全面推動黃河流域生態保護和高質量發展協同治理機制研究

2024-12-19 00:00:00柔金措毛

新西部 2024年11期

黃河被譽為母親河，作為中華文明的重要發祥地，是我國重要的生態安全屏障，也是橫貫東中西三大區域的重要經濟帶，承載著豐富的歷史文化和經濟發展潛力。當前，隨著工業化和城市化進程的加快，黃河流域面臨嚴峻的生態挑戰。因此，推動黃河流域生態保護和高質量發展協同治理顯得尤為重要。協同治理機制為黃河流域的可持續發展提供了政策依據和理論支持，是解決流域目前所面臨的現實問題，實現生態保護和高質量發展內在要求和必由之路。

黃河流域作為中國第二大流域的復合性流域系統，涵蓋多個省份，具有豐富的自然資源和獨特的生態環境，具有悠久的歷史文化傳統和社會經濟文化發展的重要潛力，對于促進可持續發展、推進生態文明建設、強化生態安全方面都具有至關重要的作用。一系列促進黃河流域發展的國家戰略的提出，不僅對黃河流域生態環境綠色轉型發展和治理提出新的任務和挑戰，更是對黃河流域的區域協同一體化發展提供了新的發展契機。2019年，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，要共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展。2021年，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》要求相關部門和地區結合自身實際認真貫徹落實，成為指導黃河流域當前和今后一個時期內生態保護和高質量發展的重要綱領性文件，為流域發展指明了方向。

近年來，黃河流域各地區也在不斷加大生態協同治理力度，不斷將生態協同治理和生態法治建設相結合，黃河流域生態保護和高質量發展取得了諸多積極成效。但是，局部地區生態功能退化、生物多樣性降低趨勢還沒有得到有效遏制，生態安全的基礎還不穩固、流域各區域發展不平衡等，都是協同治理過程中亟待解決的問題。因此，必須堅定不移地貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，在整體發展的協同治理體系格局下，全面推動黃河流域生態保護和高質量發展協同治理機制的建立，促進黃河流域綠色可持續發展。

黃河流域生態保護和高質量發展

協同治理的理論基礎

黃河流域生態保護和高質量發展涉及生態、經濟、社會等多個系統，具有多目標、多區域、多主體、多階段等特點。在治理過程中需從多視角、多方位遵循可持續發展理論，運用區域協調發展理論、協同治理理論，秉持發展、保護、治理三位一體的整體系統的觀念，構建多元主體參與、多系統關聯、多區域聯動的協同治理機制。

（一）可持續發展理論

1987年世界環境與發展委員會報告指出，可持續發展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。可持續發展的核心原則是公平性、持續性和共同性，最終目的是達到共同、協調、公平、高效、多維的發展，關注經濟、社會、環境三者的協調。

近年來，黃河流域生態環境保護和經濟發展之間的矛盾日益突出，要就解決這一矛盾就要在生態環境保護和經濟發展之間尋找平衡點，使二者協調發展。聯合國可持續發展目標（SDGs）為全球化背景下的整體生態與經濟協調發展提供了框架。在黃河流域，應用可持續發展理論指導政策制定，提供必要的理論支撐和基本方法，促進生態環境保護與經濟發展的協調推進，確保流域內社會、經濟和環境的可持續性。黃河流域既有可持續發展的一般屬性，又有其特殊性，其以黃河為基礎，橫跨多個省份，是以水資源的綜合開發利用為重心的多區域生態經濟系統。

黃河流域的可持續發展更強調人口、社會、經濟發展與黃河流域生態資源間的相互協調。實現黃河流域高質量發展不僅需要生態保護，還需要因地制宜地優化產業結構，構建生態產業鏈，推動產業從傳統向綠色和可持續方向發展。需要秉持可持續發展理念，制定長遠規劃，平衡水資源利用與生態保護，確保農業、工業和城市發展的可持續性。

（二）協同治理理論

20世紀70年代，德國學者赫爾曼·哈肯提出協同概念。20世紀90年代，自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論綜合形成協同治理理論。其作為一種新興的交叉理論，對社會系統協同發展有著較強的解釋力。“協同治理是新興的公共事務治理模式，旨在解決跨區域、超越單一主體能力范圍的公共問題。協同治理的理論源流可以追溯到古典自由主義和公民共和主義的思想傳統。”①黃河流域各省區因獨特的人文和生態環境，生態環境保護和經濟社會發展上均有差異，各區域、各部門間缺乏合力，治理呈分散化、碎片化特征。

黃河流域發展覆蓋多個經濟主體、多個社會層次、多個行政區域，涉及諸多利益相關者和多種價值偏好，具有多元性和區域性。其高質量發展需要立足于整體性、全面性，形成多系統關聯、相互補充、合作共贏的協同治理機制。長期以來，黃河流域各省區治理任務主要落在各級政府及其相關職能部門身上，跨區域、跨部門合作不暢，相關部門之間有時會形成治理壁壘、治理邊界重疊、治理空白等問題，對整個流域治理工作造成很大影響。而協同治理理論作為關注多方利益相關者之間的合作與互動的主要理論，是治理跨區域生態環境等問題的制度性安排和組織設計。

協同治理理論對黃河流域多元主體的協調發展具有重要的理論和實踐意義，可以進一步改善黃河流域治理效果，實現流域內“善治”的治理目標，不斷推動黃河流域生態質量的提升、解決黃河流域治理中的碎片化問題。新時代推動黃河流域協同治理，要在貫徹落實習近平生態文明思想的基礎上，將協同治理理論與黃河流域現實情況相結合，融入到整個流域發展的全過程，通過系統化整合布局、健全治理體系、優化資源配置、加快綠色轉型、促進協同合作、促進信息共享與資源整合，增強政策實施的有效性，促使不同的治理主體、要素、區域和層次相互聯系形成通力合作，使整個黃河流域的整體經濟發展和生態保護保持在一種穩定、有序而又和諧的狀態。

（三）區域協調發展理論

區域協調發展理論要求區域經濟、社會和生態等方面的協調發展，旨在縮小地區發展差距，實現經濟發展水平和人民生活水平的共同提升，充分發揮各地區比較優勢，促進地區間合理分工，促進生產要素有序流動，消除地區壁壘。新時代，全面推進區域協調發展已成為推進中國式現代化建設的重要內容。我國正在推進“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶高質量發展、粵長三角一體化發展、港澳大灣區建設等重大區域戰略，不斷努力推動形成區域發展新格局。黃河發源于青海省巴顏喀拉山脈，從青藏高原自西向東分別流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九個省區。各省區應結合自身優勢和發展定位進一步確定發展戰略目標，在保護生態的前提下，不斷優化調整區域內經濟和生產力布局，依托資源互補、產業關聯、文化相通等統籌謀劃流域內的生態保護與經濟社會發展，不斷促進流域各地區合理分工、合作，進而積極推進區域協作，推動沿黃流域經濟協調發展，構建黃河生態-文化-經濟一體化發展的國家戰略支撐帶。

黃河流域生態保護和高質量發展

協同治理的現實困境

“黃河安瀾，海晏河清，盛世勝景，振奮人心”。②確保黃河安瀾是我們國家治國理政的大事。新時代，黨中央對黃河流域生態保護和高質量發展作出了一系列安排部署，在實踐中也取得顯著成效，但是基于黃河流域獨特的人文和自然環境等特點目前還存在諸多困境。

（一）生態系統較脆弱，環境保護任重道遠

黃河流域涵蓋多個省份和地形區域，地形地貌多樣、氣候類型多樣。生態系統具有脆弱性、敏感性和復雜性等特點。黃河流域大部分位于干旱或半干旱地區，生態系統類型多樣且脆弱。流域四分之三以上區域屬于中度以上生態脆弱區，荒漠化和沙化土地面積較大，生態系統退化嚴重。水資源保障形勢依然較為嚴峻，徑流量降低，部分支流斷流，生態流量達標率較低，河流廊道生態功能退化、流域水土流失嚴重，尤其是黃土高原地區，水土流失面積達40余萬平方千米。人均水資源不足，僅為全國平均水平的30%，尤其在甘肅、寧夏等地，水資源壓力極大，農業用水占比高，農業用水占流域總用水量的70%以上，灌溉方式普遍低效，浪費嚴重。地下水過度開采，部分地區依賴地下水供水，導致地下水位下降。同時，隨著黃河流域社會經濟快速發展，人類活動對生態環境造成了巨大壓力。重工業、農業和生活污染源導致水質惡化、斷流等問題，進一步加劇了生態系統的脆弱性。沿黃河的工業園區排放超標，水質持續惡化，部分入河口水質長期為劣V類，污染物主要來自化工、造紙等行業。

多原因造成的土壤和水源的污染也在影響區域內的生態系統。城市化和農業開發導致濕地和自然棲息地大量減少，許多地方的瀕危物種數量銳減。盡管近年來通過各方治理取得顯著成效，但生態環境保護中仍存在許多問題未得到根本控制，未來治理難度依然很大。上游部分地區生態系統逐步退化，水源涵養能力有所下降，生態修復難度依然任重道遠。中游水土流失嚴重，坡面徑流條件惡化，導致土壤侵蝕和土地退化。下游部分區域水資源短缺，河流流量偏低，河口濕地萎縮，生態系統健康受到影響。

（二）經濟發展不均衡，區域發展不協調

黃河流域所涉及的九省區分布于我國東部、中部、北部和西部地區。受區位條件不同、資源稟賦差異等因素影響，經濟發展大致呈現階梯狀分布：上游較為落后、中游逐漸崛起、下游相對發達。2023年黃河流域9省區的經濟總量為31.6萬億元，占全國的25.1%。由下表可知黃河流域各省區之間發展不平衡，山東無論是人口還是GDP都遠大于其他各省區，青海、甘肅、寧夏則與其他省區差距相對較大，山東、四川、河南3省的GDP遠超黃河流域其他省區。從沿黃城市來看，鄭州、西安、濟南、青島4個城市經濟指標一直處于前幾名，2024年前三季度GDP，濟南9675.1億元，鄭州1.07萬億元，西寧1371.96億元，沿黃城市GDP也存在一定差異。

此外，各省區的財政基礎、產業發展、生態建設、產業結構、公共服務設施等都參差不齊。流域內各省區缺乏協調和聯系，內部各區域經濟聯系程度低，東部區域較強、中西部區域較弱；各區域間沒有形成協調互補的產業鏈和產業集群，產業同質性強、相互發展合力不足；沿黃各省區缺乏有效的產業協作機制和區域分工協作機制，都對黃河流域協同發展形成了阻礙。

（三）治理機制碎片化，法律制度不完善

黃河流域以水為紐帶，將流域內上、中、下游連接成一個具有相互聯系的區域復合發展體系。為了解決流域管理和區域分布所帶來的問題，構建協同共治機制顯得尤為重要。但是，流域內治理體制碎片化、法律制度不完善，依然制約著黃河流域生態保護和高質量發展。一方面，各級政府及相關部門目前并沒有完全就黃河流域治理理念達成共識。黃河流域各省區經濟發展水平和文化歷史背景均有區別，對流域生態治理的認知存在差異。黃河流域協同治理涉及政府、企業、民眾等不同治理主體，各治理主體基于不同的利益訴求和目標，容易造成治理過程中的利益沖突，弱化協同治理的合力。同時，黃河流域分段式治理模式，導致流域內綜合治理管控機制不足，進一步加劇了各省區之間的管理壁壘。

黃河流域現行的管理體制主要是中央和地方兩個層面的協調機制，中央層面通過《黃河保護法》建立了黃河流域生態保護和高質量發展的統籌協調機制；地方層面通過黃河流域各省區根據需要建立省級協調機制，組織、協調推進本行政區域內的生態保護和治理工作。其中，地方層面的協調管理機制中地方政府只管控本流域內的生態環境，這種管理主體和局限性管控范圍很容易造成各自為政、相關機構權責明晰度不夠，相互之間難以協調、難成共識。

此外，水利委員會由于缺乏配套的機構設置和成熟的管理措施，監控權和執行權有限，難以承擔跨區域、跨部門的流域問題的整體協調和綜合治理。另一方面，我國初步形成了以《中華人民共和國憲法》為基礎，以《中華人民共和國水法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國環境保護法》為主體，以《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》等行業單行法和《黃河水量調度條例》《黃河河口管理辦法》等流域單行法為主要內容的法律體系，為解決流域環境問題和高質量發展提供了法律依據。

但是，受立法理念差異、各方利益沖突，黃河流域現行法律體系在生態保護和綜合治理方面還是存在一些問題。第一，黃河流域的立法過于原則化，缺乏具體的操作標準和配套細則，法律制度難以落實，對整個流域的系統保護和綜合治理尚不充分。第二，不同法律對流域管理相關機構與部門間的職責規定交叉重疊，部分內容還存在相互沖突。第三，地方立法在黃河流域生態保護政策落實方面缺乏適用于綜合治理、生態保護和一體化管理的法律體系。第四，黃河流域的司法區域按照行政區域劃分，缺乏跨區聯動機制，司法保障路徑不完全暢通，阻礙黃河流域生態司法共治格局的形成。

黃河流域生態保護和高質量發展

協同治理機制的實踐路徑

（一）樹立生態協同治理的綠色發展理念

首先，樹立綠色發展理念，指導調整流域的經濟發展方向，減少對生態環境的破壞，實現從傳統的資源消耗型經濟向創新驅動型經濟的轉變，推動產業升級，促進低碳、環保和高效益的產業發展。在項目審批、資源管理等方面落實綠色標準，例如限制高污染、高能耗產業的進入，優先支持符合綠色發展的產業。

其次，通過宣傳和教育，增強流域內居民的綠色發展意識，使其認識到生態保護與個人生活質量的緊密關系。推動公眾將綠色理念內化為日常生活習慣，例如節約水資源、減少污染等，形成全社會共同參與生態保護的氛圍。

再次，積極探索多方合作共建綠色發展模式，依托協同治理機制，實現政府、企業、社會組織的共同參與，以綠色發展理念為基礎，設計和實施生態保護項目。鼓勵各地政府與環保機構、企業聯合開展綠色技術創新，推廣清潔能源、環保產業，增強綠色發展的科技支撐。

最后，建立科學的綠色發展評價體系，對流域內各地的生態保護成效、資源利用效率、環境質量改善等進行評估，形成激勵與約束機制。通過綠色評價體系，督促地方政府和企業落實綠色發展理念，提升生態保護的長效性和可持續性。

（二）推進經濟協調發展的協調發展機制

在黃河流域，經濟協調發展機制有助于解決各地區發展不平衡的問題，實現跨區域發展綜合體內部資源的合理配置和區域協調發展。

首先，政策引導，制定并落實有利于區域協調發展的政策，特別是在資金、技術、項目等方面給予支持。通過優惠政策鼓勵落后地區發展，縮小區域發展差距。各省區應在國家宏觀政策指導下，制定符合自身特色的經濟發展規劃，確保各地區的發展方向一致，協調推進。

其次，優化產業結構與布局，淘汰落后產能，鼓勵高新技術產業和綠色產業的發展，提升整體經濟質量。根據各地的資源優勢和產業基礎，合理布局產業，實現各地區產業的差異化發展。加強區域內交通、能源、水利等基礎設施的互聯互通，推動區域之間的經濟交流與合作，提高經濟發展的整體效率。通過共同投資和建設重大基礎設施項目，提升流域內各地區的經濟發展潛力，促進區域經濟的融合發展。

再次，進一步加強跨區域合作機制，設立跨省區經濟合作平臺，鼓勵各地政府、企業和社會組織共同參與經濟合作項目，形成合力，推動區域經濟發展。開展區域間的產業鏈協同，推動上下游企業的合作，提升整體產業鏈的競爭力和抗風險能力。在資源開發和生態保護過程中，建立生態補償機制和利益共享機制，確保各地區在經濟發展中獲得公平的利益分配。通過設立基金等方式，支持生態保護和可持續發展項目，實現經濟發展與生態保護的雙贏。

最后，不斷推動科技創新與合作以加強科技創新的區域合作，鼓勵科研機構、高校和企業之間的技術交流與合作，提升經濟發展的創新能力。通過科技創新推動傳統產業的轉型升級，提高整體經濟的效率和競爭力。

（三）完善生態協同治理的協同共治機制

從黃河流域整體綜合治理的角度出發，構建多元參與機制，不斷完善流域生態協同治理的合力共治機制，整合各方資源和力量，形成合力，提高治理效率。

首先，強化政府的主導作用，政府制定生態治理政策與法律法規，為協同共治提供制度保障。進一步加強政策執行力，確保各項措施落到實處。建立生態環境監督機制，定期檢查各地區的生態治理情況，確保各方按照法律法規和政策要求執行，維護生態環境的穩定。

其次，建立以政府為主導，多元主體參與的全域共治的協同治理體系。各省區要將黃河流域作為有機整體，統籌規劃，相互聯動，協同推進，加強協同共治。

再次，企業、公眾要進一步強化責任、提升參與度。鼓勵企業在生產過程中采用環保技術和可持續發展模式，降低生態足跡，履行社會責任。建立企業參與生態治理的激勵機制，如綠色信貸、稅收減免等，促使企業主動參與生態保護項目和環境治理。同時6e62af50a16039cd1f746ad654e608ac，建立公眾參與生態治理的平臺，鼓勵市民通過意見征集、志愿服務、舉報機制等方式參與環境監督與治理。

從次，建立多方協作與信息共享平臺，建立跨部門、跨區域的信息共享平臺，實現生態治理信息的及時交流與共享，提高治理決策的科學性。

最后，不斷完善實施生態補償機制，對積極參與生態治理的地區或企業給予經濟補償，鼓勵更多的主體參與到生態保護中來，促進生態環境的修復和保護，確保經濟發展與生態保護的良性互動。

黃河流域作為中華文明的重要發祥地，在國家發展和社會主義現代化建設具有重要的戰略地位。推動黃河流域生態保護和高質量發展協同治理是一項重要且龐大的系統性工程。當前，黃河流域所面臨的生態環境、經濟、社會發展等諸多問題為黃河流域協同治理提出了新的挑戰和機遇。協同治理作為一種新型生態治理模式，其制度理念與組織設計與黃河流域的生態環境特殊性和治理要求相契合，為新時代推進黃河流域治理體系的現代化提供了指引。在此基礎上，我們要以習近平生態文明思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的一系列重要論述精神，通過推進黃河流域協調治理機制，共同抓好大保護、協同推進大治理，促進黃河流域高質量發展，實現善治的目標。

注釋

①Ann Marie Thomson， James L. Perry， “Collaboration Process：Inside the Black Box”， Public Administration Review， 2006，66（s1）：20-32.

②張賀、劉維濤、姜潔等，《激發愛國熱情凝聚奮進力量》，載《人民日報》，2022-09-30（001）。

參考文獻

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