社會組織參與基層治理的邏輯理路、現實困境及路徑選擇

黨的十八大以來，我國社會組織數量不斷增加，多元參與提供公共服務，在基層治理中逐漸扮演重要角色，彌補了政府治理資源的不足。但在傳統的政社關系背景下，政府與社會組織之間是一種不對稱性依賴關系，很大程度上對社會組織獨立和可持續地參與基層治理有所影響。通過運用文獻資料、邏輯分析等方法，對社會組織參與基層治理的理論邏輯、目標邏輯和實踐邏輯進行分析，提出明確參與治理理念、規范參與治理過程、明晰參與治理目標、理順參與治理關系等路徑，促進社會組織健康發展，實現對基層協同治理。

基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。社會組織作為基層治理的重要參與主體，扎根于基層治理中，能夠了解群眾的利益訴求，為群眾提供優質的、多樣化的公共服務，有效彌補基層治理中的“政府失靈”及“市場失靈”。[1]黨的十八大以來，社會組織形成以“專業性”與“對話性”、“公益性”與“服務性”相結合的互動邏輯，[2]彌補了政府基層治理的鴻溝，實現服務和資源下沉基層，推進社會治理專業化。這一過程被視為“調適性合作”，體現了政府從單一控制邏輯到合作互動邏輯的調整。[3]社會組織作為政府合作機制和市場一體化機制的重要補充，[4]不斷增加參與比重和力度，進一步發揮其行政性和社會性雙重身份和屬性，[5]構建社會管理中的主體性地位，逐漸融入基層治理之中。為實現這一目標，關鍵是要厘清社會組織參與基層治理的邏輯理路，才能有助于推動政府與社會組織走向伙伴關系，實現共建共享共贏，正向發揮社會組織的社會價值創造效力，繼而提升民眾幸福感和獲得感。[6]

國內外研究動態

國內對于運用社會組織為治理主體的治理理論和國家治理理論較為豐富，[7][8]內容主要涉及管理機制、法律體系、監督機制、目標定位、資金保障等方面。從管理制度而言，社會組織是依據現實需要由政府組織而來。在這一過程中政府處于主導地位，按照“工具邏輯”和“政績邏輯”，對社會組織進行資源整合，展現其“工具屬性”，進一步增強了對政府的“依賴性”。[9]社會組織會自覺或不自覺地成為了政府的行政延伸部分，喪失了其應有的自主性和獨立性，對政府依附性強，[10]內生動力不足，導致功能不能完全發揮。從法律角度而言，目前國家出臺的社會組織管理方面的法律法規，更多的原則性方面。[11]在一定程度上確保了社會組織參與基層治理的規范性和合法性，但是這些文件更多的是綱領性的文件，實踐性不足，和社會組織參與基層治理中展現出的“寓治理于服務”“以需求為導向”[12]等特征存在較大差異。從監督機制而言，國家對社會組織實行的是“雙重管理體制”，采取的是一種“重登記、輕過程，重管理、輕監督”的措施。[13]但是到了黨的十八大后，黨和國家對社會組織的管理實行了培育和監督管理并重，[14]通過對其進行全過程監督，擴大公民監督、輿論監督和第三方監督等方式竭力消除其管理中的制度性、結構性風險。從目標定位而言，社會組織參與基層治理的學理基礎是協同治理理論、社會制約權力理論以及《憲法》規定的結社自由[15]等理論。因此，在與其他主體的互動合作過程中，社會組織通過促進居民公共理性，增加基層社會資本，滿足居民對公共服務需求，有效彌補政府主導和市場配置的局限性，充分整合和平衡各種社會資源。從資金保障層面，社會組織在早期對政府具有更多依賴，希望得到政策供給與資金支持，[16]目前逐漸轉向依賴于競爭性市場，依靠專業技能、服務質量、契約精神等優勢，不斷提升其良性發展的內在動力。

國外研究主要集中在治理模式、控制監督及人才管理等領域。從治理模式層面，美國的治理的概念集中在社會組織的治理委員會及其與執行人員的關系上，[17][18]而歐洲的許多國家則是民主治理的會員制組織。[19]從控制監督層面，分為外部角度和內部監控。外部監督，主要是社會監督，主要是數據的收集和分析、信息的傳播、動員公眾提供支持、倡導和協商變革，其中努力提高公民的內部監督是最常見做法。[20]內部監督主要從預算控制、計劃控制、董事會管理、組織管理等層面進行，[21]確保社會組織的運行順暢。從人才管理方面，作為“新參與者”，人力資源管理對社會組織的關注重點是關于為工人提供建議、支持和代表，與勞工建立聯盟，爭取勞工的利益等，[22][23]而對于社會組織的雇員、管理者、志愿者的研究較少，主要關注在于規范社會組織內部的人力資源管理方面，主要從管理者，志愿者、雇員等層面進行提升，其中領導力、組織支持和創新氛圍，對非政府組織如何在增長中保持持續性發展至關重要。

社會組織參與基層治理的邏輯理路

在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中，政府強調了公益慈善事業的重要性，并提出了相應的優化激勵政策，旨在增強社會組織的自主性，激發其積極性和參與度，從而進一步鼓勵社會組織更加積極地、高效地參與基層治理工作。為實現這一目標，需要關注該過程的理論邏輯、目標邏輯和實踐邏輯。理論邏輯，即提升治理能力的理論導向，是社會組織參與基層治理的理論基石，是社會組織參與基層治理的基本內核；目標邏輯，即提升治理能力的目標導向，是社會組織參與基層治理必須始終堅持的目標方向，并與國家的發展目標、戰略部署相一致；實踐邏輯，即提升治理能力要緊密結合我國社會組織的發展實際情況，建立在客觀研判的短板、弱項基礎之上，立足于群眾所需及社會組織發展實際情況。

（一）理論邏輯：提升治理能力的理論導向

2016年出臺的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》突出了社會組織黨建工作的重要性。這一政策的實施對于引導社會組織沿著正確的路徑發展，提升其內在動力，并使其更有效地參與國家治理體系和治理能力現代化建設具有顯著的積極影響。特別是在黨的十九大以后，社會組織被納入國家機構改革的重要任務清單，標志著其在推動中國特色社會主義事業中的作用日益凸顯，成為國家治理體系和治理能力現代化建設中不可或缺的一部分。[24]黨的二十大報告提出“引導、支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業”“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設”等重要論述，[25]為新時代社會組織的健康有序發展提供了科學指引和根本遵循。2016年，財政部與民政部聯合發布了《財政部、民政部關于支持社會組織培育發展的指導意見》，這一舉措推動了政府購買服務的制度化進程。政府通過將職能轉變、事業單位分類改革與購買服務有機結合，有效整合了社會組織的公共服務能力，幫助社會組織提升組織能力，實現了共贏。

通過強化社會組織中的黨組織建設，可以有效應對兩大問題：一是確保黨組織在社會組織中發揮核心的政治作用，實現政治、思想和組織上的領導地位，從而增強成員對黨的政治認同感，鞏固黨的群眾基礎；實現黨的領導與社會組織依法自主管理的有機結合。二是落實以黨建促業務，以黨的建設為社會組織發展明道路、立方向，實現黨建引領社會組織發展的目標。因此，加強社會組織黨的建設不僅有助于鞏固黨在社會組織中的領導地位，還能夠提升社會組織的整體能力。

（二）目標邏輯：提升治理能力的目標導向

社會組織在基層治理中的參與是一個涉及多方面的綜合過程。在這個過程中，政府扮演著核心角色，負責建立合作機制和規范，協調各方力量，并確保各參與方擁有平等的參與和決策權利。[26]社會組織作為關鍵的參與者之一，為了提高參與治理的效率和質量，需要從兩個方面展開。首先，社會組織需要明確自身的發展目標和戰略規劃。社會組織不僅能夠通過廣泛動員公眾參與公共事務來實現共同治理，還能通過提高公共服務的普及度來促進共享，對于構建社會治理共同體發揮著不可或缺的作用。社會組織應當自覺承擔起新時代賦予的使命，強化責任感，在促進社會共識、改善社會風氣等方面發揮積極作用，營造一個每個人都有責任、每個人都在盡責的社會環境。其次，政府合作方1790cd68612a8e7b878f1a1ae3b3a7b4式要變依賴為獨立，走出獨立化的合作方式。獨立性體現在兩個方面：一是社會組織在生存和發展方面主要依賴自身資源，尤其是在合法性方面。二是社會組織可以根據自身目標自主行事，前提是具備自我管理能力，包括目標設定和決策方式的自主確定。明確社會組織的發展目標和實現獨立性，能夠發揮其在基層治理中的作用，從而提升社會組織參與治理的水平。

（三）實踐目標：提升治理能力的行動指南

社會組織參與基層治理能力的提升要結合不同社會組織參與治理的實踐，考慮不同的參與方式和形式并結合組織目標加以綜合考慮，實現最大實踐效果。從組織發展性維度看，社會組織在不同發展階段需要設立具有差異性的實踐目標并采取與之相匹配的行動策略，[27]社會組織自身發育遵循組織生命周期，經歷初創、生存和發展等不同階段。初創階段時期，在政府為社會組織提供場地設備、能力建設和小額補貼等支持，發揮黨建引領作用，引導社會組織樹立正確的宗旨，有效降低初創期社會組織的生存風險與創業成本，推動政府職能轉移初期目標的實現。[28]生存階段時期，社會組織處于上升階段，要將黨的建設擺在重要的戰略位置，從思想上、在行動上指導黨建工作的開展，實現提升參與治理的能力。發展階段時期，社會組織處于成熟階段，要實現落實以黨建促業務，加強對黨的理論、路線和政策的學習，在工作中把黨的領導與社會組織發展有機結合起來，[29]成為社會共同體治理的基礎力量和骨干隊伍。

社會組織參與基層治理的現實困境

社會組織的不斷壯大逐步成為基層治理體系中的一部分，并在基層社會治理新格局中不斷發揮作用。黨帶領全國各族人民實現第一個百年奮斗目標，離不開社會組織的積極參與，第二個百年奮斗目標的實現對于社會組織提出了更高的要求。然而，不難發現社會組織參與基層治理的效能與新時代發展要求還存在差距，主要表現為社會組織黨建業務融合度不夠、社會組織的監督相對薄弱、參與過程中未能積極調動群眾及權責劃分不明確四個方面，這在一定程度上影響了社會組織參與基層治理的效果。

（一）黨建業務融合度不夠

黨建與業務工作深度融合，使高質量黨建成為推動社會組織參與基層治理的動力源。黨建工作轉化成“看得見的生產力”，讓黨建故事、黨員故事深入人心，實現黨建與業務深度融合，不斷激發社會組織管理人員的規范化，工作人員的專業性，志愿者的主動性。但當前有的社會組織對黨建工作的理解處于表面化、淺薄化，出現了“重業務、輕黨建”以及“就黨建抓黨建”的現象，沒有將業務工作和黨建工作有效地嵌入其中，未實現兩者的深度融合。社會組織參與基層治理過程中，黨建工作和業務工作融合度不夠，沒有把黨的思想落實到社會組織的日常工作之中，與當下制度環境的要求相違背，影響了機構的政治合法性。[30]

（二）資金監管相對薄弱

社會組織參與基層治理是推動社會發展和民主進程的重要一環。然而，在這個過程中，社會組織的資金監管問題常常處于薄弱環節，可能導致資金濫用、貪污腐敗以及公信力的喪失，對社會組織參與基層治理產生不良影響。許多社會組織的內部運行和財務不公開或不易查詢，[31]特別是政府撥款、捐贈和項目資助等渠道獲取經費方面的信息更是難以獲得。同時，社會組織參與的多元性、參與方式的靈活性和廣泛性，[32]社會組織的活動范圍廣泛，涉及多個領域和項目，監管機構往往難以全面了解和監督社會組織的資金使用情況，這也為資金監管帶來了一定的難度。

（三）未能充分調動群眾

社會組織的參與可以幫助公眾建立實踐美德的信心。[33]通過調動公眾參與培育社會組織的自主性。社會組織的作用就是打破各利益群體之間不信任的隔墻，引導公眾參與基層治理，并成為國家治理的助力。在社會組織參與基層治理中既受到來自政府的嵌入與監管，又要面臨來自基層治理機構的不信任，同時還要接受公眾對社會組織參與基層治理中提供的服務方面的質疑，[34]增加了調動群眾的難度，導致社會組織處于“三層漢堡包”的艱難環境中，導致社會組織調動群眾的積極性受到打擊，參與性不高。

（四）權責劃分不明確

社會組織與政府、居民等利益相關方之間的關系復雜，權責劃分模糊，導致社會組織在實踐中難以明確自己的責任和權力，參與治理的自主性和能動性難以被充分調動起來。

社會組織在專業管理和技術人才方面存在一定的短缺，多數成員未接受過全面的專業培訓，專業水平有待提高。此外，缺乏完善的教育培養體系，這導致了社會組織的行為主體在權責劃分上的不明確。[35]責權不統一導致在解決社會問題、回應治理需求的共同目標的過程中出現目標偏差，未能形成相互關聯、相互促進且關系穩定的群體，出現各行其是現象，缺乏整體的治理策略和控制能力，進而降低了社會組織的公信力，對社會組織參與基層治理的效果產生不良影響。

社會組織參與基層治理的路徑選擇

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，關鍵在于通過合理的結構和維度引導多元主體參與基層社會治理，利用社會組織來補充政府和市場在基層治理方面的不足，實現治理效果。治理通常涵蓋四個維度：治理理念、治理目標、治理關系和治理過程。[36]這四個維度共同定義了治理的本質和方法：治理理念是基礎，治理目標是導向，治理主體間的互動形成了行動策略，而治理過程的規則則決定了治理的成效和水平。基于此，從治理理念、治理目標、治理關系和治理過程這四個維度來探討社會組織如何參與基層治理（如圖2所示），這四個維度的結合構成了促進社會組織參與基層治理的策略路徑。

（一）參與治理的理念：推動“黨建業務”深度融合

通過黨建業務深度融合，促使黨建工作成為推動各項工作發展的強大動力，做到同部署、同落實同考核，實現黨建與業務同頻共振、深度融合，破解難點堵點問題。[37]首先是建立健全黨建相關工作制度，明確責任分工，優化工作流程，進一步加強黨建工作的組織力，確保其順利開展，發揮實效，實現黨建和業務深度融合。其次是推動黨建與業務工作相互滲透，在各項業務中，充分發揮黨組織的作用，將黨建要求融入業務工作中，通過黨員干部的帶頭作用，推動業務工作的創新和提升。最后是加強黨建工作評估和考核，建立科學的評估和考核機制，對黨建工作與業務發展的融合情況進行定期評估和考核，發現問題并及時進行改進。

（三）規范參與治理過程：完善財務資金監督制度

首先，強化內部控制機制，社會組織應建立健全的內部控制機制，包括財務管理制度、審計機制、風險管理制度等，以確保財務資金的合理使用和防止財務風險。其次，加大對社會組織財務狀況的年度審查力度。在對社會組織進行財務監管的過程中，必須深入分析其財務報告，確保信息的準確性。同時，應明確要求社會組織向監察部門提交詳細的對賬單和會計報表，并檢查這些財務報表是否完整無誤。此外，為了加強財務監督，應建立一個完善的財務監督體系，包括建立信譽檔案和問責機制，擴大監督范圍，并鼓勵社會公眾參與社會組織的財務監督工作。通過這些措施，可以持續提高財務監管的水平，進而提升社會組織的財務管理質量。

（三）明晰參與治理目標：充分調動群眾參與的積極性

居民群眾主體性折射在基層治理服務中的真切，以治理主體的主觀創造性推動基層治理精細化服務“自轉”動力的可持續性，[38]能夠在政府治理過程中發揮獨特作用，要不斷拓寬公眾參與渠道、搭建政民互動橋梁，充分調動廣大人民群眾參與治理的積極性與主觀能動性。首先是社會組織可以與政府建立定期溝通的機制，與群眾之間建立暢通的溝通渠道，及時了解群眾的需求和反饋，使群眾參與的聲音能夠得到及時反饋和回應。其次是社會組織可以設立獎勵激勵機制，對積極參與基層治理的群眾進行表彰和獎勵，激發更多人的參與熱情。最后是社會組織可以組織培訓班、研討會等活動，提供相關知識和技能培訓，提高群眾參與基層治理的能力和水平。

（四）理順參與治理關系：規范治理權責界限

政府為社會組織踐行道德自治賦予政治承認和行政資源，是社會組織得以嵌入基層治理場域的基礎。[39]社會組織有效地嵌入基層治理中，需要有法規制度予以支撐和保障，更需要既厘清政府部門的權責邊界，又確定政府以外其他社會組織的資質要求，以識別和確保政府外其他社會組織承擔按國家標準提供公共服務的能力，還需要構建專門的合作評估監管體系與機制，以保障合作效果和基本公共服務質量。首先，明確社會組織可以參與的基層治理領域和范圍，避免社會組織過度干預或超越其職責范圍。其次，明確社會組織在參與基層治理中的責任和義務，包括對參與活動的質量和效果負責、遵守承諾和協議等。這有助于確保社會組織的參與是有益和可持續的。最后，建立社會組織參與基層治理的監督和評估機制，監督其參與活動的合規性、效果和影響，提高社會組織的參與質量和社會治理的透明度。

結 語

社會組織參與基層治理，一方面展示了政府通過培育和發展社會組織解決自身難題的“借力”效應；[40]另一方面，通過參與基層治理，社會組織被整合進入國家基層治理體系中，并成為一種關鍵力量。這種整合不僅激發了基層的活力，還有助于構建一個共同建設、共同治理、共同享有的基層治理新體系。但是社會組織參與基層治理還存在黨建引領有待加強、資金保障與監督不力、公共服務能力供給能力有待提升、社會組織與其他主體的關系不清晰等發展困境，影響了社會組織參與基層治理的效能發揮。為了提升社會組織參與基層治理的理論邏輯、目標邏輯和實踐邏輯，需要通過有效措施優化參與路徑，激發社會組織功能，進一步提升政府多元主體的協同治理效能。

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作者簡介

羅艷霞 新疆生產建設兵團開放大學講師，研究方向為基層社會治理