協商共贏。通過加強重點區域黨建工作，擴大商圈、市場、樓宇、園區等區域黨的組織覆蓋和工作覆蓋，引導各類主體在參與基層治理中“破圈”。最后，圍繞“零距離家園”建設工程與“一街一路”品牌建設，持續探索創新居民區黨建、區域化黨建、“兩新”黨建“三建融合”的方式和路徑，緊扣轄區各類黨建陣地功能定位和資源稟賦，整體策劃、系統集成，著力打造基層黨的建設陣地高地。

（二）過程：推進基層自治共治，滿足居民公共服務需求

為“打通基層治理最后一百米”，H區制定《“零距離家園”理事會操作手冊》，對議題形成、民主協商、決議執行、總結反饋等環節進行總結提煉，形成簡約可行的規則體系。“零距離家園”理事會作為社區層面的協商共治平臺，其構建的主要目的是“服務群眾零距離、議事協商零距離、條塊協作零距離、多元互動零距離”，現已成為社區協商共治的平臺、各類資源整合的樞紐、居民訴求回應的橋梁，形成了黨建引領下各方共建共治共享的社區治理新格局。ND街道某社區黨總支書記X認為：“‘零距離家園’理事會在社區治理中發揮出強大合力，幫助社區解決了很多僅靠社區居委會無法解決的難題。”（訪談資料ND231209）

1.以可感可親可近推進服務“零距離”

“零距離家園”理事會精準聚焦居民身邊的議題和場景，圍繞小區更新、樓道治理、商居睦鄰等公共議題，分級分類解決居民所遇到的急難愁盼問題和基層治理難題，不斷縮短服務群眾半徑，引導多元主體廣泛參與協商議事。居委會、居民代表、社區單位、職能部門感受到“民主協商”和“多元合力”在破解社區治理難題方面有著強大的力量，參與社區事務共治的積極性愈加高漲。“居委會、物業、商戶與小區居民面對面，各類問題和需求由以前的被動管理、被動整治轉變為居民自主要求、直接參與，居委會、物業快速回應、協助解決。”（訪談資料ND231209）

2.以共享理念打造綜合性社區服務陣地

RJ街道以“零距離”黨群服務陣地體系功能建設為抓手，著力優化各類社區綜合服務設施布局，實現居民區層面“零距離家園”實體陣地全覆蓋建設，不斷提升共建共治共享的城市公共服務空間活躍度，企業、居民、游客都能感受到實實在在的“零距離”服務。社區綜合服務中心以“家門口共享”理念提升“零距離+小院”等小微型共享空間的使用效能，通過功能互補、聯動運營，加快形成“零距離家園”可視化實踐場景。“在這里，居民們多了一處開展法治宣傳、道德點評、百姓說事、居賢寄語、模范表彰等活動的新陣地。”（訪談資料RJ231215）

3.以整合社會資源加強社區民生保障

基層黨組織“穿針引線”、搭建平臺，讓各方面社會資源有效聚集起來。H區以街道綜合服務中心、文化活動中心、營商服務中心等為聚合型樞紐節點，加快“十分鐘社區生活圈”建設。圍繞“一老一小”重點群體，推進適老化改造、兒童友好社區建設。“尤其這幾年，依托‘零距離家園’理事會這個平臺，我們居民區涌現出‘紅色律動’‘清潔家園’等許多優秀共治項目，社區整體和樓組面貌煥然一新，居民的獲得感和幸福感不斷提升。”（訪談資料RJ231215）

（三）文化：培育社區情感資源，夯實基層治理穩固根基

社區文化是人們基于長期生活實踐所形成的集體記憶和所達成的情感共識，具有顯著“在地性”特征。H區積極推動轄區內各個街道社區探索幸福社區文化建設，倡導打造多種形式“零距離家園節”，不斷整合轄區資源、拓展活動內容、豐富組織形式，面向全齡段、全人群開展各類豐富多彩的社區文化活動，點燃社區鄰里的理論宣講、文化服務、公益活動的“煙火氣”，縮短社區“零距離”，塑造社區“鄰聚力”，進一步提升零距離家園的品牌力和影響力。

1.有傳承：以傳統為軸，勾起懷舊溫暖的幸福回憶

H區在推動城市更新和老舊小區改造的過程中，一方面充分利用老舊小區更新改造資源，深入挖掘和整合小區內及周邊各類閑置空地、公共資源、閑置房屋，用于老舊小區環境和公共配套設施、服務設施建設；另一方面持續強化歷史居住建筑的保護，將深厚的歷史人文底蘊與紅色基因相交織，講述社區內老年群體的集體記憶，喚醒中青年群體的兒時回憶，讓舊院落有了新面貌，留住小區的共同文化記憶。“我們在這里重溫兒時弄堂里的歡樂氛圍，感受著歷史沉淀。今后希望能夠在街道、居委會的牽線搭橋下，進一步加強社區治理，提高生活品質，讓FY社區成為一個更加宜居、宜商、宜游的‘零距離’和諧社區。”（訪談資料HZ240516）

2.有趣味：以活動為媒，打造人人向往的幸福陣地

社區是全體居民的共同家園，滿足社區內不同年齡群體的需要，結合社區居民自治意見成為吸引居民參與的關鍵。一方面通過多種多樣的社區文化活動，吸引和帶領社區居民參與喜聞樂見的尊老愛老、鄰里互動、志愿服務等活動，讓其感受到禮樂交融、和諧宜居的生活；另一方面挖掘社區文化特色資源，塑造和諧共享的社區精神，增進認同感，推動“陌鄰”為“睦鄰”，營造親密的社區共同體。

3.有溫度：以文化為魂，擦亮一街一路的幸福底色

社區文化不僅僅局限于社區表象的各種文化活動形式，更包括社區的價值觀、社區行為規范、社區文化符號，以及基于這些要素所確立的社區關系、社區信任和歸屬感等[17]。按照“一街一品、一社區一特色”要求，合理定位打造特色街區，一批具有文藝、傳統、休閑、國際范兒等不同優勢的品牌特色街區，成為社區文化記憶和氣質底蘊的注腳，也成為居民抒發情感的載體。用心用情培育和生發社區居民之間密切交流的情感互動，達成從文化到情感的聯結目標，進一步激發文化認同，凝聚共識。積極貫徹全生命周期、多主體參與理念，聽取和接納社區居民對于基層治理的意見與建議，讓其全過程充分體驗“我的社區我做主”的自治參與感和成就感，變堵點為聚點、亂點為亮點、難點為智點，讓治理有力度、服務有溫度、幸福有底色。

三、柔性治理對于基層黨建的價值功用及方法論意義

基層治理乃至國家治理的現代化歸根結底是人的現代化，推進基層治理現代化，必須強調人的價值、重視人的需要。柔性治理弱化了傳統的威權式的治理方式，傾向于采取尊重差異、吸納意見、整合資源的治理策略，更能促成制度設計和政策目標的有效實現。借鑒新制度主義的分析思路，可以得見柔性治理對于基層黨建的價值功用，不僅僅體現在踐行和維護基于國家理性建構的正式制度層面，還體現為柔性治理的非正式制度形式彌補了政社互動中的結構性失衡，符合中國社會發展的客觀實際，契合了國家治理變革的主流方向。

（一）柔性治理是基層黨組織建設提升組織力的重要途徑

黨的二十大報告強調，“推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”[1]67。黨的基層組織是貫徹落實黨中央決策部署的前沿陣地，基層黨組織的核心功能在于其組織能力的有效發揮，這種能力旨在履行既定的職責與使命，通過整合、激勵和引導基層社會的多元力量，以達成既定的目標和計劃。縱觀我國基層社會的深刻變革與現代化轉型，社會整體利益分布愈發錯綜復雜，社會流動性增強以及社會架構趨于多樣性和異質化，外部環境的復雜多變和不確定性上升，無疑給基層黨組織建設帶來不容忽視的風險與挑戰。

新發展階段全面深化改革持續向縱深推進，總體性社會生活與制度變革逐漸被資本市場、社會關系等因素所影響和重塑，現實中的正式制度很難達到制度設計的理想化和系統化的境界高度。尤其是身處一線的基層黨組織，基層黨建長期面臨的最大難題是“軟弱渙散”。一方面，傳統基于區域或單位的黨的基層組織方式，以及帶有一定行政色彩的組織活動形式，往往在壓力型體制自上而下、層層傳導的運作過程中遭遇變通或非正式運作，進行各種“日常形式的抵抗”[19]。另一方面，基層黨建難以將群眾有效組織起來，社會原子化、低組織化的形態造就了“沉默的大多數”，基層黨組織不僅“找人難、選人難、辦事難”，而且與基層社會的互動出現了“脫嵌”的傾向。究其原因，主要在于治理重心向基層的下移，遭遇了基層承接能力不足和內卷化空轉難題，以行政邏輯改造的城鄉基層社區在實踐中演變為各級政府的執行載體，不僅加重了基層的負擔，而且導致基層治理中的形式主義，降低了基層治理的效能。

重視和提升基層黨組織的組織力，使其成為黨的建設和國家現代化發展的著力點，需要在加強和完善黨組織設置、制度設計、功能強化和人員配備的基礎上，以柔性治理的理念方式最大限度調動基層黨組織與黨員的積極性。相較于嚴密的黨內法規制度、嚴肅的黨內政治生活等制度框架而言，柔性治理解決的是基層黨組織內部的有效融合問題，旨在保持黨的肌體的“神經末梢”永葆生機活力，是要以經常性的思想政治建設和嚴肅的黨內政治生活，教育引領黨員科學認識和忠實踐行理想信念，始終“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”[20]。柔性治理側重以非約束性方式塑造社會成員的行為方式、價值觀念和道德規范，而真正提升基層黨組織建設的生機與活力以及領導基層治理的能力，還需通過“組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾來提高群眾對黨的認同感、信任感，從而最終達到厚植黨的執政根基”[21]這一政治目標，激發和調動基層和人民群眾的積極性，理解和信任多元治理主體的協同關系，不斷夯實基層黨建的社會基礎。

（二）柔性治理是基層黨建化解社會風險矛盾的必要舉措

時空壓縮、風險疊加已是當前我國現代化轉型中面對風險社會的時代特征[22]。盡管我國在短短數十年間完成了西方發達國家幾百年才走完的發展歷程，但也積聚了多種類型的社會風險，如金融經濟安全、公共衛生安全、生態環境安全、網絡數據安全等等。現代社會不確定性風險具有多樣性、流動性、危害性等顯著特征，日益疊加的突發事件、過度城鎮化、貧富分化、社會信任危機等多層面風險成為當前基層治理面臨的新問題[23]。在風險聚集、潛在滋長的情境下，權責失衡的基層治理結構難以有效識別、評估、分散和消解各類外部系統性風險[24]，也無法抵制所滋生的內部非系統性風險。基層治理的基本邏輯已從常態化治理，逐步演進為風險管理與危機應對的治理邏輯，疲于應付多重風險交織的結構性問題，容易陷入被動性、短期性、碎片化的多重困境。

進入新時代，圍繞加強和改善黨對基層治理的領導，有效化解基層治理風險，全國各地積極開展實踐形式多樣的治理機制創新。例如北京市“街鄉吹哨、部門報到”改革，上海市“一網通辦”改革，成都市“智慧蓉城”改革，以及新時代“楓橋經驗”基層治理典范模式，黨建引領基層治理創新已有了首創性探索和經驗性積累。基層黨組織作為基層治理的核心力量，是基層治理中的組織優勢、制度優勢轉化為治理效能的關鍵。但本文通過精研各地基層黨建工作創新路徑發現，其中大多沿襲了網格化、技術化、智能化的治理策略，辯證地看黨建引領基層治理依然面臨著一些亟須破解的困境。一是社區大型化、居民原子化、利益群體及訴求多元化等交叉問題，使得黨建引領基層治理的價值理念存在共識不足難題。二是在基層治理結構層面，“政黨強、社會弱”的格局依然難以撼動，黨建引領在實踐中仍是黨政意志主導和吸納社會力量的“被動式參與治理”。三是在基層黨建治理平臺和機制上，熱衷于搭建諸如“智慧黨建”“云黨建”等形式創新多于內容建設的黨建平臺。四是存在基層黨建懸浮化問題，具體表現為黨建與治理“兩張皮”，為了黨建而黨建，黨建引領與基層治理的銜接度不夠、契合度不高。

當前黨建引領基層治理的本土經驗值得肯定，但在治理理念、體制、能力等方面的制約情境不容忽視，如何有效化解各類社會風險矛盾，如何贏得人民群眾的理解和認可，僅僅依靠剛性的治理手段難以滿足現實需要。秉持以人為中心的柔性治理，是有效化解社會矛盾、提高社會凝聚力的必要舉措[3]，也是作為“非正式關系”來調動社會成員的情感，重建和維護社會關系，從而達成治理目標的重要政策工具[7]。社區情感、公共精神、文化服務等柔性治理要素為黨建引領基層治理提供了“黏合力”，能加深基層多元主體之間的信任，使其以開放、包容的心態參與治理，真正化解風險在細微處、萌芽期。

（三）柔性治理是基層黨建厚植人文關懷底蘊的時代要求

習近平總書記強調：“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層。要更加注重維護社會公平正義，促進人的全面發展和社會全面進步。”[25]基層治理的主要內容涉及公共產品的供給、公共資源的使用以及公共秩序的維護，這種關乎群眾利益的公共屬性，決定了基層治理需要多元主體之間的協同與合作。然而，目前的基層治理更多地表現為政府行動而非社會行為，不同利益主體之間的沖突容易陷入集體行動的治理困境。馬克思關于共產主義社會應當是“以每個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”的思想，以及列寧關于“保證社會全體成員的充分福利和自由的全面發展”的思考，都已指明了“人的自由全面發展”是馬克思主義的根本價值追求，永遠也不會失卻其超越現實、高于現實的理想性質[26]。關注“現實的個人”，立足于基層現實，通過人文關懷塑造和支撐基層黨建的人文精神和文化價值。

新時代推進基層治理現代化發展，必然要求人文關懷與治理制度的高度契合，究其根源在于基層治理體系與社會政策框架之中，人文關懷的重要價值和社會意義是廣泛存在的，這種頗具個性魅力、飽含親情色彩或擬親情色彩的情感屬性，是黨建引領基層治理視域下提升基層治理水平、破解基層治理難題的關鍵因素和重要抓手，也是中國經濟社會轉型和治理現代化背景下滿足人們精神文化需求、塑造社會成員心態的長效舉措。

當然，人文關懷并不是一個抽象、虛幻的概念，既不能僅僅停留在紙面上，也不能局限于基層治理的具體實踐與經驗總結。基層黨建以富含人文關懷精神的柔性治理方式，側重于滿足人們多層次、多方面的感受和需求，高度重視解決人民群眾的生產生活問題。正如黨的二十大報告中所強調的“緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”，多為群眾辦好事、辦實事，統籌兼顧全體社會成員的利益，有效平衡各階層的具體利益訴求。基層黨建直接面對和服務的是群眾，在具體的事務中以柔性治理的方式關愛人、凝聚人、教育人，對具體的人的關愛根植于中華民族傳統文化對個人價值的“尊重”。這種尊重符合現代社會人們對精神文化生活的需求和期待，正是基層黨建以富有成效的柔性治理來滋養和培育群眾的文化認同和文化自信。這使得基層治理更多凸顯為社區情感、公共精神、文化服務的治理，進而推動人與人、人與社會之間的身份認同、良性互動與情感聯結，不斷鞏固基層黨建的治理成效。

四、黨建引領基層柔性治理的實踐方略與發展趨向

通過系統審視上海市H區在構建區域化黨建平臺、推進基層自治共治和培育社區情感資源的過程中探索建設的“零距離家園”的治理路徑，不難發現，其治理結構、治理過程、治理規則等剛性治理架構與社區情感、公共精神、文化服務等柔性治理要素相得益彰，共同發揮著無可替代的治理效能。其中，剛性治理架構為基層黨建治理活動劃定了基礎性邊界，柔性治理要素賦予基層黨建有溫度的治理，營造基層治理良好氛圍，激發基層活力，提升基層治理體系和治理能力現代化水平。發揮好中國特色基層治理優勢，做好新時代黨建引領基層治理，有必要著重加強柔性治理的內生性培育，以社區情感、公共精神、文化服務等柔性治理要素為黏合劑，促進黨建引領基層治理中的多元主體良性聯結互動，主動應對外部社會環境的復雜性和不確定性，真正意義上建構起利益的互利共贏、行動的聯結協同、情感的互信互賴的“零距離家園”。

（一）扎根基層黨建治理實踐，推動非正式制度與治理的互動契合

黨建引領基層治理是新時代中國社會治理的核心議題，但是基層治理創新不宜囿于標準化的剛性規定和既定做法。在治理實踐中創新黨建引領基層治理的機制和方式，需要摒棄基層治理就是“管控”和“不出事”的思維邏輯，善于用新思想、新辦法、新載體解決新問題。基層黨建在基層治理實踐中能夠發揮政治引領、社會協調和文化融合作用，這就需要基層黨組織在依托黨的組織優勢的基礎上，在引領的理念、結構、平臺、功能、機制等方面有效發揮黨建紐帶作用，絕不能止步于景觀式、應然式的政治宣傳和理論詮釋，簡單依賴黨建以致“黨建與治理脫嵌”。有必要深度掃描基層黨建在微觀層面的難點痛點，聚焦基層治理實踐中黨建引領何以整合多元主體、凝聚治理資源、化解治理風險等，從而提煉出黨建引領基層治理的真正密鑰。

基層黨建與柔性治理的良性互動過程，深刻彰顯新時代黨的群眾路線在基層治理領域落地生根。密切聯系群眾，不能生搬硬套制度規定，要多傾聽群眾心聲。正如毛澤東同志在《關心群眾生活，注意工作方法》中提到的：“一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題。假如我們對這些問題注意了，解決了，滿足了群眾的需要，我們就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正圍繞在我們的周圍，熱烈地擁護我們。”[27]由此觀之，柔性治理是以非正式制度為基本架構，秉持多方、平等、協商、互動、合作等原則[28]，將“一切為了群眾，一切依靠群眾”的價值觀念和黨的正確主張“潤物細無聲”地浸潤到群眾心中。在真正尊重和理解群眾心理和現實需求的前提下，通過平等信任、耐心細致的有效溝通，從而達到黨建引領基層治理的最大vBv1y5J50dIh2T9boJujdA==效能。

柔性治理所蘊含的以人民為中心的理念，以及基于平等、認同、信任的價值主張，與走好新時代黨的群眾路線，獲得群眾信任、認同和支持的要求高度契合。當然，非正式制度邏輯下的柔性治理旨在通過道德規范、社會規則、認知理念等范疇，推崇和培育社區情感和公共精神等積極因素，營造多元主體間的非正式關系和情感向心力。這并不意味著基層治理可以隨意、折騰和反復，而是通過審視基層治理正式制度層面約束力和彈性的不足，增進非正式制度與制度體系的互補互促，共同為基層黨建提供良好的制度環境和社會氛圍。

（二）發揮基層黨建紐帶作用，構建黨建復合引領的基層治理機制

辦好中國的事情，關鍵在黨。在基層治理實踐中，有效回應和科學詮釋黨建引領的基層治理機制，需要在傳統“國家—社會”分析范式的基礎上，高度重視政黨的獨特角色和顯著價值。新時代黨建引領基層社會治理，運用其引領、動員、組織、統籌和協調的政治優勢，有利于化解基層治理碎片化的風險和弊端，有益于團結和凝聚基層最大公約數，形成系統性、整體性、協同性高度統一的治理效能。黨建深度融入基層治理，將黨建制度優勢轉化為治理效能，實現了對“行政化治理”“技術化治理”“多中心治理”的超越[29]。這種超越離不開基于情感的柔性治理方式，主動適應公眾對于情感關懷的期待，不僅可以弱化國家與社會的結構性張力，更重要的是可以在多元治理主體之間搭建起精神聯結和集體情感的橋梁。

進而言之，黨建引領基層柔性治理是以基層黨組織為核心主體，聚焦公共服務和民眾需求的供需匹配，通過開展常態化、規范化、持續化的治理活動，激活轄區內生活力，塑造公共精神和鄰里守望氛圍，進而實現情感溫暖人心、服務凝聚人心的共建共治共享的治理行為和過程。在此過程中通過對人的情感表達和情感訴求的主動回應，營造和維護多元主體間的集體認同、信任關系、價值協同等良好的成員關系，從而不斷培育和積累符合基層需要的公共精神和社會資本。因此，可通過黨建引領基層治理，充分發揮黨“總攬全局、協調各方”的核心作用，著重培育社會共識、文化認同以及情感歸屬，更加豐富“黨的領導”的時代意涵，進一步鞏固黨在基層的執政根基。

一方面，在充滿不確定性的現代社會，基于情感維度的柔性治理，可通過傳統節日、特色文化活動等載體，將富有情感價值的社會文化符號融入民眾的日常生活，營造公共情感氛圍，回應民眾的情感需求，發揮情感在增進認同感、歸屬感中的功能[30]，以及抵御風險的能力。另一方面，柔性治理主要依賴基層工作者與民眾面對面的交流互動，得以形成情理相融的政策傳播方式，使基層治理事項在情感的護佑下更容易獲得民眾的認知和信賴。并且，柔性治理方式更易于在第一線傾聽民眾的反饋意見，及時為其提供安全感和信心，有利于緩解民眾的焦慮與恐慌，逐步削弱社會負面情緒的不良影響。總體而言，柔性治理構成基層黨建政治活動的必要基礎，回應了當前社會轉型及基層治理的末梢難題，使得黨建引領基層治理更具主動性、靈活性和適應性。

（三）迎接中國式現代化挑戰，全面提質增效基層治理能力

要實現基層治理體系和治理能力的現代化，需要回答時代之問、破解人民之困。近些年來，黨和國家極其重視基層治理，特別是將基層治理體系和治理能力現代化作為發展目標，致力于科學、規范、有效的基層治理，不斷推動“現代化”治理目標的實現。但是，要真正做到結合基層實際、從基層實際出發絕非易事，必須破除固化、僵化、形式主義與官僚主義的桎梏藩籬，構建具有創新性、全面系統的治理體系。

國情、黨情、社情、民情是基層治理的重要依據和出發點。當前我國基層治理面臨的風險形式多樣、矛盾復雜糾纏，因此有關基層治理的研究和實踐絕不能顧此失彼，要結合我國基層實際展開有針對性的具體分析。客觀來講，基層社會治理中的社會資本薄弱，根深蒂固的官本位意識、權威依附心理在基層還很突出，公民意識和公共精神在大部分地區依然不足；基層社會組織力量單薄，組織活動中的資源大多依賴基層政府，增長發展乏力；行政權力主導下的運動式治理和責任轉嫁后的“屬地管理”，尚未擺脫“剛性穩定”的束縛；基層黨建內卷化問題嚴重，“偽創新”和“假忙碌”基層治理形式主義等需要警惕。因此，面對如此矛盾繁雜的基層現實，切實給基層治理松綁減負，包括進一步賦權賦能、提質增效基層治理能力，并不意味著倡導柔性治理方式而失去剛性原則，更不是片面強調靈活變通與高度自主。柔性與剛性是相對而言的，應以辯證思維看待二者的內在關系與得失優劣，避免在強調“柔性”時簡單否定“剛性”。要剛中有柔，賦予基層治理多元主體的互動性和能動性；也要以柔化剛，增強基層治理共同體的凝聚力和行動力。

中國基層治理的目標愿景，無疑是實現中國式現代化。作為中國式現代化系統工程中的重要組成部分，中國基層治理首先需要明確的是治理理念的現代化，其核心問題則是人的現代化。基層治理是直接面向人的，基層治理現代化不僅是治理體系和治理能力的現代化，更歸于人的現代化。沒有人的現代化，基層治理現代化和人民群眾美好生活就無從談起。新時代黨建引領基層治理，把人民群眾的獲得感幸福感安全感作為基層治理的價值導向，重點關注“人民最關心最直接最現實的利益問題”，深刻體現了中國共產黨堅持以人民為中心的理念，進而成為基層治理的中國特色。這就要求新時代基層黨建要盡快補齊柔性治理的短板，團結和凝聚人民群眾的強大精神力量，為實現基層治理現代化和人的現代化創造良好的條件。

五、結語

研究中國式現代化背景下黨建引領基層柔性治理的有效性問題，是探索以“基層之治”筑牢“中國之治”的重要路徑。本文基于上海市H區建設“零距離家園”的柔性治理實踐，嘗試以“結構—過程—文化”的分析框架，描述相關案例在結構上搭建區域黨建平臺、在過程中開展基層自治共治、在文化上積累社區情感資源，進一步闡述柔性治理對于基層黨建的價值功用及方法論意義，并指出柔性治理在基層黨建乃至基層治理體系和治理能力現代化方面具有強大的推動作用。本文的核心觀點是：柔性治理彰顯了新時代基層治理的行為理性和價值導向，對于提升基層黨建組織力、紓解基層治理困境、化解社會風險矛盾具有顯著的現實意義。本文認為社區情感、公共精神、文化服務等柔性治理要素，可以更多地承載人文關懷、體現人性溫度、彰顯人的價值，能為基層治理奠定堅實的群眾基礎和執政根基，這不僅順應了時代發展要求，而且回應了民眾需求期盼，綜合考量了基層實際情境。當然，本文也有一定的缺憾和不足。中國基層治理創新與思想理念更新、社會發展變化、基層實踐探索密切相關，柔性治理方式作為其中一種范式、理念和方法，并不能全面合理地解釋基層治理的新問題，還需要更多的實踐檢驗和持續性研究。

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