構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場背景下地方政府如何破解招商引資瓶頸

近期，地方政府招商引資新政引起社會廣泛關(guān)注，本刊就讀者關(guān)心的“招商引資巨變”“史上最嚴”對地方傳統(tǒng)招商內(nèi)卷進行“破與立”的政策背景下，地方政府如何依法合規(guī)地進行招商引資和如何構(gòu)建市場化、系統(tǒng)化招商引資方式方法創(chuàng)新，專訪北京中建政研研究院副院長、中原分院院長吳智勇博士。吳智勇多年來一直致力于政府開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究與實踐，主編《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究》等多部產(chǎn)經(jīng)專著，既有理論高度，又極具實踐深度，是產(chǎn)經(jīng)領(lǐng)域的觀察者、思考者與踐行者。本次專訪希望各界提高對在構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場頂層設(shè)計大背景下規(guī)范招商引資、清理稅收返還，與傳統(tǒng)招商引資內(nèi)卷的認識與意識。

吳智勇博士，中建政研研究院副院長，中原產(chǎn)經(jīng)學者，造價工程師高級職稱、執(zhí)業(yè)律師；北京市不動產(chǎn)法學會理事；湖北、河南、山西等多省財政廳評審專家；省財政廳中原豫資投資控股集團、河南省百城提質(zhì)智庫專家；主編《河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高質(zhì)量發(fā)展研究》等產(chǎn)經(jīng)專著。長期致力于政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投融資、國企改革轉(zhuǎn)型咨詢的研究與實踐。長期擔任鄭州、信陽、洛陽、安陽、南陽、濮陽、三門峽、平頂山、濟源、周口市等三十余地市及區(qū)縣政府投融資與經(jīng)濟發(fā)展顧問。

問：我們有注意到您在上個月接受中國新聞周刊專訪時表示，地方政府招商引資行為正面臨“史上最嚴格”的規(guī)范要求。為什么稱之為“史上最嚴格”？

吳智勇：“史上最嚴格”主要是從規(guī)格和強度兩個方面講，國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，簡稱“措施”，劃定了“14類禁止與不得”，劃出負面清單，對地方招商引資政策與行為進行規(guī)范，與之相配套的是今年8月1日實施的國務(wù)院《公平競爭審查條例》。以國務(wù)院令的方式發(fā)布，該條例的出臺標志著治理稅收返還招商亂象升格，國務(wù)院令是位列憲法、法律、行政法規(guī)之后的行政規(guī)范性文件最高等級。

我們沿政策脈絡(luò)往上追溯的話，有兩次比較大的動作。一是2014年12月國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（即“62號文”），以內(nèi)部規(guī)范性文件的方式要求全面規(guī)范清理優(yōu)惠政策，但是當時已出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約五十多項，幾乎囊括了全國所有省份，在執(zhí)行過程中進行了變通。2015年國務(wù)院再發(fā)文，對地方已出臺優(yōu)惠政策有規(guī)定期限的，繼續(xù)執(zhí)行；沒有期限的設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。但當時由于涉及面過深、過廣給地方政府留了一個過渡期與緩沖期而沒有一刀切。二是2022年5月29日，國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號）的政策措辭還是“逐步取消、逐步清理”，但是現(xiàn)在的政策與法規(guī)則是“停止執(zhí)行、19項不得”，相較于2014年“運動式”的清理模式，本輪稅收優(yōu)惠清理更加注重綜合治理和依法推進，對于各地“沒有上位法依據(jù)”的區(qū)域性稅收優(yōu)惠和財政獎補被要求進行全面審查清理且立即執(zhí)行。這一輪新政是在二十屆三中全會部署構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的背景下進行的。

問：傳統(tǒng)招商引資內(nèi)卷主要體現(xiàn)在哪些方面，存在什么樣的問題？

吳智勇：多年來，低土地成本、低原材料成本、低人力成本、低環(huán)境成本是我國地方政府特別是中西部地區(qū)的區(qū)縣域招商引資經(jīng)濟競爭制勝的比較優(yōu)勢，競相比拼政策優(yōu)惠構(gòu)筑投資洼地，是地方政府屢試不爽的招商利器。這種以廉價要素資源承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)展模式，在一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展初期是合理的、

必然的。但這種惡性競爭內(nèi)卷對地方政府財稅健康肌體的侵害和市場化的侵害也是很嚴重的，同時也導致養(yǎng)成一批專門吃政府房產(chǎn)補貼、稅收返還和財政補貼的“候鳥遷徙”式企業(yè)，三到五年吃盡政策稅收洼地紅利即搬遷到下一個地方重新來過。目前在構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的背景下，要求地方政府招商引資政策不破不立、規(guī)則重構(gòu)、機制重構(gòu)等工作刻不容緩。

十四五以來新的高質(zhì)量發(fā)展階段特別是構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的背景下，以資本促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以市場化配置要素資源、以公平競爭作為市場化之制度保障對招商引資提出了新的要求。地方政府要轉(zhuǎn)向依托區(qū)域資源稟賦，著眼于創(chuàng)新力更強、附加值更高的產(chǎn)業(yè)鏈，以營商環(huán)境優(yōu)化為抓手，以產(chǎn)業(yè)金融為保障，以產(chǎn)業(yè)投資基金為“誘餌”，圍繞當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈式發(fā)展規(guī)劃與招商引資，引入更具競爭力的頭部企業(yè)，帶動上下游企業(yè)鏈式配套發(fā)展，形成頭部企業(yè)引擎吸附，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)共融配套生態(tài)圈的鏈式發(fā)展新階段。

問：對于一些缺少招商引資優(yōu)勢的中西部地區(qū)，深度貧困縣而言，在清理稅收優(yōu)惠等政策后，招商引資會不會面臨比較大的沖擊？

吳智勇：目前中西部地區(qū)，特別是區(qū)縣域交通偏僻、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)鏈配套弱的欠發(fā)達地區(qū)，地方政府招商引資或產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題根據(jù)調(diào)研實踐，我總結(jié)為“五難”：一是引進項目難；二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難；三是吸引人才難；四是持續(xù)發(fā)展難；五是統(tǒng)籌兼顧難。但也不是說相比珠三角、長三角或成渝地區(qū)而言就沒有任何比較優(yōu)勢，可以結(jié)合自身資源稟賦與國家新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展換賽道，實現(xiàn)差異化競爭。

舉個例子來說比如河西走廊上的甘肅玉門，建國初期玉門作為一個西部小鎮(zhèn)因玉門油田而興，誕生了中國第一口油井，建立了第一個石油工業(yè)基地、被譽為中國石油工業(yè)的搖籃，因產(chǎn)設(shè)市無限榮光。20世紀90年代，玉門的石油資源逐漸枯竭，產(chǎn)能斷崖式下降。玉門這座因油而生的城市，也因石油資源的枯竭而衰落。2009年，玉門市被國務(wù)院確定為全國第二批資源枯竭城市，黨政機關(guān)遷至新區(qū)，老城區(qū)也被人稱為國內(nèi)首個“棄城”。

進入新世紀，玉門新能源產(chǎn)業(yè)開啟了“狂飆”模式，成為全省乃至全國新能源發(fā)展的實驗田和創(chuàng)新地，形成了風、光、水、火、生物質(zhì)能等多能并舉、互補開發(fā)的多元產(chǎn)業(yè)體系，引進中節(jié)能、大唐集團、凱盛大明、中核集團等大型企業(yè)，建成了一批風機葉片、塔筒、聚光材料加工、光熱裝備制造產(chǎn)業(yè)，連續(xù)3年被評為“中國新能源產(chǎn)業(yè)百強縣”，并在2021年中國新能源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展年會上榮獲“中國新能源之都”稱號。

玉門市財政收入、企業(yè)、人口……曾經(jīng)因傳統(tǒng)能源衰竭而流失的一切，正因新能源的繁榮而逐漸回歸。玉門在轉(zhuǎn)型發(fā)展中確立了石油化工、煤化工、新能源及其裝備制造、綠色有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、文化旅游這五大產(chǎn)業(yè)，逐漸擺脫了對石油的單一依賴，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)賽道轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

問：未來地方政府應(yīng)該如何在招商引資中構(gòu)建自身比較優(yōu)勢？

吳智勇：地方要揚長避短，實現(xiàn)差異化發(fā)展。項目招引地區(qū)的資源并不存在絕對的優(yōu)劣之分，地方政府可以結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)位、資源等要素條件，找準招商引資的主攻方向，培育出具有市場競爭力的“拳頭”產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品。而再小的項目和企業(yè)，只要與本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向所需契合，就是“潛力股”，就值得大力去爭取。因此，各地要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，比如可以從“項目”招商轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈”招商。地方在招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)及開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，需從吸引企業(yè)轉(zhuǎn)向形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。從“項目思維”轉(zhuǎn)向“鏈式思維”和“生態(tài)思維”，強化產(chǎn)業(yè)鏈，形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群和完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

從給“硬優(yōu)惠”向“給市場”搞“軟服務(wù)”轉(zhuǎn)變。地方政府在塑造營商發(fā)展環(huán)境方面需有所變革，從“硬環(huán)境”轉(zhuǎn)向“軟環(huán)境”，從“硬優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向給市場讓渡市場來招商，提升“軟服務(wù)”。未來，招商引資將不再依賴財稅讓利、土地優(yōu)惠等“硬優(yōu)惠”政策，而是更多關(guān)注營商環(huán)境、服務(wù)能力、服務(wù)創(chuàng)新、城市綜合生活配套等方面，以吸引和留住企業(yè)。

問：地方如何構(gòu)建系統(tǒng)化、專業(yè)化、市場化的招商引資組織、機制與措施？

吳智勇：根據(jù)我多年來服務(wù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，“模式創(chuàng)新，路徑多元，市場配置、國資主體、契約獎懲”等是目前解決依法合規(guī)招商的有效措施與方法：

一是對照國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范招商引資行為促進招商引資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》與《公平競爭審查條例》對目前現(xiàn)有的招商引資政策進行清理，該作廢的作廢、該清理的清理該修訂的修訂并起草制定新的招商引資政策，比如公平競爭8月1日實施前河南省的焦作市、周口項城市就發(fā)文對2021和2022年的招商引資文件公告廢止。但廢止不是終點，不破不立，本著法治政府、誠信政府的原則，原來政策文件廢止后就要根據(jù)新政策制定新規(guī)范、拿出新措施。在這個過程中一方面是把那些躺在政策文件上吃不當紅利的企業(yè)和項目進行清理與“擠水分”，把那些僅僅工商注冊、無經(jīng)營場地、無經(jīng)營性現(xiàn)金流、無人員社保、無提供就業(yè)崗位、無達成納稅的“五無”企業(yè)清理清退，實現(xiàn)招商引資與產(chǎn)業(yè)的“擠水分”與高質(zhì)量發(fā)展。另一方面是本著誠信政府的原則把涉及到已經(jīng)落地達產(chǎn)納稅的產(chǎn)業(yè)與項目，比如以2024年8月1日為基準日就新老項目劃斷解決，分類處理。就原來招商引資合同中涉及到稅收返還與違規(guī)補貼的部分通過地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金與市場化政府國有企業(yè)主體轉(zhuǎn)化成企業(yè)與企業(yè)之間，由項目落地前端補貼獎勵轉(zhuǎn)換成、落地、達產(chǎn)、納稅等多階段進行考核市場化獎補。

二是成立地方政府國有獨資或全資的市場化招商引資主體進行市場化、專業(yè)化、契約化招商。如我們自2015年以來提供咨詢服務(wù)的華夏幸福產(chǎn)業(yè)新城項目招商引資模式就是純市場化招商引資模式的范例：由地方政府通過招商引資選聘華夏幸福作為招商引資的市場化主體，第一層契約合同關(guān)系是政府與華夏幸福簽訂合同并根據(jù)績效考核結(jié)果支付華夏幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費用；第二層契約合同關(guān)系是華夏幸福與招引入園的企業(yè)和項目簽訂市場投資協(xié)議書并對其進行考核與補貼獎勵。

再如今年4月份安徽阜陽市全市首家國有專業(yè)招商公司——阜陽市東合產(chǎn)業(yè)投資有限公司在潁東區(qū)揭牌，標志著政府主導招商與市場化招商雙輪驅(qū)動的新嘗試落地。“東合產(chǎn)業(yè)投資主要任務(wù)是研究招商政策、評估招商項目、推廣招商方案等，以更加精準、高效的方式吸引和推動優(yōu)質(zhì)項目落地。”公司通過對各地招商政策進行深入研究，結(jié)合潁東區(qū)實際制定適應(yīng)企業(yè)需求的招商政策，并為政府決策提供政策咨詢服務(wù)；深入篩選和評估招商項目，為政府部門提供專業(yè)的項目分析、盡職調(diào)查、投資評估和風險評估服務(wù)；制定切實可行的招商推廣方案，組織策劃各類招商活動，利用各類展會等平臺，積極推動招商推介和項目線索收集，并與企業(yè)進行招商洽談對接。

東合產(chǎn)業(yè)作為市場化招商主體，與招引企業(yè)簽訂《入?yún)^(qū)協(xié)議》和《合作協(xié)議》詳細約定對入?yún)^(qū)企業(yè)的投資強度、達產(chǎn)納稅、補貼獎勵、績效考核、認定標準、兌現(xiàn)條件等，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，和獎勵補貼均由區(qū)屬國有企業(yè)作為市場化主體與投資人通過市場化合同方式予以約定，對入園企業(yè)進行契約化考核獎懲。

三是以股權(quán)投資替代“稅收返還”。建立股權(quán)投資型產(chǎn)業(yè)公司采用投資的方式代替“稅收返還”是可行的路徑之一。如近期“重慶模式”對園區(qū)改革“四個加快”中明確提出“推進園區(qū)開發(fā)區(qū)運營公司重組，加速向產(chǎn)業(yè)投資公司、資本運營公司轉(zhuǎn)型。”比起根據(jù)企業(yè)的稅收貢獻對其進行補貼而言，股權(quán)投資不僅模式更加豐富多樣，并且可以更加深入的了解企業(yè)的發(fā)展狀況，對企業(yè)提供有針對性的支持。

四是以產(chǎn)業(yè)引導基金代替“財政補貼”。如合肥所采取的合肥產(chǎn)投集團利用產(chǎn)投融合模式，蘇州采取的地方政府投資基金與合作機構(gòu)共同設(shè)立子基金，引入風險投資機構(gòu)的模式都取得了較大的成功。更多地方政府開始配置產(chǎn)業(yè)投資基金，用投資的眼光進行招商 ，通過對企業(yè)的盡職調(diào)查和技術(shù)論證，既避免因發(fā)展沖動造成盲目招引、無效投入；又可以前瞻性的投資布局新興行業(yè)，圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級、新興產(chǎn)業(yè)壯大、未來產(chǎn)業(yè)培育，因地制宜加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

今年8月份我們研究院到合肥進行調(diào)研考察，合肥系統(tǒng)化出臺的一系列務(wù)實透明的“創(chuàng)九條、金九條、人才十二條”支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的規(guī)范性文件。特別是合肥高新區(qū)2022年11月正式發(fā)布的《建設(shè)世界領(lǐng)先科技園區(qū)進一步支持科技創(chuàng)新若干政策舉措》重點圍繞平臺、人才、轉(zhuǎn)化、技術(shù)、孵化、企業(yè)、金融、場景、服務(wù)九個核心維度，出臺了16條具體支持政策舉措措施精準有效。

合肥系統(tǒng)化實施的國資引領(lǐng)“以投帶引”，家電與新能源整車領(lǐng)域“鏈式招商”，整合政研學商“科創(chuàng)驅(qū)動”模式范式在新一輪的產(chǎn)業(yè)競爭中邏輯簡單，精準有效，均值得我們地方在招商引資中予以借鑒。

五是從“硬配套”向“軟服務(wù)”轉(zhuǎn)變。地方政府在塑造營商發(fā)展環(huán)境方面需有所變革，從“硬環(huán)境”轉(zhuǎn)向“軟環(huán)境”，從“硬優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“軟服務(wù)”。未來，招商引資將不再依賴財稅讓利、土地優(yōu)惠等“硬優(yōu)惠”政策，而是更多關(guān)注營商環(huán)境、服務(wù)能力、服務(wù)創(chuàng)新、城市綜合生活配套等方面，以吸引和留住企業(yè)。