我國大氣污染防治政策的功能輪廓與規制特征研究

摘要：系統科學認識我國大氣污染防治政策的功能輪廓與規制特征，進一步完善相關法律制度，有助于更好地促進政策勢能與紅利的持續釋放。運用制度語法工具，結合奧斯特羅姆的制度分析與發展框架對我國28省市大氣污染防治條例展開內容編碼、文本解析及結構闡釋，嘗試刻畫我國大氣污染防治政策的功能輪廓及規制特征，研究結果發現：我國大氣污染防治政策是以政府為核心的“集體選擇層次”與以公眾、企業等為代表的“操作層次”所進行的制度層面的體系建構。從定位規則、聚合規則、選擇規則、信息規則、報酬規則等五個層面進一步識別出大氣污染防治政策的規制特征，并在此基礎上優化大氣污染防治政策體系，可助力深入持續打好“藍天保衛戰”，促進我國經濟社會高質量發展。

關鍵詞：大氣污染；環境治理；制度語法工具；公共政策；規制特征

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）06-0102-11

一、問題的提出與文獻回顧

伴隨著城鎮化的加速推進，大氣污染問題日益受到社會各界的關注。高質量推進大氣污染治理，不僅是關涉我國廣大群眾切身利益的大事，也是黨和政府深切關懷的民生與民心工程。大氣污染有效治理依賴于公共政策的科學運用。近年來，為了更好地推動大氣污染治理，無論是國家層面還是地方層面，均制定出臺了一系列相關政策，大氣污染治理取得了顯著成效。因此，基于公共政策的觀測與研判是理解、評估及優化大氣污染治理行為極具價值的嵌入點。通過回顧與審視既有文獻可以看出，學界對于大氣污染治理的研究重點聚焦于歷程回顧[1]、現狀呈現[2]、實踐困境[3]、時空演化[4]、治理模式[5]、治理效能[6]、效率評估[7]等問題，尋求優化大氣污染治理的“良方”。隨著研究的科學化與系統化，一部分學者轉向大氣污染治理公共政策本身，主要聚焦于利用政策文本[8]、政策效果評估[9]、政策實施執行[10]、政策變遷[11]、政策自然實驗、發達國家政策啟示、政策優化等維度去探尋大氣污染治理的優化策略。既有研究成果為學界開展后續研究奠定了較為堅實的理論基礎。但現有大氣污染防治政策研究更多的是基于政策過程、政策工具以及注意力轉變的視角，忽略了對政策文本自身制度結構、具體內容、規制功能及陳述表達等問題的學術關注，尤其是對大氣污染防治政策內在的功能輪廓以及規制結構的全景式呈現。

基于上述討論，本研究緊扣大氣污染防治政策的制度文本結構與表述這一研究目標，運用制度語法工具，基于28省市大氣污染防治條例的政策文本，試圖系統呈現我國大氣污染防治政策的結構圖景，深入解碼我國大氣污染防治政策的規制樣態，并在此基礎上，進一步提出優化大氣污染防治政策的調適路徑。

二、研究工具與分析框架

（一）研究工具

本文采用的制度語法工具（Institutional Grammar Tool）是由蘇·克勞福德和埃莉諾·奧斯特羅姆于1995年在《制度的語法》一書中率先提出的概念[12]。制度語法工具是用于解析制度內容及內在結構的研究工具。就國外的研究來看，目前已經較為廣泛地運用于法律、政策、條例、制度、協議等文本內容的診斷性與研判性研究。一般來說，制度語法工具主要是基于制度的表述形式，對制度表達進行了類別劃分。一類是構成型制度陳述，側重于陳述事物的主要屬性；另一類是規制型制度陳述，主要是側重于對利益相關主體行為的約束性表述。規制型制度表述主要由屬性（Attribute）、目標（Aim）、道義助詞（Deontic）、情境（Condition）、否定詞（Or Else）五種要件構成，這五種要件也構成了制度語法工具的主要分析規則及基本邏輯。具體而言，屬性主要指的是政策規制目標；道義助詞主要是指政策制定主體所顯現出的相關態度，主要包括禁止、允許、必須三種態度；情境主要是指對相關發生元素的規范性陳述，一般包括時間、地點、工具、人物等；目標主要指的是對于政策可能存在的結果的規范性表達；否定詞指的是違反制度行為而受到的制裁措施。

（二）分析框架

本研究的分析框架主要基于奧斯特羅姆的制度分析與發展框架，該框架能夠用于在多元性的要件中精煉出制度共性，描繪制度存在的共有特征。該框架主要以利益相關者的具體行動情境為分析重點，解析內生性制度怎樣在既定的行動情境下，導致了不同利益相關主體之間的關系與聯動。奧斯特羅姆對約束行動情境的邏輯規則結構進行了類別劃分，主要區分為“位置”“選取”“信息”“聚合”“懲罰”五種代表性類別。基于奧斯特羅姆與克勞福德設計的制度語法工具使用規則，本文將A、D、I、C、O予以組合，進一步形成AIC結構、ADIC結構、ADICO結構，其中AIC結構為策略型制度陳述，指在約定情境下，一種策略可以達成其預期計劃目標；ADIC結構指的是規范型制度陳述，含有一定程度的價值研判，重點在于應該或者不應該進行某種行為；ADICO結構指的是規則型制度陳述，涵蓋的要素最為系統，明確違規行為會受到怎樣的獎懲。就制度約束強度來說，ADICO結構、ADIC結構、AIC結構呈現出逐級梯次遞減的態勢，結構涵蓋的要素越全面，制度的約束性越強，在執行過程中所獲得的預期效果就越好。本文之所以將制度語法工具運用到大氣污染防治政策的分析與研判之中，主要是出于以下幾點考量。首先，就功能而言，制度語法工具尤其側重于規制型制度陳述，也就是說更加契合具有約束性與強制性的政策內容與目標文本。其次，制度語法工具其核心是對政策文本展開語法的內在結構分析，能夠在較深層次解構制度內在的多元組成以及互動關聯，豐富了政策結構研究的方法論工具，為我們深入洞見政策結構提供一個“隱秘”且獨特的觀察視角。再次，作為本研究的分析樣本，我國大氣污染防治政策文本數量較為充沛，能夠為本研究中制度語法工具運用提供較好的文本依據與基礎。

三、政策文本的數據來源、編碼與分析

（一）數據來源

本研究獲取政策文本的路徑主要是國家法律法規數據庫、北京大學法寶數據庫、中華人民共和國生態環境部官網、各省市政府官網及環保部門官方門戶網站等 。對大氣污染防治政策進行檢索，將檢索的條件設置“題名”或者“關鍵詞”為“大氣污染防治（治理）”進行檢索，考慮到近年來各省市圍繞大氣污染防治出臺了一系列政策，為了增強政策的代表性及聚焦性，便于后續運用制度語法工具更好地展開分析，本文遵循以下三個方面的要求對相關政策展開進一步篩選，以期更好地剖析我國大氣污染防治政策的功能輪廓及規制特征。

第一，所有選取的大氣污染防治政策文本需要契合現行有效的原則，搜集的時間截至2023年11月30日，已經失效或者尚未實施的政策不納入考量范圍。例如《江西省大氣污染防治條例》在收集的目標時段內，時效性顯示“已修改”，因此未將其列入樣本政策文件。同時不使用“工作情況通報”“公告”“批復”等非正式政策文本，優先選取以“條例”命名的地方性法規、規范性文件以及政府規章等。第二，大氣污染治理相關政策需要立足于各城市（設區）政府，并且采用省級層面的政策文件，以保證政策具有代表性。第三，選取的政策與大氣污染治理直接相關，以強化目標政策的“聚焦程度”以及“集中密度”，避免選取一些相關但更多帶有模糊屬性的相關規定。課題組成員基于上述檢索原則，并進行多輪次逐一核對，將不符合上述要求的政策文件剔除，共獲取符合要求的大氣污染防治條例28份，然后將對目標政策文本進行編碼（表1）。

（二）編碼規則

本文中的編碼規則在參考既有研究成果的基礎之上，圍繞大氣污染防治政策內容文本、表達方式與陳述語氣的現實特征，綜合相關領域專家的意見，來進一步優化編碼的規則及策略。

第一，對每個政策文本單元進行陳述時，假設僅含有一種屬性，但是政策文本往往具有多重目標或者多種情境，此時需要將原有的政策文本單元予以進一步細分。第二，對每個政策文本單元進行陳述時，假設含有多個屬性，即使具有同樣的目標或者單一情境，此時也需要將原有的政策文本單元予以進一步細分。第三，對每個政策文本單元進行陳述時，假設不僅有多種屬性，還具有多重目標，此時需要將原有的政策文本單元予以進一步細分。第四，針對道義助詞，需要予以歸類分析。相比英文的表達習慣，中文話語表達呈現出更為多樣的特點。例如英文表達中的No或者Not，在中文語境下，依據強度的不同可以細分為“不”“不可”“嚴禁”“禁止”等多元化陳述。本研究中，基于對道義助詞形成較好歸類的綜合考量，可以將其劃分為“強規制型”“中等規制型”“弱規制型”三類。“強規制型”的約束強度最高，具有代表性的有“嚴禁”“必須”“禁止”等；“中等規制型”的約束強度居中，具有代表性的主要有“應該”“應當”；“弱規制型”約束強度最弱，具有代表性的主要有“可以”“需要”“要”“允許”等。

（三）編碼結果

第一，就我國大氣污染防治條例的制度語法構成而言，規范型制度陳述（ADIC）占較大比例，策略型制度陳述（AIC）與規則型制度陳述（ADICO）這兩種結構所占的比例較小。通過表2統計的數據可以看出，在大氣污染防治條例中，規范型制度陳述（ADIC）數量上具有絕對優勢，總數為3870個，占制度語法結構總數的70.57％，而規則型制度陳述（ADICO）與策略型制度陳述（AIC）的數量分別為899個、715個。從中可以看出，我國大氣污染防治條例的政策注意力主要聚焦于規范型制度陳述（ADIC），對規則型制度陳述（ADICO）、策略型制度陳述（AIC）配置的政策注意力呈現較弱狀態。這里折射出兩個方面的問題：其一是策略型制度陳述較少，顯示出對于大氣污染防治更多的是立足于規制與約束層面來建構，進一步表明政府對于大氣污染治理“提質增效”的高度關注；其二是規則型制度陳述對比規范型陳述數量較少，也從某種程度上反映大氣污染防治條例中對于部分利益相關主體的問責與獎懲機制有待進一步強化。

第二，就我國大氣污染防治條例的主體而言，其涵蓋省級政府、市級政府、縣級政府、基層政府以及相關的行政管理部門，還包括基層群眾性自治組織、企業、公眾、社會組織等治理主體。通過統計的數據可以看出，其中扮演“領軍”角色的主要是各級政府及其下屬主管部門，二者在所有主體中出現的頻次最多，總數上分別為860個與1491個。這反映出各級政府及主管部門在大氣污染防治過程中起主導作用。

第三，就我國大氣污染防治條例的道義助詞來看，凸顯出大氣污染防治條例的重點在于“防”與“治”。結合道義助詞的統計結果來看，中等規制型的道義助詞數量達到2902個，強規制型道義助詞數量為1327個，弱規制型道義助詞的數量為331個。中等規制型道義助詞占的比例最高。這在一定程度上說明大氣污染防治條例主要是以明確權責、厘清義務、闡釋規定為其主要特征。這些特征也與相關條例的整體結構中規范型制度結構所占比例較大的特點相吻合。需要注意的是，中等規制型和弱規制型的道義助詞所占的比例達到70.90％，在這一定程度上說明大氣污染防治政策文本中存在較大比例的模糊性與靈活性條款，可能導致這些政策文本在真實的場景中缺乏足夠的約束力，影響政策效能的持續穩定輸出。

第四，就我國大氣污染防治條例的規制型陳述而言，已有的大氣污染防治條例中，一方面，規制型陳述的分布區間主要位于法律法規的章節中，在防治條例中的其他章節較少出現。另一方面，大氣污染防治條例中的法律法規章節，涉及“刑事責任”條款陳述的比例較小，缺乏適度的獎懲機制，這在一定程度上反映出大氣污染防治條例在問責機制明確性上仍有較大討論空間。

四、我國大氣污染防治政策的規制特征

本研究首先基于我國28省市大氣污染防治條例呈現出的主體屬性刻畫出大氣污染防治政策的功能輪廓（圖1），同時結合制度分析與發展框架的構成要件識別出我國大氣污染防治條例的規制特征。

（一）定位規則呈現：利益相關者的角色與職能厘定

定位規則主要是指不同利益相關者在具體行動場景中所具有的義務、權利以及責任。我國大氣污染防治政策在實施過程中牽涉多個相關利益主體。因此，不同利益相關者的角色與職能厘定是實現大氣污染防治政策功效發揮的重要前提條件。通過圖1可以看出，大氣污染防治條例的利益相關者可以進一步劃分為兩種類型的選擇層次：一類是“集體選擇層次”，另一類是“操作層次”。就“集體選擇層次”而言，主要涉及的利益相關者涵蓋了各級政府、行政主管部門、城市（農村）居民委員會等。一般情況下，“集體選擇層次”中的利益相關主體地位確立主要源自法律法規層面的權力授予，以及上級政府及職能部門的授權。與之相對應，“操作層次”中的利益相關者主體包括管理責任人、企業、排污單位、公眾等。操作層次中的利益相關者主體地位確立主要依賴于集體選擇層次的資格確認與義務明確，其行為的“自由度”會在很大程度上受到“集體選擇層次”的約束。不難看出，“集體選擇層次”與“操作層次”二者之間構成了一條“互動反饋”的鏈條。從收集的28個省市大氣污染防治條例可以看出，雖然條例文本內容對利益相關者的角色邊界以及職能作出了一定程度的界定，但是在角色邊界以及職能厘定上缺乏明確的設定程序與資格確認過程，導致部分角色邊界及職能厘定具有模糊性與不確定性。大氣污染防治政策具有長期屬性、復雜屬性、科學屬性、復合屬性、系統屬性等突出特征，定位規則要求在政策文本中對利益相關主體的具體責任與義務予以明確，否則可能導致政策實施時的實際效果難以達到預期目標。

（二）聚合規則呈現：政府主導下多層次關聯互嵌的多元主體協同共治

聚合規則主要指的是控制屬性規則，是對具體的行動情境中本質意義上控制者的描述，我們通過圖1不難看出，我國大氣污染防治政策的制定過程中，各級政府以及政府職能部門處于絕對的主導地位。各級政府以及政府職能部門引導著其他利益相關主體形成了政府主導下多層次關聯互嵌的多主體協同共治格局。一方面，聚合規則彰顯出政府掌舵的顯著特征。毫無疑問，我國大氣污染防治過程中，政府發揮極其重要的主導作用，涵蓋制度設計、規劃鋪設、機制建立、過程監管、評估考核、反饋糾偏等等。結合各省市大氣污染防治條例的具體內容，可以清晰地看出政府掌舵的顯著特征。在總體規劃設計層面，“縣級以上人民政府應當對大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核”①；在監督管理層面，“省級人民政府應當按照國務院的規定削減和控制本省的重點大氣污染物排放總量”②；在信息公開和公眾參與層面，“縣級人民政府生態環境主管部門應當建立大氣污染防治信息公開制度，拓寬公眾參與途徑”③。另一方面，聚合規則還彰顯出多元主體的協同共治格局特征。從政策文本的內容來看，本研究獲取的28份大氣污染防治條例都契合該邏輯，制度文本能夠直觀地表明多元主體協同共治的結構性樣態。大氣污染多元主體的參與式治理格局，能夠幫助政府緩解治理壓力，促進治理效率與水平的有效提升。

（三）選擇規則呈現：規制強度均衡性及約束性弱化的陳述表達

選擇規則主要指的是關涉利益主體在具體情境下的行為樣態，包括必須完成什么行為、禁止什么行為、應當完成什么行為和可以完成什么行為。就集體選擇層次而言，其行動情境具有代表性的主要有“明確防治責任”“明確有關部門大氣污染防治責任”“對本區域負責”“統一監督管理”“建立責任制度”“制定產業結構調整指導目錄”等。操作層次則是指在集體選擇層次下的大氣污染防治具體落實與執行者。本研究通過收集的大氣污染防治條例可以看出，規范型制度陳述以及策略型制度陳述在較多的情境下運用了弱規制強度或者中等規制強度的表達，這些表達可能在一定程度上弱化了大氣污染防治條例的規制色彩。例如：“對污染大氣環境損害社會公共利益的行為，符合法律規定條件的機關或者社會組織可以向人民法院提起訴訟”。從文本話語來看，該政策條款“可以向人民法院提起訴訟”的規定雖然給利益相關者構建了相對彈性的開放情境，但指令的具體指向存在模糊性，導致該條款在實際執行時加大了選擇上的不確定性，這可能會引發大氣污染防治過程中的隨意性與武斷性行為。因此，在大氣污染防治過程中，需要盡量對利益相關者具體行為予以清晰的界定。一方面，對中等規制型道義助詞的規制強度、功能及可能生成開放情境的靈活性與規范性需要予以科學且充分研判，避免對利益相關者在具體情境下的行為約束不力；另一方面，這種類別的規范型制度陳述，由于缺少違反規定的問責程序及機制，也會導致上級主管部門監督與執法的隨意性與主觀性，須進一步明確責任及獎懲機制。

（四）信息規則呈現：信息資源傳遞與響應的效率有待提高

信息規則主要是指利益相關者之間信息傳輸與反饋的路徑與機制，包括由上而下的信息資源傳遞路徑與由下而上的信息資源反饋路徑。由上而下模式主要是集體選擇層次主導，為了推動信息資源達成由上而下的順暢傳遞，集體選擇層次利用“制定防治規劃”“建立健全防治協調機制”“對改善目標與重點任務完成情況實施考核”“加大專項財政投入”“確定重點產業和能源結構”等機制推動信息由上而下縱向傳遞至操作層次。由下而上的信息資源反饋路徑則由操作層次主導。例如“農業生產經營者按照國家和省有關規定施用農藥，減少氨、揮發性有機物等大氣污染物的排放”“生產經營者應當執行國家和省規定的大氣污染物排放和控制標準”“新聞媒體應當開展大氣環境保護法律法規和科學知識的宣傳，加強政策解讀和輿論引導，及時公開報道群眾反映強烈、社會影響惡劣的大氣污染問題”。從大氣污染防治政策的制度表達可以看出，其信息規則特征主要是由上而下的信息資源傳遞渠道較為順暢，也就是說大氣污染防治的規制信息能夠較為順暢地從中央政府層層傳遞到基層政府，并由各級政府的相關職能部門進一步細化相關行動與執行方案，傳遞至管理責任人、排污單位、企業、公眾等操作層次的利益相關主體。比較來看，我國大氣污染防治條例由下而上的信息反饋流暢度明顯偏弱，對操作層次的信息反饋能力及權利并未在大氣污染防治政策文本表達中予以明確規定，這在一定程度上弱化了操作層次將“一線信息”及時有效地反饋至集體選擇層次，進而對集體選擇層次的研判與策略優化產生一定程度的抑制效應。

（五）報酬規則呈現：獎懲激勵政策工具的分布失衡

報酬規則主要指的是針對利益相關治理主體特定行為的獎勵與懲罰規定。從圖1可以看出，我國大氣污染防治政策的報酬規則特征，其代表性樣態主要有“表彰與獎勵”“責令改正”“責令停止”“限制生產”“停業整治”“罰款”“治安管理處罰”“予以拘留”“追究刑事責任”等。通常來說，報酬規則由獎勵性政策工具和懲罰性政策工具構成，對28份實際政策文本內容進行分析可知，獎勵性政策工具，具有代表性的主要是“優惠”“補貼”“獎勵”，懲罰性政策工具主要是“責令改正”“責令停止”“限制生產”“治安管理處罰”“追究刑事責任”等。有些負向型的懲罰工具主要是面向“集體選擇層次”，有的負向型懲罰工具主要是面向“操作層次”，有些則是兼顧“集體選擇層次”與“操作層次”。筆者進一步梳理發現，28份大氣污染防治條例中，主要是以懲罰性工具為主，而獎勵性的政策工具出現的頻率較低，在整體上呈現出獎懲政策工具分布失衡的狀態。通常來講，一個較為均衡合理的報酬規則，應該是負向型懲罰工具與正向型激勵工具的有機結合，有效合理的正向型激勵工具有利于調動多元主體參與大氣污染防治的積極性與能動性。因此，未來的大氣污染防治政策優化可以對正向型激勵工具的設計與運用傾注更多的政策注意力。

五、研究的結論與政策建議

（一）研究結論

第一，就定位規則特征而言，將我國大氣污染防治政策的具體適用場景劃分為“集體選擇層次”與“操作層次”，“集體選擇層次”的利益相關主體身份確立主要源自法律法規的自上而下逐級授權，對“操作層次”利益相關主體的定位未能進行清晰的制度設計，并且對承擔的具體義務與責任也呈現出一定程度的模糊性，存在著一定程度的“議價空間”。

第二，從聚合規則特征來看，我國大氣污染防治政策構建呈現縱向上跨層級鏈接與橫向上功能交疊互嵌模式的規制復雜構造，形成了政府主導下的多元主體合作共治大氣污染格局。

第三，就選擇規則特征而言，我國大氣污染防治政策主要是以規范型制度陳述與規則型制度陳述為主。值得注意的是，在制度陳述中，重規制型道義助詞所占的比例較低，以中等強度的道義助詞為主，制度文本的規制強度需要進一步提升，否則可能導致在政策實施的具體場景中，難以對相關行動者形成持續性、有效性的約束。

第四，從信息規則特征來看，大氣污染防治條例中，信息由上而下逐級傳遞的渠道較為通暢，“集體選擇層次”的信息可以較為順暢地向下傳遞至“操作層次”；但是信息由下而上逆向反饋則呈現出路徑“收窄”的現象。公眾、企事業單位、社會組織等是大氣污染防治的重要主體，對于污染防治的行為與效果有著非常直觀的切身體會，如果這些利益相關主體的信息反饋通道不暢，則會影響集體選擇層次對大氣污染防治政策落實成效的準確研判，以致大氣污染防治效果的長期性與穩定性受到影響。

第五，從報酬規則特征來看，大氣污染防治條例呈現出獎勵型政策工具和懲罰型政策工具復合交疊運用的特征，但是從總體來看，偏負向型的懲罰型政策工具更受政策設計者的重視，政策文本中所呈現的獎勵型政策工具運用總體偏少。

（二）政策建議

第一，優化大氣污染防治政策利益相關治理主體的資質確認與甄選過程，進一步提高“操作層次”相關主體的參與度。

第二，重視大氣污染防治政策中激勵性政策與懲罰性政策的組合運用，適度提升激勵性政策工具的使用權重，充分激發利益相關主體參與大氣污染防治的能動性與積極性。

第三，持續強化大氣污染防治政策的規制力度，加大文本陳述中規則型制度陳述的比例，同時提升強規制型道義助詞的使用比重與頻率，從而提升政策的約束效力，保證政策執行效果。

第四，推動大氣污染防治政策信息傳遞“進路”與反饋“回路”的貫通與循環，尤其需要重視來自社會公眾等操作層次相關主體的感受與建議，優化信息的反饋機制，幫助政策得以高效地修正與調整，以提升政策的適配性。

第五，進一步優化政府主導下的多元主體協同共治模式，充分兼顧不同治理主體差異化的訴求與現實情況，提升大氣污染防治政策的包容性，重視大氣污染防治政策的分類、分區、分階段適時動態調整，以提升政策設計與實施的契合性。

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