近代衛生行政與中國警政的纏繞與分立

關鍵詞：衛生行政警察警政衛生機制

近代以來，國內有不少研究衛生行政制度的論著問世。晚清民初學人多在地政、法政、市政、警政之下譯介衛生，其中日本是主要的接引渠道，“中國游學歐美者，雖不乏其人，而法政、警察兩科，尚惟日本是賴”。①其后時人關注的重點從“衛生”轉移到“行政”上，其中以馬允清的《中國衛生制度變遷史》頗具代表性，名為制度變遷，實則研究衛生事業，以科學與非科學劃分古代與近代衛生，②此種研究范式其他學人亦有類似實踐。③中華人民共和國成立后，醫史路徑逐漸轉向史學領域。部分學者初步梳理了晚清衛生行政機構的草創與發展，側重談近代醫療衛生事業的發端。④此后隨著國內醫療史研究興起，歷史上的疫病防治與應對問題成為研究熱點，同時帶動了近代衛生觀念與衛生行政制度的研究。醫史學者自古及今地梳理了中國防疫、醫事、醫政制度的演進脈絡。⑤與此同時，隨著對近代中國疫病史研究日益深入，歷史學者等人逐漸關注疫病防治背后的制度因素，⑥總體上衛生防疫史研究多于衛生事業史。考慮到近代中國衛生行政的發展往往受官制改革、警政變動、重大疫情等因素影響較大，因此衛生與警察的關系劃分為纏繞（1853-1911）、分合（1912-1927）、分立（1928-1949）三個階段。本文意在對近代中國衛生行政與警察行政的纏繞與分立關系進行系統梳理，呈現近代中國衛生行政制度成長的內在理路，進而從“機制”生成的視角闡釋其中蘊藏的集權與分權關系。

一、晚清衛生行政與警察行政的纏繞

明清時期“衛生”事宜多屬“吏政”之學，①“工部堂官及步兵統領，皆兼督理街道銜，是掌京師街道溝渠之清潔”。②1902年“求是齋”校輯《皇朝經世文編五集》，論及巡捕即取古今融通之意，“泰西巡捕之設，雖略如古之虞衡，今之快役，而御災捍患，意美法良，清潔街衢，逐捕盜賊，永朝永夕”。③稍晚便有1908年《東方雜志》刊登的《論地方自治之亟》，提出應利用傳統組織開展衛生事項。

首先，晚清“采西學”下的“衛生之學”最早師法歐美，及至清末，日本漸成主要接引渠道。西方醫學警察最早源于歐洲的普魯士地區，④其后為明治維新時期的日本所仿效，不過1800年以前的“醫學警察”還只是一個概念框架，指涉的并非近代意義上的警察，而是國家管控致病行為、維護環境整潔的衛生管理措施。⑤換言之，西方公共衛生體制也是歐美各國在因應烈性傳染病的過程中不斷發展而來的產物。反觀中國古代傳統保安制度諸如保甲、里甲、牌甲，多負偵奸、緝私、捕盜之責，及至晚清，西式警察始設，逐漸具有消防、衛生、維護交通等職能。⑥19世紀中國逐漸被納入現代世界體系之中，⑦既有租界在華西人于市政之下推行巡捕、衛生，也有國人考察日本歸國后創設巡警與衛生，還有八國聯軍在天津的移植，⑧以及日本殖民者強行在中國東北地區嵌入的衛生警察。⑨

1906年舒鴻貽與沈廷芳（字畹叔）奉令前往日本考察警政，編寫了《東瀛警察筆記》，據舒氏日記所載，在東京警務學堂、日本警監學校、監獄的培訓課程中，衛生警察、衛生學、衛生法是日本警察的必修內容。⑩就衛生警察的內容來說，主要有當時以細菌致病、瘴氣致病、動物傳疫為基礎的傳染病學，以及后來的牛乳與肉類的消毒、清潔、滅菌管理學，已屬較為專精。考求日本衛生法內容可知，預防傳染病，強制種痘，潔凈飲食物與飲食器，管理醫師、藥品、病院，清掃街道等內容，既屬衛生行政，又屬警政，且警察可以強力介入清潔、衛生事宜，“行政執行法內載《污物掃除法》《下水道法》以及衛生等事，得侵入其住所”。以清道為例，1900年日本制定《污物掃除法》，“委任于市町村，而行政警察當指揮監督，必使確實施行”，①因此日本警察與衛生是纏繞、從屬的關系，這一點深刻影響了近代中國警察與衛生的關系。

其次，在巡警／警察制度的創立過程之中，衛生逐漸成為“政”的一部分，警政之下的“衛生之政”開始浮現。早在1898年黃遵憲參照日本，在湖南開設保衛局，清道掃街、疏浚河道、處理垃圾等衛生舉措與清查戶口、治安巡防等警察職能開始浮現，②具體表現為“巡查”掌管上述警察與衛生事務。③庚子之變后，衛生行政嵌入天津可視為催生近代中國衛生行政的另一重要場域。

1900年八國聯軍把歐洲的市政管理模式帶到了天津，創辦了臨時衛生局（又稱天津衛生局、北洋衛生局），1902年該局作為“天津臨時政府”的市政遺產由直隸地方政府所承繼，成為中國較早的近代衛生行政機構之一，④與衛生局一并移交的還有警察局、市政府等市政機構。1901年9月清廷發布上諭，“各省制兵勇，積弊甚深，著將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍”，1902年5月時任直隸總督袁世凱奏請清廷仿照西法，在省城保定創辦警務總局，設總辦、提調兼發審委員、正副文案文員、正副醫官、考功委員、衛生委員、除穢委員、巡官、巡弁、訓記、巡長、正副巡、巡兵等職，不難看出，從一開始保定警政便包含了醫療、衛生、清潔等內容，⑥隨后直隸巡警道與天津衛生局逐漸出現了事權難分、經費難衡等問題，屢起裁撤天津衛生局之議，后因宣統鼠疫防疫需要，天津衛生局改組為北洋衛生局，得以短暫存留，1912年并入天津工程局，似乎轉換成了“工巡局”管理衛生事務的“上海租界模式”，最終于1928年趁天津設市之機，恢復天津衛生局建制。⑦

清末新政伊始，湖北、廣東、浙江、安徽、江蘇等地先后創辦警察。1902年10月清廷頒布上諭，令各省仿照直隸總督袁世凱奏定的警務章程開辦警察事務，“不準因循不辦”。⑧1902年湖廣總督張之洞奏請清廷，仿效日本警察、上海租界巡捕制度創辦武昌警察總局，⑨鄂省警政既有日本警察包含衛生的特點，又有上海租界巡捕取用于民的色彩，此處的警政幾乎等同于內務（民政）。1902年德壽、李興銳等人鑒于“粵省地廣，民眾俗悍盜多”，在廣州老城中開辦巡警總局及分局，⑩是為廣東警政之始。浙江省似于1902年在杭州城內創辦警察局，實際上是1903年6月在杭州開局興辦，派勇站街，“仿西人巡捕之制，以四點鐘為一班，輪流站立”。安徽警政始于1903年安徽巡撫誠勛將保甲局改為巡警總局。1905年清廷成立巡警部，部內設警保司，司下設立衛生科，這是近代中國中央政府正式設置衛生行政專管機構之始。1906年9月清廷正式宣布“預備立憲”，端方主張將巡警部改為內政部，職掌包括警察、衛生、土木、賑恤，并“監督地方行政諸大端”，①此后清廷發布上諭，“巡警為民政之一端，著改為民政部”，②民政部成為全國公安、公衛、內務、民政的最高行政機關，部內設承政、參議二廳及五司分理各事，即承政廳、參議廳、民治司、警政司、疆理司、衛生司。民政部成立后，原巡警部所屬機構亦隨之改隸，原巡警部衛生科升衛生司，衛生也成為“內務行政”的一部分。1908年4月民政部奏請擬訂《直省巡警道官制并分科辦事細則折》，同年5月憲政編查館奏請《考核直省巡警道官制細則折》，進一步完善巡警官制，增設巡警道缺，設立警務公所，分為總務、行政、司法、衛生四課。③巡警道大多屬于省級警政范疇，④各地省會紛紛設立巡警道、警察局等警政機構，兼管衛生事宜。

總之，晚清“衛生”往往是縣以上行政層級警察份內之事，從屬于內務、民政之列，基本上是“巡警部一巡警道一巡警分所一衛生”或“民政部一警政司、衛生司一巡警分所一衛生”的行政層級模式。在地方，由巡警道負責兼管轄區的衛生事宜，“清理街面，保衛人民，是其專責”，⑤并與工巡局一道負責建立轄區的公共廁所、上下排水等城市公共衛生工程。清末警察與衛生推進比較成熟的地方，主要有上海、營口、沈陽、天津、保定、北京、漢口、廣州、杭州、寧波等地，各地衛生歷史節奏不一，并不存在某一種模式影響全國，而是多元互動的結果。然而衛生行政與警政纏繞不清的關系必然導致事多掣肘，故民初衛生行政開始嘗試從警政中剝離。

二、民初衛生行政與警察行政的分合

辛亥革命以后，1912年1月南京臨時政府內務部成立，依據內務部官制規定，內務部設衛生司，主管全國衛生行政，衛生司下設四科，分掌醫政、藥政、防疫、檢疫等事項，主管全國衛生行政，此為民初衛生行政之始。雖然民元警察與衛生開始出現分立的趨勢，但袁世凱上臺掌權以后，警察權再次強化，1914年衛生司事務并入警政司，雖于1916年9月恢復民元衛生司與警政司并列舊制，但衛生行政實際依附于警政，民初衛生行政與警政的關系總體呈現出“分分合合”的特點。

1912年2月內務部隨即通電各省整頓警察，“凡百庶政，以內務為急，警察為維持治安，尤關緊要。特通電各省，凡關于司法、行政各項警察，切實整頓”。⑥此后規定位于省會城市的地方警察廳主管警察、衛生、消防等事，⑦縣警察所則主要負責公共安全事項，并未言明衛生、消防應歸誰管，甚至“縣無設所之必要時，得以保衛團代之”，⑧保衛團主要負責清查戶口、緝拿盜匪等事。⑨

1912年3月袁世凱在北京宣誓就任中華民國臨時大總統，北洋政府內務部隨即成立，由程德全擔任內務部總長。⑩內務部負責警察、衛生、宗教、禮俗、戶口、田土、水利工程、慈善等事務，并監督所轄各級官署及地方官。此處應注意“警察”與“衛生”開始并列，衛生行政分立之舉開始浮現。此種“并列”的設計思維還體現在具體的制度安排上，內務部除承政廳外，還下設警務、民治、土木、禮教、衛生、疆理等六局。①在“警務局分科職掌規則草案”中，警務局分設四科，諸科均未涉及衛生。②同時籌設衛生局，下設四科：第一科負責地方衛生應興應辦事項、頒布衛生行政條例、編制衛生行政經費預算、考核衛生行政成績、編制衛生統計表和衛生年報；第二科負責醫師、藥師業務，產婆、看護人的養成，中藥商及賣藥營業的取締，衛生事業的提倡及指揮事項；第三科負責傳染病、地方病、痘瘡、獸疫、船舶檢疫，花柳病檢查，地方病院及衛生會事項；第四科負責藥品、嗜好品、香妝品、著色料及其他一切檢查，飲食檢查法的審定，在售藥品的檢驗及取締事項。③

1912年6月北洋政府國務會議第19次會議在討論地方行政官制時，將傳染病、地方病的預防、種痘、車船檢疫、衛生會、地方衛生組織、病院及其他“公眾衛生”事項列入縣制中，由各縣知事公署的內務科負責辦理。④不久，當局再次修改內務部官制草案，其中特別指出，“衛生行政事務均非有專門技術人員難資襄理，自應分別酌設”。⑤9月北洋政府頒布《內務部官制》，規定該部設總長、次長各一人，部內設總務廳及民治、職方、警政、土木、衛生．禮俗六司。其中衛生司下設四科，分掌傳染病、地方病預防、種痘及其他公眾衛生、車船檢疫；醫士、藥劑士業務監查；藥品及賣藥營業檢查；衛生會、地方衛生組合（即組織）及病院等事項。⑥至此，衛生似乎已在行政體制上獨立于警政之外，然而實際情況未必如此。

1913年1月袁世凱著手劃一地方警察官廳組織，又將衛生行政重新列于警政之下。規定各省省會和地方商埠依現行巡警官制，均改設警察廳，辦理各省會或商埠警察行政事務。其他各縣若辦有巡警，則設警察事務所，并由該知事監督指揮。省會及商埠所設警察廳，仍分設總務、行政、司法、衛生四科，⑦此令下發至各縣知事執行。⑧1913年12月根據頒布的《修正內務部官制》，裁撤禮俗、衛生、土木三司，其職掌分別劃歸民治、警政、職方三司，并增設考績司。機構調整后警政司下設六科，除原有職掌外，增加衛生行政事項。⑨1914年7月將衛生事項并入警政司，⑩同時頒布《地方自治試行條例》，包括衛生、慈善、教育、交通及農工商等地方“公益”事項，但屬于國家行政范圍“不在此限”，“警察為內務行政中最重要部分”，衛生行政“系屬本部重要職務”，循此說法，警政實際地位高于衛生行政。1916年洪憲稱帝期間袁世凱進一步強化警政，“當此國體維新，與民更始，亟應嚴申法紀，力保公安”。①

1916年6月黎元洪繼任大總統，申令遵從《臨時約法》，同年9月內務部恢復1912年舊官制，②仍設一廳六司，警政司與衛生司恢復并列，此后《內務公報》的“例規”欄目亦常有“衛生”之設，多為醫藥管理、禁毒禁煙、褒獎撫恤等內容，基本不涉及地方衛生行政建制。緣于內務部認為，“衛生行政首重保持健康，保健事項要在厲行清潔”，③因此只是鼓勵各省通過厲行清潔的方式預防疫病。當1917-1918年肺鼠疫流行于綏遠、山西、河北等地時，北洋政府才開始重視衛生防疫，相繼頒布《檢疫委員設置規則》《火車檢疫規則》《防疫委員會簡章》《清潔方法》《消毒方法》等法規，④疫情肅清后，1918年5月各地檢驗機關相繼奉令撤銷，衛生司人員回原司科辦事，⑤同年6月開始籌設中央防疫處，主要負責傳染病、細菌學的研究，血清、痘苗的制造，以及所有藥品的檢定、化驗。⑥1919年7月內務部衛生司印信重新鑄造啟用，⑦業務逐漸恢復常態。

需要指出的是，中央防疫處相對特殊，開辦之初使用的是“綏遠防疫借款”，此后又以“吃關餉”的方式繼續擴充，⑧與衛生司的一般發展情形不同。總體而言，雖然1916-1919年間衛生司恢復獨立運行，但實際上徒有專設之名，并無獨立發展之實。從1920-1925年間《內務公報》的“例規”欄目變動可知，“衛生”時有時無，多是禁煙禁毒的內容，這表明衛生司基本業務沒有太大擴展，且大部分地方的衛生事業仍由警察廳負責辦理，畢竟民初警政整體在不斷強化的事實并沒有改變，根源在于1916-1924年間北洋軍閥混戰不斷，⑨內政無暇顧及，更無財力發展，維持“公共安全”自然而然壓倒了“公共衛生”。

另從當時北洋政府內務部下屬機構可知，僅有衛生司、中央防疫處、衛生陳列所、衛生試驗所等機構冠以“衛生”之名，而實際上在這些機構中，又以中央防疫處成效較為顯著。⑩在時任中央防疫處處長方擎看來，衛生行政理應獨設一部，但不切實際，“內務部衛生司因屬全國計劃，造端宏大，又難期成。則欲其逐漸施行，莫若求諸警察，較為實際”。1925年中央防疫處呈請京師警察廳，希望劃出一區，試辦北平第一衛生事務所。同年在京師警察廳之下，由北平協和醫學院衛生學科協助創辦北平第一公共衛生事務所（thefirsthealthstation），該所是近代中國較早由地方市政府自辦的公共衛生機關，所長由中央防疫處處長方石珊兼任，課長由中央防疫處技師金寶善和北京協和醫學院教師胡鴻基、黃子方、楊崇瑞等人兼任，并由北京協和醫學院衛生學科教授蘭安生（JohnB．Grant）統籌規劃，只不過試辦的各項衛生業務，皆以美國為藍本。多年以后，當被問及創辦北平第一衛生區事務所的初衷時，蘭安生表達了這樣的看法，“在任何社區范圍內的公共衛生試驗，如果想要長期取得成功的話，都必須是政府的責任，而不是依靠個人的雄心壯志”。①實際上這反而說明在當時中國發展衛生行政事業僅靠社會力量難以實現，還必須依靠官方力量與專業技術人員協力推行。

此外，民初中央衛生行政規制改變，傳導至地方雖有時間差，但衛生行政歸于警政卻逐漸成為事實。例如1913年蘇州警察廳行政科長王季倫，以衛生原系行政警察職權所在，“飲食一項關系衛生，原屬行政警察范圍”，取締不潔食物，“為鄭重衛生起見，特分派員司至城廂內外售賣食物店鋪詳細調查”，“以便列表造冊，藉加取締”。②又如1914年南京警察廳取締河道垃圾，禁止沿河便溺和洗刷馬桶，由警廳出面集資開辦肥料公司，沿河道轉運糞穢，違者按照延續清末《違警律》而來的《違警罰法》進行罰款。③東部地區往往在清末便有警察與衛生業務的設置，而中西部地區則要晚至民初才出現。因此，東、中、西部地區警察與衛生事業的近代發展情形具有較大的時空差異性，總體表現出衛生行政與警政風分合無常，地方衛生行政無多于有的歷史特征。

三、20世紀30年代衛生行政的分立

針對這種清末民初衛生行政與警政分合無常、地方衛生行政無多于有的窘迫局面，1913年時任駐意大利代表吳宗濂指出，“世界之文明東西列國，其公共衛生行政之制不一，或直隸于內部，或兼行于警察，或別建一局，或分散各部”，就中國而言，“宜于內政外交各部以外創設衛生專部，名日衛生部，與各部體制相等，有獨立實行之權，負保衛監察之任，既助內政，又裨外交”。④這既是吳氏任職海外的直觀感受，也是著眼于中國內政外交的理性思考。

上海的顏福慶則主張將衛生行政劃分為官立與自立兩類，二者相輔而行，“不能把自立機關去替代官立機關，每個機關都有它的地位，官立機關的地位，自然較為重大”。⑤就當時世界范圍內看，“近十年以內，寰球約有二十余國，均設有中央衛生部，以掌理全國之衛生行政”，⑥反觀中國衛生行政不甚統一，南北差距較大，“廣州市因在國民政府統轄之下，對于各種衛生之設施，似已循正軌而漸進。但其鄉村及省會衛生行政之建設，則仍尚缺如。至北洋政府衛生行政之組織，則毫無系統之可言。除中央防疫處及北滿防疫處外，余均無甚成績”。⑦

廣東的黃子方明確主張統一衛生行政事權，“中央政府現時分隸各部之衛生諸務，應令一并移交國家公共衛生總機關掌管，庶免行政上之分歧、重復及抵觸。此種分歧、重復、抵觸各情形，在各國已數見不鮮，以其歷史傳統之關系，一時頗難改革。我國若能于創設之初，即力矯此弊，去其非而存其是，則我國之衛生前途，必大有希望”。⑧

以上關于衛生行政“分權”與“集權”的爭論，隨著1928年南京國民政府衛生部的成立暫時告一段落，此后中央衛生行政實際上走向了一種虛弱的“集權”。正如薛篤弼所言，長期以來中國衛生行政在中央和地方均無專官負責，“關于清潔防疫等事，僅責成各地警察機關附帶辦理，所以空言無補，成效殊鮮，甚至通都大埠，亦復污穢不堪”。①可是地方自治與衛生行政之間的張力依然存在，作為“諸政”之一種的衛生行政在不同時期地方自治邏輯下的地位差異較大。如果說在清末地方自治期間衛生行政屬于錦上添花之舉，那么到了訓政時期，則被定義為“洵屬要圖”的題中之義。②

1927年4月南京國民政府設立內政部，置衛生司，掌管衛生行政事宜。③“寧漢合流”以后，1928年10月頒布《中華民國國民政府組織法》，④任命薛篤弼為首任衛生部長，11月頒行《衛生部組織法》，⑤改衛生司為衛生部，掌管全國衛生行政事務，“對各地方最高級行政長官執行本部主管事務，有指示監督之責”，⑥衛生部下設總務、醫政、保健、防疫、統計五司，中央衛生委員會、中央衛生試驗所及衛生行政人員訓練所。⑦11月衛生部正式在南京成立，⑧與此同時，國民政府還對原有警政部門進行了改組。1928年10月內政部呈準頒行《各級公安局編制大綱》，規定在首都、省、市、縣各級設立公安局，水上設水上公安局，重要地方設特種公安局，⑨實際上便是將政府職能中的“公共衛生”與“公共安全”相分立．令其各行其事。此后，1928-1949年間衛生部（署）經歷了九次比較大的改組（見表1）：

不僅衛生行政組織機構因時勢而變動，而且衛生行政的內涵與外延也在不斷演變，但又難以擺脫衛生行政依附于警政的桎梏。與清末民初警政實際主導衛生行政的情形不同，到了20世紀30年代諸如保健、防疫、醫藥等事項的管轄權已有部分切割。如事關防疫，“警察機關得應衛生機關之請，協同辦理防疫”；如事涉取締，諸如飲食物品、生鮮牛乳、攤販菜場、冷飲瓜果等方面，則由警察機構主要負責；如醫藥管理，則由衛生機關照章辦理，“必要時得請警察機關協助執行”，如未領執照、或受撤銷執照處分而仍繼續營業的醫事人員，則由警察“協同取締，加以處罰”。⑩換言之，警察從過去的“主管”降為“協管”衛生行政，從法理上調整了警政與衛生行政的關系，但從事理上來說，衛生行政完全脫離警政獨立建制的設想很難真正落實。

四、衛生行政獨立及其體系構建

近代中國的衛生行政事業還是“時間”與“空間”交相變奏的結果，在中央層面雖有衛生行政的獨立創設，但地方各級衛生行政的建立以及與警政的關系紛繁各異。1929年衛生部公布了《省衛生處組織條例草案》，①為征求各方意見、改良市衛生行政，還建立了市衛生行政會議制度。②7月南京國民政府通過訓政時期施政綱領草案，其中規定內政部十二項中心工作，③進而提出整理衛生行政，即“推廣衛生行政及設備，設立檢疫防疫機關，實行醫士之考驗與登記，施行飲食物及藥品之檢查”，其中“推廣衛生行政及設備”具體指籌辦訓練衛生行政人員機關、籌設各省縣衛生行政機關等內容，④而這些亦成為衛生部進一步制定衛生行政計劃的主體內容。到了10月初，行政院第十三次會議決議通過了由衛生部起草的《衛生行政系統大綱》，并連發第658號、862號訓令審議討論省衛生處組織條例，衛生部參照內政部呈請各省設立省警務處列入省政府組織法的先例，要求行政院、立法院對于各省設置衛生處予以必要規定，將省衛生處的設置納入省政府組織法之中。⑤

《全國衛生行政系統大綱》為近代中國衛生行政制度建設指明了方向：在各省政府之下添設衛生廳，在各縣政府之下依照現行的縣組織法設立衛生局，其未設市政府的省會衛生事宜，暫由所在地的縣衛生局管理，但均須兼受衛生部的指揮監督。至于市縣以下的鄉村衛生，擬即依照自治區劃每一市縣為若干區，管理衛生事宜。海陸檢疫擬擇要地籌設海陸檢疫所，任命專才負責。各級衛生行政機關負責人均由衛生部任免。考慮到清末以來縣一級衛生行政往往依附于警政，因此在縣衛生局正式獨設之前，“縣之衛生事宜暫以縣公安局兼理之，縣公安局亦未成立時，得于縣政府設立衛生科”。⑥這一點與20世紀30年代警政改革頗為相似，即縣以上獨立建制公安或警察，縣以下實際由地方公法團體掌理，只有毫無基礎的縣才創設衛生科，因此縣鄉層級便構成理解此一時期衛生行政制度邊界的臨界點。

按照衛生部通令，各省應命令各普通市限期成立衛生局，然而此舉并沒有得到立即響應，甚至有些市拒絕執行。據湖南省長沙市政籌備處代處長易希亮所言，“衛生行政事極煩瑣，必須有多數警察供其直接指揮，方能進行盡利，在市政府未能成立公安局未將管轄以前，即令提前成立衛生局而警察不服指揮，執行必感困難”。因此反對立即開設衛生局，衛生部無可奈何，只好照準。⑦在河南，開封、鄭州先后遵照“市組織法”成立市政府，但是衛生局尚未成立。⑧一方面衛生部催促地方迅速籌辦衛生局，另一方面也明令禁止民間私自設立衛生行政機構。例如河北省灤縣的張鳳端，原本是地方公紳，眾人聯名請其出面組設灤唐衛生分局，并設公立醫院。衛生部認為此舉雖情有可原，但屬違規操作，“地方衛生行政機關須依據法令設立，原呈聯保一節礙難照準”。①事實證明，地方政府往往礙于經費，不愿迅速開辦衛生行政事業，而地方士紳和精英卻試圖自行籌辦，在衛生部看來，此舉一概屬于“越俎代庖”。自身實力不足，又不愿借助他人之手，說到底是衛生部不愿在起步階段將衛生行政的“公權力”讓渡給私人，導致地方衛生行政機關籌辦遲緩。

在1934年以前，各省均未設有衛生行政專管機關。依照當時省政府組織法的相關規定，衛生行政系屬民政廳職掌，故多在民政廳下設科辦理。1934年，中央衛生行政技術會議議定各省衛生行政實施方案，各省應設省衛生實驗處。截至1934年6月，已設置省衛生實驗處的有湖南、甘肅、寧夏、青海、浙江等省份，或設有類似組織，如江西省設立全省衛生處，由于當時衛生署尚未制定省衛生機關組織法規，故各省衛生行政機關之名稱至為紛歧，如江西設全省衛生處，陜西設衛生處，寧夏、湖南等省設衛生實驗處，云南設全省衛生實驗處，貴州設衛生委員會。②也就是說，1937年全面抗戰爆發前，基于現實考量，衛生署將衛生行政事業的重點放在了省市而非縣鄉。1940年6月底行政院正式公布《省衛生處組織大綱》，規定省設省衛生處，隸屬于省政府，掌理全省衛生事務。③但省衛生處的職權各省情況不一，尚有在民政廳下設置省立醫院，兼理促進全省衛生事業的省份，如江蘇、河南、廣西三省，廣西省則劃全省為三大衛生區，每區均設有省立醫院一所，辦理衛生行政，其余各省均由民政廳辦理衛生行政。

省衛生處直隸于省政府，掌理全省衛生事務，各省衛生處因政策不一，事務繁簡、財政狀況各不相同。依照《省衛生處組織大綱》，各省視實際需要及財政狀況，可在省衛生處之下另設省立醫院、衛生試驗所、衛生人員訓練所及其他衛生機關。南京國民政府時期市有院轄市與省轄市之別，依《市組織法》之規定，衛生局不在必設之列，故各市衛生行政主管機關至為紛歧，有些地方設衛生局，或設衛生事務所，或設衛生院，還有些地方在市政府內設置衛生科。

至于縣以下衛生行政建設，按照1929年《縣組織法》相關規定，“衛生行政屬于公安局職掌，必要時得呈準設局，專理衛生事項”。④具體到落實環節，地方主政者既試圖避免落入清末民初地方自治諸端“破碎支離”的窠臼，但因資源所限，只好具體應辦事項“按各縣實際需要，由縣政府各局酌畀權限、款項指導進行”。⑤1934年4月9日，第一次全國衛生行政技術會議通過了《縣衛生行政方案》，其中規定縣設衛生院，區設衛生所，較大村設衛生分所，村設衛生員。⑥與此同時在第二次內政會議上，內政部通過關于設立縣衛生醫療機關的具體辦法，頗為詳盡，但實際上并沒有按計劃執行。⑦1937年《縣衛生行政實施辦法綱要》的基本設想是在縣政府下設衛生院，與警察局等行政部門平級，區署下設衛生所與警察所，鄉以下推行保甲制，暫不設衛生機關。⑧這種理想化的制度設計在兩年以后被縮減大半，1939年國民政府正式刊行的《縣衛生行政實施辦法綱要》取消了鄉鎮設衛生所、農村設衛生員的表述，⑨究其原因在于，“該項組織大綱似嫌過于偏重理想，實際決難到，現在實行新縣制縣份每縣平均至少設有三區、二十鄉鎮、三百保，依此標準，是每縣醫護人員非四百人不可，年需經費亦非二十萬元莫辦，各縣人力、財力鮮能勝任”。①

從上述各級衛生行政的構建過程來看，20世紀三四十年代國民政府和衛生署將關注的重點放在省市縣衛生行政系統的構建上，具體的衛生行政規劃呈現出“重省縣而輕鄉村”的特點，財政和資源傾向省市縣，故而區鄉保的公共衛生行政事業推展較為艱難，經常處于缺醫少藥的狀態，總體上呈現出“總量不多，分布不均”的特點。

在此背景下，20世紀30-40年代公醫制（statemedicine）開始重新進入國人視野，被視為解決醫療衛生問題的關鍵舉措。簡言之，公醫制是國家醫學的一種，主要由政府負責經費劃撥、藥械供給、人員調配等事項，但不同于一般意義上的公共衛生建設，相對偏重療治，旨在重點解決城鄉醫藥普及化問題。

實際上，南京國民政府衛生部（衛生署）從20世紀30年代便開始籌劃推行公醫制，但真正開始投入大量資金試行是在全面抗戰時期。全面抗戰爆發以后，衛生署借助國民政府“抗戰建國”之聲勢，在抗戰大后方試行公醫制，遭遇了種種困境，具體表現為行政與臨床不易兼長、業務與編制不能配合、經費與業務難以配套、縣府及公法團體摩擦、特殊民眾摩擦。這里所談到縣府、公法團體的摩擦問題，根源在于將縣衛生院列入縣行政系統之下，進而縣府視其為下屬機關，“各級職員及其眷屬，無不視衛生院為家庭御用機關”；民眾摩擦集中表現在兵役檢查和煙民調驗上，涉及抓狀丁和禁煙毒兩項，極易生出事端。②國民政府原本構想的是把集中在大城市的醫療資源導向廣大貧苦的農村地區，但由于實施起來困難重重而最終流產。總之，國家積貧積弱、民眾教育水平低下、醫療衛生機構缺乏等因素之間極易形成惡性循環，這就決定了當時即便公醫制有局部試行成效，恐怕也很難真實高效地向全國推展。

五、結語

縱覽近代中國衛生行政發展歷程，基本上是從衛生知識與制度構建逐漸轉變為具體的衛生規章表達和地方社會實踐。清末民國，衛生行政與警政的關系演變大致經過“纏繞一從屬一分立一回歸”四個階段，衛生司的創設與發展雖有中央之名，卻無中央之實。及至北伐以后，重塑中央衛生行政之舉逐漸浮現。20世紀30年代在中央與省市層級衛生行政與警政逐漸分立，但在縣鄉層級表現為有條件的縣設衛生局，沒條件的縣衛生行政仍屬公安局（警察局）管轄．縣立衛生院夾雜其中，往往成為縣衛生局的替代品，象征意義大于實際意義。近代中國衛生行政與警政的長期纏繞關系，不得不說是歷史情景下的真實無奈之舉，同時也折射出中國近代衛生行政制度的成長特點。

其一，近代中國歷屆中央政府處理衛生行政與警政關系的把握程度，亦可看做是審視近代中國政府處理內政水平的重要指標。另從巡警部一民政部一內務部一內政部的改制過程來看，衛生行政與警政的糾纏難分也是同時期內政演化的結果。清末巡警創立之初，職掌范圍無所不包，幾乎等同內政，此種思路延續既久不易更改，即便后來警政司與衛生司并列設置，然而警政之中從未剔除治理妨害衛生之罪。民初以后中央政府基本組織架構逐漸分為內外兩部，即內務（內政）與外交。就內務（內政）而言，又有內外之分，內部設總務，外部分設民治、警政（警務）、衛生、職方（疆理）等司，③到了20世紀30年代更是直接言明，“國家行政范圍至廣，衛生行政與警察行政皆屬內務行政之一”，①反映了中央政府對內政的完善和認知水平。

其二，近代中國衛生行政與警政的纏繞不清實際上還是國家集權主義與團體委任主義糾結與變異的結果。放眼古今中外，集權與分權是兩種基本的權力運行邏輯，但不同政治文化傳統對權力的理解各異。近代以來，在英法等國，立足于“分權”，衛生行政與警政逐漸分開，公共衛生相對獨立發展特征明顯。而在德日等國，立足于“集權”，衛生行政與警政長期纏繞，醫學警察、衛生警察構成了警政主導衛生行政的基本權力單元。晚清政府取法德日，可視為傳統中央集權思維作祟的結果，所以才有了類似德日的情況，在全國各地推行警政，巡警主管衛生事務，造成警政與衛生行政長期纏繞不清，故此種纏繞關系實際上還是國家集權主義與團體委任主義糾結與變異的結果。

其三，國家集權主義與團體委任主義側重點的不同決定了近代中國衛生行政難以獨立發展。國家集權主義強調中央與地方的垂直關系，地方警察局、衛生局均屬中央行政系統的層級部門，“故吾國京師警察廳直隸于內務部，地方警察廳與水上警察廳，與道尹或省長同駐一地時，均直隸于道尹或省長，而縣警察所所長，亦以縣知事兼任”，②即便后來警察局與衛生局在制度設計上是平行而非隸屬的關系，但從當時大的政治環境來說，中央主導地方之下，加之衛生行政脫胎于警政，很難令警察不再治理衛生，除非衛生行政發展到與警政等量齊觀的地步，真正實現獨立發展，否則這種纏繞關系還會長期存在；團體委任主義則重視地方自治團體、紳商等力量的挹注，甚至由地方力量主導地方警察局、衛生局的創立與發展，中央政府與地方當局在具體行政事務上是“聯合”而非“主導”、“平行”而非“隸屬”的關系，“地方自治團體是否為衛生行政機關，吾國并無規定。但國家行政除直接由行政首長及官署處理者外，又得委諸國家內之自治團體行之，故衛生行政，地方自治團體當與官署合作辦理”，②這種“合作辦理”的設計思路也構成了清末以來地方自治的基本邏輯之一。

當清末民初國家集權主義相對弱、團體委任主義相對強之時，衛生行政與警政便經歷了從屬、分立、回歸的復雜過程，當南京國民政府時期國家集權主義相對強、團體委任主義相對弱之時，便開始構建相對獨立的衛生行政系統，試圖建立從中央到省、市、縣、鄉、村、保的層級醫療衛生體系，但在1937年之前實際上最多到縣，而且只有少數縣有能力建衛生局，全國絕大部分縣或由縣公安局繼續職掌衛生行政，或由地方紳商主導警察、衛生等公共事務。1937年以后縣鄉衛生發展水平差異性很大，總體比較弱。進而言之，清末民初中央級衛生行政與警政表現為國家集權主義，省級以下則為團體委任主義，南京國民政府時期中央級與省市級衛生行政與警政表現為國家集權主義，而縣級以下則為團體委任主義，從這個角度來說，在此進程中市一級衛生行政獨立建制只不過是國家集權主義的一種權力延伸，而國家集權主義與團體委任主義本質上是集權與分權思維的進一步延展，因此到了縣一級往往形成比較劇烈的張力，衛生行政既難以進行自上而下的貫徹，也難以單純依靠委任主義實現自下而上的充分發展。總之，衛生行政與警政錯綜復雜的演變關系，也是近代中國從封建王朝國家統治向近代民族國家治理艱難轉變的重要歷史變量。