監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度：內(nèi)涵、現(xiàn)狀、對(duì)策

監(jiān)獄警務(wù)輔助人員在參與監(jiān)獄日常管理、維護(hù)監(jiān)獄安全穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的輔助作用。不同于日趨成熟完善的公安警務(wù)輔助人員制度，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度尚處于探索階段，亟待發(fā)展和完善。進(jìn)一步借鑒公安警務(wù)輔助人員制度，健全完善監(jiān)獄警務(wù)輔助人員招錄、管理及使用的法治路徑，為監(jiān)獄警務(wù)輔助人員依法履職提供法治指引，從而有效推進(jìn)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的規(guī)范化、職業(yè)化建設(shè)。

監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度的內(nèi)涵

（一）監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的概念起源

警務(wù)輔助人員的概念起源于英美法系，英語將其稱為“SPECIAL CONSTABLE”，直譯為特殊警察，在英語中特指警務(wù)輔助人員，它是正式警力的補(bǔ)充與輔助力量。[1]19世紀(jì)初，在英美等海洋系國(guó)家的國(guó)情和土壤中，警務(wù)輔助人員作為警察的補(bǔ)充，更多源于私人警務(wù)與公共警務(wù)的平衡，體現(xiàn)了公益性、志愿性。他們認(rèn)為，社會(huì)治安應(yīng)該由政府和民間共同承擔(dān)，民間自發(fā)組建輔警隊(duì)伍，協(xié)助警察維持社會(huì)治安。這也是警務(wù)輔助人員制度發(fā)軔于英國(guó)的觀念和社會(huì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代，隨著全球化和犯罪的持續(xù)高漲，為打擊犯罪，同時(shí)受制于公共資源的節(jié)制，警察的規(guī)模和數(shù)量受到了很大限制，基于“擴(kuò)大警察家族”理念的一系列改革紛紛出臺(tái)，一個(gè)最直接的目的和標(biāo)志就是推動(dòng)警務(wù)活動(dòng)主體的多元化，2002年的《警務(wù)改革法》更是規(guī)定了除正規(guī)警察以外多個(gè)從事警務(wù)活動(dòng)的主體，即正規(guī)警察、文職人員、特別警察、社區(qū)支援警官、保安力量。該法還規(guī)定，“警長(zhǎng)可以批準(zhǔn)非警察巡邏方案，作為包括地方當(dāng)局和社會(huì)參與的‘?dāng)U大的警察家族’的一部分，條件是要求雇主與雇員證明他們是‘合適且恰當(dāng)’。”[2]

（二）以香港為代表的域外輔警制度

輔警制度是西方近現(xiàn)代警察制度的衍生物，現(xiàn)代輔警制度起源于英美法系國(guó)家，由于英國(guó)近現(xiàn)代警察制度的典型性，英國(guó)的輔警制度以其創(chuàng)設(shè)制度經(jīng)驗(yàn)和管理成效對(duì)世界各國(guó)的輔警制度有著深刻的影響。[2]香港警察制度在長(zhǎng)期發(fā)展演變過程中，深受英國(guó)警察制度影響。近年來，香港的犯罪率和嚴(yán)重暴力案件持續(xù)下降，這與先進(jìn)的警察體制與成熟完善的警輔管理制度密切相關(guān)。

香港警務(wù)主要由三部分組成：一是正規(guī)授銜警察，二是文職人員，三是輔助警察。香港輔警制度根據(jù)輔助警察條例進(jìn)行組建和管理，香港輔警主要職能包括承擔(dān)內(nèi)部安保工作，協(xié)助處置緊急事故，支援執(zhí)行人群管理，以及日常巡邏工作。[3]香港警務(wù)輔助人員制度可以追溯到1914年，當(dāng)時(shí)輔助警察又稱為特別警察隊(duì)，依據(jù)英國(guó)特別警察隊(duì)模式成立。到了1959年，香港特別警察隊(duì)與后備警察隊(duì)合并，正式成立香港輔助警察隊(duì)（輔警）。

從數(shù)量和組織架構(gòu)上看，香港輔警數(shù)量?jī)H占正規(guī)警察的四分之一，主要配置于警察各級(jí)行動(dòng)部門，在警務(wù)處設(shè)有輔警總部，其下設(shè)的組織架構(gòu)與警務(wù)處行動(dòng)部門相對(duì)應(yīng)，同時(shí)也與香港路上警察總區(qū)相對(duì)應(yīng)，設(shè)置了輔警總區(qū)。輔警總區(qū)主要由沖鋒隊(duì)、特別職務(wù)中隊(duì)和交通部等行動(dòng)部門組成，主要負(fù)責(zé)開展巡邏、協(xié)助警察維護(hù)治安、交通秩序以及人群管理與控制等。輔警總區(qū)又下轄若干警區(qū)，輔警警區(qū)的組織結(jié)構(gòu)與輔警總區(qū)保持一致。[4]

通過對(duì)香港特別行政區(qū)輔警制度的考查，可以對(duì)香港輔警有這樣幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：一是輔警主要支援正式警察輔助從事警務(wù)活動(dòng)；二是輔助警察依法招募并管理；三是輔助警察享有警察執(zhí)法權(quán)，職責(zé)是援助警察執(zhí)法；四是輔警具有與正式警察類似的警銜、職級(jí)序列；五是輔警隊(duì)伍是由非專職社會(huì)各階層志愿人士組成。

（三）我國(guó)警務(wù)輔助人員制度

與海洋法系國(guó)家不同，我國(guó)的警務(wù)輔助人員制度，最初是從宋代保甲制演化發(fā)展而來的。宋朝統(tǒng)治者為強(qiáng)化統(tǒng)治創(chuàng)建了基層組織制度——保甲制，之后的歷代朝代均保留了這一制度。[2]新中國(guó)成立初期，在專群結(jié)合路線基礎(chǔ)上，國(guó)家逐步建立起社會(huì)治安輔助力量，體系，名稱、屬性、職能幾經(jīng)變更。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，特別是近年來，我國(guó)警務(wù)輔助力量基本形成由地方政府或公安機(jī)關(guān)招錄，公安機(jī)關(guān)直接管理使用，協(xié)助在編正式人民警察專職從事相關(guān)警務(wù)活動(dòng)的基本模式。因各地經(jīng)費(fèi)保障水平不一，警務(wù)輔助人員數(shù)量、規(guī)模和待遇保障等均具有一定差異性。

從基礎(chǔ)3l2p/iiG4PhlFa317asFDH+vc7syAZ0tSupRBXxCzUg=理論看，“警務(wù)輔助人員的職能來源于定位層面的‘警務(wù)輔助’，與警察關(guān)系層面的‘權(quán)力代理’，責(zé)任歸責(zé)層面的‘擔(dān)保責(zé)任’，三者共同構(gòu)成了警務(wù)輔助人員制度‘三位一體’的架構(gòu)”。[5]從權(quán)力屬性看，警務(wù)輔助人員并不具有執(zhí)法權(quán)，它被認(rèn)定為是一種國(guó)家權(quán)力（警察權(quán)力）的代理，[6]且權(quán)力機(jī)關(guān)有義務(wù)承擔(dān)在警務(wù)輔助行為中的擔(dān)保責(zé)任。從運(yùn)行效果看，警務(wù)輔助人員已成為公安、司法機(jī)關(guān)不可或缺的重要力量，它的產(chǎn)生是為了解決日益增長(zhǎng)的社會(huì)治理需求與警力條件長(zhǎng)期不足之間的矛盾，既有“警”的角色與色彩，又有“輔”的定位與特點(diǎn)。從立法成果看，2016年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第三條規(guī)定，警務(wù)輔助人員是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務(wù)輔助工作的人員。國(guó)家層面的政策出臺(tái)后，江蘇、安徽、河北、新疆等省、自治區(qū)的人大常委會(huì)紛紛立法通過《公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》，明確規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求，條例中一般也會(huì)注明司法行政系統(tǒng)可參照適用該條例。基于上文論述，我們可以給監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的基本概念作一概括，即監(jiān)獄警務(wù)輔助人員是在監(jiān)獄管理領(lǐng)域依法開展警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)的輔助人員，其接受監(jiān)獄主管部門領(lǐng)導(dǎo)，以監(jiān)獄機(jī)關(guān)名義，實(shí)施特定警務(wù)管理行為。

監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

當(dāng)前，不少省份已經(jīng)開始嘗試招錄和使用警務(wù)輔助人員從事非執(zhí)法性輔助崗位。主要通過三種途徑：利用本單位的自有職工進(jìn)行專門培訓(xùn)上崗；面向社會(huì)公開招聘經(jīng)培訓(xùn)后上崗；采取招標(biāo)方式，選擇保安公司派遣人員上崗。監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的招錄，大多委托勞務(wù)派遣單位組織。以江蘇省為例，現(xiàn)有監(jiān)獄警務(wù)輔助人員主要是通過面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，簽訂服務(wù)購(gòu)買合同，主要從事監(jiān)控、警戒、巡邏、應(yīng)急處突、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等非執(zhí)法崗位。人員主要由勞務(wù)派遣單位組織招錄，監(jiān)獄單位一般不參與招錄和日常管理。相較于公安警務(wù)輔助人員制度，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度起步較晚，監(jiān)獄人民警察與監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的實(shí)際配比與公安機(jī)關(guān)相比仍有較大差距。

從監(jiān)獄管理執(zhí)法實(shí)務(wù)中，我們也發(fā)現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象和問題：一線警力不足，警察配比亟待提高。當(dāng)前基層監(jiān)獄尤其是押犯監(jiān)區(qū)，警力不足的問題始終存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)獄民警法定工作日人均每月超時(shí)勞動(dòng)86.87小時(shí)，法定工作日以外人均每月加班43.92小時(shí)。[7]特別是近年來，刑事政策調(diào)整，專項(xiàng)斗爭(zhēng)持續(xù)開展，押犯數(shù)量具有一定規(guī)模的上漲，不少地區(qū)監(jiān)獄警力緊張形勢(shì)更加凸顯。隨著監(jiān)獄工作標(biāo)準(zhǔn)和要求的不斷提高，條線分工和職責(zé)不斷細(xì)化，執(zhí)勤模式更趨規(guī)范，一些監(jiān)獄民警仍然存在超時(shí)間、超體力、超強(qiáng)度工作的現(xiàn)狀，嚴(yán)重?fù)p害身心健康，影響監(jiān)獄懲罰與改造質(zhì)效，無法實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)精細(xì)化需求。觀念理念滯后，科學(xué)用警有待加強(qiáng)。警務(wù)輔助力量制度設(shè)計(jì)初衷，是在警察編制增長(zhǎng)難以滿足社會(huì)治理需求，或政府財(cái)政難以支付更多數(shù)量的警察薪金時(shí)，大量使用警務(wù)輔助人員，一方面能在短時(shí)間內(nèi)緩解警力不足，另一方面也降低了警務(wù)成本，減少了政府財(cái)政支出。因此，警務(wù)輔助力量既包括現(xiàn)行實(shí)踐中監(jiān)獄門禁管理、視頻監(jiān)控、警戒巡邏、應(yīng)急處突等非執(zhí)法勤務(wù)輔助崗位，也包括目前監(jiān)獄單位尚未放開的機(jī)關(guān)文秘、后勤保障、設(shè)備運(yùn)維、技術(shù)支持等非警務(wù)崗位。當(dāng)前，一些地區(qū)的監(jiān)獄“大機(jī)關(guān)、小基層”問題仍然存在，非執(zhí)法工作社會(huì)化、非警務(wù)崗位文職化進(jìn)展緩慢遲滯，與警察職責(zé)關(guān)聯(lián)性不高的服務(wù)性工作，以及可以通過市場(chǎng)化、社會(huì)化如服務(wù)外包方式運(yùn)作的非核心警務(wù)活動(dòng)，占用了大量警察編制，問題背后的思想觀念、用警理念滯后是內(nèi)在的根本原因。人員管理不規(guī)范，制度標(biāo)準(zhǔn)尚待出臺(tái)。警務(wù)輔助人員管理中，職責(zé)邊界不清是首要問題，警務(wù)輔助人員安排在什么崗位、能做什么、不能做什么、做到什么程度、責(zé)任如何分配等職責(zé)邊界尚未厘清，基層單位警務(wù)輔助人員代行警察執(zhí)法權(quán)等執(zhí)法隱患也客觀存在，反映了警務(wù)輔助人員管理的體系、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量等方面規(guī)范化水平亟待提高。因經(jīng)費(fèi)保障不足，警務(wù)輔助人員工資待遇不高，流動(dòng)性較大，低門檻招錄標(biāo)準(zhǔn)，使得人員素質(zhì)參差不齊，管理難度較大。此外，教育訓(xùn)練不夠，沒有專門的教育培訓(xùn)教材、培訓(xùn)課程體系及相關(guān)師資力量，警務(wù)輔助人員業(yè)務(wù)技能水平普遍不高，作風(fēng)散漫、違規(guī)違紀(jì)情況時(shí)有發(fā)生。

當(dāng)前監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度存在的主要問題

監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度不盡完善，在具體實(shí)踐中產(chǎn)生的法律地位、職能權(quán)限、招錄機(jī)制、薪資待遇、職業(yè)認(rèn)同等諸多問題不容忽視。

（一）法律地位不明確

由于立法滯后、上位法缺失，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員長(zhǎng)期存在著法律身份上的“模糊”定位。有專家認(rèn)為《監(jiān)獄法》第十二條：“監(jiān)獄設(shè)監(jiān)獄長(zhǎng)一人、副監(jiān)獄長(zhǎng)若干人，并根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置必要的工作機(jī)構(gòu)和配備其他監(jiān)獄管理人員。監(jiān)獄的管理人員為人民警察”中的“配備其他監(jiān)獄管理人員”，從文理解釋看，必須為人民警察，這過于狹隘，已無法適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)獄建設(shè)需求。實(shí)際上，警務(wù)輔助人員協(xié)助監(jiān)獄及人民警察完成任務(wù)主要依據(jù)是監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或監(jiān)獄的有關(guān)管理規(guī)定及合同約定，缺乏法律授權(quán)，同時(shí)，協(xié)助警察執(zhí)法執(zhí)勤、應(yīng)急處突等部分崗位存在一定的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，缺少撫恤等政策制度保障。

（二）職責(zé)邊界不清晰

從履職行為的屬性看，警務(wù)輔助人員并無執(zhí)法權(quán)，這一點(diǎn)是毫無異議的。實(shí)務(wù)中，部分職務(wù)行為不可避免地會(huì)牽扯到執(zhí)法事項(xiàng)，由于監(jiān)獄警務(wù)輔助人員不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，其開展的職務(wù)行為雖然屬于具有一定警務(wù)性的公務(wù)行為，且是在警察的指揮與監(jiān)督下實(shí)施的，但其職責(zé)邊界尚無明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和操作規(guī)范，導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制及其監(jiān)督難以落實(shí)。如果說由其履行的警務(wù)性公務(wù)行為引發(fā)的責(zé)任問題，可以由監(jiān)獄兜底，那么，警務(wù)輔助人員因公傷亡等撫恤政策能否比照監(jiān)獄警察落實(shí)，落實(shí)的依據(jù)又是什么？這些問題亟須立法或依法明確授權(quán)。

（三）保障機(jī)制不健全

據(jù)社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，90%以上的警務(wù)輔助人員把待遇問題作為從業(yè)首選項(xiàng)。由于各省財(cái)政保障水平不一，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員財(cái)政撥款與經(jīng)費(fèi)保障渠道尚未打通。以江蘇省2022～2023年招聘就業(yè)網(wǎng)站公示的招聘信息為例，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的薪資待遇約為3500元/月至5500元/月（含個(gè)人和單位“五險(xiǎn)”繳納部分），蘇南地區(qū)略高于蘇北地區(qū)。監(jiān)獄警務(wù)輔助人員收入平均水平較低，但是工作量大、工作壓力不減，很大程度降低了從業(yè)積極性。與此同時(shí)，職業(yè)發(fā)展通道是否暢通也是影響警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的重要因素。一些地區(qū)的公安機(jī)關(guān)聯(lián)合同級(jí)人社部門，建立針對(duì)特別優(yōu)秀的警務(wù)輔助人員入警便捷機(jī)制，一批工作成績(jī)特別顯著或有重大立功表現(xiàn)的警務(wù)輔助人員被批準(zhǔn)加入警察隊(duì)伍，極大調(diào)動(dòng)了警務(wù)輔助人員從業(yè)積極性。

（四）招錄機(jī)制不完善

當(dāng)前監(jiān)獄警務(wù)輔助人員普遍存在文化程度低、思想道德素質(zhì)不高、素質(zhì)參差不齊、工作能力差異較大等問題，如以勞務(wù)派遣為主要形式的招錄方式，缺乏科學(xué)合理、明確可操作的考核選拔標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)流程，很難將文化程度、技能素質(zhì)適配的人才招錄進(jìn)來，直接導(dǎo)致隊(duì)伍整體能力素質(zhì)偏低、執(zhí)法能力偏弱，無法為監(jiān)獄日常運(yùn)轉(zhuǎn)和警務(wù)活動(dòng)提供輔助性支持。面對(duì)監(jiān)獄警務(wù)活動(dòng)復(fù)雜性、敏感性和多元性的特點(diǎn)，如果不加改進(jìn)調(diào)整，這將會(huì)成為制約監(jiān)獄警務(wù)輔助人員隊(duì)伍健康發(fā)展的掣肘。

（五）職業(yè)認(rèn)同不強(qiáng)烈

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，“保安”“輔警”等崗位從業(yè)門檻較低，吸納了大量學(xué)歷較低、文化不高的社會(huì)人員就業(yè)，其中也摻雜了一些無業(yè)可就、游手好閑的社會(huì)閑散人員。長(zhǎng)期以來形成的社會(huì)形象，加上少數(shù)警務(wù)輔助人員違法違紀(jì)，以及在服務(wù)群眾的窗口單位的一些不專業(yè)、不規(guī)范言行，在部分媒體、影視作品宣傳發(fā)酵后形成的負(fù)面效應(yīng)，給這個(gè)職業(yè)群體污名化起到了加薪助燃的效果。折射出的警務(wù)輔助人員社會(huì)認(rèn)可度低的狀況，在一定程度上也挫傷了監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的工作動(dòng)力，影響了監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的職業(yè)認(rèn)同感與自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

完善監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度的對(duì)策建議

推進(jìn)監(jiān)獄現(xiàn)代化建設(shè)，彰顯監(jiān)獄法治文明形象，錘煉高素質(zhì)監(jiān)獄鐵軍，需要一支意志堅(jiān)定、高度自信、忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)獄警務(wù)輔助人員隊(duì)伍，作為監(jiān)獄人民警察的輔助力量。加強(qiáng)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的管理，需要實(shí)踐探索，更需要頂層設(shè)計(jì)。

（一）明確法律地位，厘清職能權(quán)限

一是做好頂層規(guī)劃。從監(jiān)獄整體工作通盤考慮，統(tǒng)籌監(jiān)獄工作和監(jiān)獄警察隊(duì)伍建設(shè)及警務(wù)輔助力量，做好頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。在吸收各省多年來探索經(jīng)驗(yàn)，建立全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的管理體制和建設(shè)原則，綜合考慮各地財(cái)政保障、押犯規(guī)模、警力配備等多種因素，采取總體原則相對(duì)統(tǒng)一，又適度靈活，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的方法解決建設(shè)和管理的問題，避免顧此失彼、畏首畏尾。

二是推動(dòng)地方立法。監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度立法方面的空白，一定程度上阻滯了該制度在監(jiān)獄的運(yùn)作與發(fā)展。一方面，積極探索推動(dòng)地方立法的模式，從省級(jí)層面對(duì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)定。另一方面，在總結(jié)地方立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建議修改《監(jiān)獄法》，將原第十二條第一款中的“配備其他監(jiān)獄管理人員”，調(diào)整為“配備人民警察及其他工作人員”，進(jìn)而明確其法律地位。“其他工作人員”可以擴(kuò)大解釋為監(jiān)獄開展工作引進(jìn)的從事安保、疾病治療、醫(yī)療護(hù)理、教育教學(xué)、心理咨詢等專門人才，以及其他警務(wù)輔助人員。

三是確定核心職能。“對(duì)警察工作核心職能的再次定位源自上世紀(jì)90年代英國(guó)對(duì)警務(wù)改革及警務(wù)工作效率的反思”。這為我們提供了改革思路，對(duì)罪犯實(shí)施懲罰和監(jiān)管改造，由此派生出的刑罰執(zhí)行、教育改造、獄政管理、獄內(nèi)偵查等監(jiān)獄警察核心職能，要首先進(jìn)行明確，對(duì)機(jī)關(guān)文秘、行政后勤、設(shè)備運(yùn)維、技術(shù)支持等非核心職能，文職輔警崗位可以實(shí)行文職化，其他崗位可以通過服務(wù)外包等形式進(jìn)行社會(huì)化，購(gòu)買社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)服務(wù)，進(jìn)一步明確核心職能和非核心職能，為厘清職責(zé)邊界打基礎(chǔ)。

四是明確職責(zé)邊界。借鑒《公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》，結(jié)合具體實(shí)踐，加強(qiáng)調(diào)查研究，出臺(tái)相應(yīng)《監(jiān)獄警務(wù)輔助人員管理辦法》。明確警務(wù)輔助人員可以輔助人民警察從事監(jiān)管場(chǎng)所安全巡防、信息采集、窗口服務(wù)等非執(zhí)法類勤務(wù)活動(dòng)，監(jiān)獄內(nèi)部設(shè)備運(yùn)維、技術(shù)支持、后勤保障、文秘服務(wù)等非涉密崗位工作。可以單獨(dú)從事，包括事務(wù)性或服務(wù)性工作、不涉及執(zhí)法權(quán)等相關(guān)警務(wù)行為，以及在民警的帶領(lǐng)和指揮下，配合監(jiān)獄民警實(shí)施程序性執(zhí)法。[8]如，監(jiān)獄警務(wù)輔助人員可以協(xié)助做好刑滿釋放人員的刑釋銜接必接必送工作，并在處理特定事務(wù)時(shí)享有部分刑罰執(zhí)行權(quán)，但必須通過立法明確授權(quán)，并依規(guī)實(shí)施。不得從事包括計(jì)分考核、減刑假釋、教育談話等職務(wù)行為、涉及國(guó)家秘密的高風(fēng)險(xiǎn)行為。

（二）優(yōu)化招錄機(jī)制，提升職業(yè)待遇

一是科學(xué)設(shè)計(jì)準(zhǔn)入門檻。監(jiān)獄警務(wù)輔助人員招錄是監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度的重要環(huán)節(jié)。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章制度等指導(dǎo)性文件對(duì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的招錄條件和招錄程序統(tǒng)籌謀劃，制定詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同部門、不同崗位職責(zé)設(shè)置具體條件要求。進(jìn)一步明確招錄主管部門，堅(jiān)持監(jiān)獄警務(wù)輔助人員招錄部門統(tǒng)一化，招錄管理分層化，采取“資格審查-體能測(cè)試-筆試-面試-體檢-考察政審”的環(huán)節(jié)模式，考查對(duì)《中華人共和國(guó)監(jiān)獄法》、基本法律知識(shí)、計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)應(yīng)用、時(shí)事政治等知識(shí)內(nèi)容的掌握。社會(huì)招錄退役士兵或擁有崗位專業(yè)資質(zhì)、專門技能等人員時(shí)，年齡可適當(dāng)放寬。

二是提高經(jīng)費(fèi)保障水平。要切實(shí)保障警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的待遇水平，如基本社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金、人身意外保險(xiǎn)、健康檢查、受傷殘疾死亡的撫恤待遇等系列保障措施。以社會(huì)平均水平工資為底，以各地正式警察工資為參考上下調(diào)整，科學(xué)制定警務(wù)輔助人員的基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)。[8]充分借鑒地方公安機(jī)關(guān)，與人社、財(cái)政部門聯(lián)合制定出臺(tái)《警務(wù)輔助人員經(jīng)費(fèi)保障規(guī)定》，將警務(wù)輔助人員的公用經(jīng)費(fèi)、薪酬待遇、社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金等所需經(jīng)費(fèi)全部列入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算予以統(tǒng)一保障。在基本工資的基礎(chǔ)上，通過縱向職位評(píng)價(jià)達(dá)到工資結(jié)構(gòu)公平性的目標(biāo)。設(shè)置績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)工資，提供多樣化、人性化的福利，鼓勵(lì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員能干事、多干事、干實(shí)事，使監(jiān)獄警務(wù)輔助人員隊(duì)伍良性發(fā)展。[9]

（三）加強(qiáng)規(guī)范管理，增強(qiáng)整體素質(zhì)

一是健全管理體系。省（市）監(jiān)獄局和監(jiān)獄應(yīng)明確專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的隊(duì)伍建設(shè)與集中管理，采取“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，壓實(shí)管理責(zé)任，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。進(jìn)一步規(guī)范警務(wù)輔助人員日常管理和績(jī)效考核辦法，不斷完善考勤、通報(bào)、評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲等管理制度，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)廣大警務(wù)輔助人員的工作積極性，提高工作效能。把監(jiān)獄警務(wù)輔助人員管理納入監(jiān)獄綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)在線審批、信息反饋、實(shí)時(shí)共享，對(duì)人事信息、績(jī)效考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等日常事務(wù)及時(shí)公示，提升管理效能。由于監(jiān)獄的特殊性質(zhì)，必須進(jìn)一步嚴(yán)肅政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的內(nèi)外監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化日常行為養(yǎng)成，做到令行禁止，實(shí)行民警帶領(lǐng)、捆綁考核制度，強(qiáng)化對(duì)管理監(jiān)督責(zé)任，堅(jiān)決杜絕單獨(dú)執(zhí)法，避免違規(guī)違紀(jì)行為和安全隱患的發(fā)生，形成規(guī)范有序的監(jiān)管體系。

二是完善制度規(guī)定。在省級(jí)層面先行探索，建章立制，以制度規(guī)范形式暢通警務(wù)輔助人員進(jìn)出通道、發(fā)展管道、晉升渠道。聚焦入口出口、日常管理、考核獎(jiǎng)懲三個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步建立健全警務(wù)輔助人員內(nèi)部管理的各項(xiàng)制度機(jī)制，形成一套科學(xué)有效、務(wù)實(shí)管用的警務(wù)輔助人員管理體系。聚焦入口出口，即在入口上把嚴(yán)政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、體能關(guān)，新進(jìn)警務(wù)輔助人員“凡進(jìn)必考”，由省級(jí)監(jiān)獄管理部門會(huì)同人社部門面向社會(huì)公開招聘，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組全程監(jiān)督，招聘公告、考試信息、錄用結(jié)果公開發(fā)布，做到公開、公平、公正、透明；在出口上暢通渠道，對(duì)自愿離職的警務(wù)輔助人員，按照勞動(dòng)合同依法辦理，并充分利用檢查考核、清理整頓等手段，對(duì)不勝任工作、違紀(jì)違規(guī)的警務(wù)輔助人員及時(shí)予以勸退、清退，不斷純潔警務(wù)輔助人員隊(duì)伍。聚焦日常管理，即制定監(jiān)獄警務(wù)輔助人員管理制度規(guī)定，對(duì)職責(zé)任務(wù)、日常管理、教育培訓(xùn)、紀(jì)律要求、考勤考核、監(jiān)督問責(zé)等事項(xiàng)明確標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和程序，詳細(xì)規(guī)定用人單位、單位領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)獄警察對(duì)警務(wù)輔助人員日常管理的責(zé)任，明確警務(wù)輔助人員禁止類行為清單，使警務(wù)輔助人員日常管理有制可依、有章可循。聚焦考核獎(jiǎng)懲，即參照監(jiān)獄警察考核辦法，對(duì)警務(wù)輔助人員的政治思想、教育訓(xùn)練、紀(jì)律作風(fēng)、工作績(jī)效等情況，采取試用期考核、見習(xí)期考核、平時(shí)考核、年度考核、專項(xiàng)考核相結(jié)合的方式進(jìn)行，將考核結(jié)果與警務(wù)輔助人員的合同續(xù)聘、層級(jí)晉升、工資調(diào)整、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、推優(yōu)招錄等掛鉤，切實(shí)杜絕慢作為、亂作為、不作為。

（四）加強(qiáng)激勵(lì)考核，強(qiáng)化職業(yè)認(rèn)同

一是健全教育訓(xùn)練制度。建立健全警務(wù)輔助人員培訓(xùn)、考核、監(jiān)督等制度，推動(dòng)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度規(guī)范化建設(shè)。狠抓內(nèi)務(wù)勤務(wù)、紀(jì)律作風(fēng)等日常行為養(yǎng)成，及時(shí)糾錯(cuò)整改，切實(shí)提升警務(wù)輔助人員隊(duì)伍風(fēng)險(xiǎn)防控能力，科學(xué)培訓(xùn)，練就過硬本領(lǐng)。落實(shí)崗前集中培訓(xùn)和常態(tài)培訓(xùn)機(jī)制，圍繞規(guī)范執(zhí)勤、應(yīng)急處置、崗位職責(zé)、理論知識(shí)等方面內(nèi)容，全方位提升警務(wù)輔助人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和實(shí)戰(zhàn)能力。采取隨崗培訓(xùn)、結(jié)對(duì)幫扶等方式，不斷豐富培訓(xùn)形式，提高參訓(xùn)積極性、主動(dòng)性，認(rèn)真落實(shí)傳幫帶責(zé)任。

二是完善職業(yè)激勵(lì)機(jī)制。拓寬監(jiān)獄警務(wù)輔助人員晉升路徑和激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)工作年限、工作表現(xiàn)、獲得榮譽(yù)情況，逐級(jí)晉升，對(duì)特別優(yōu)秀、有專業(yè)特長(zhǎng)的監(jiān)獄警務(wù)輔助人員開通晉升監(jiān)獄人民警察的綠色通道。在司法警官職業(yè)院校開設(shè)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員培訓(xùn)班，為監(jiān)獄警務(wù)輔助人員“量身定制”成人學(xué)歷教育，教授崗位專業(yè)課程，實(shí)現(xiàn)能力、學(xué)歷“雙提升”。豐富警營(yíng)活動(dòng)，組織文化體育活動(dòng)、主題節(jié)日活動(dòng)等，讓更多警務(wù)輔助人員融入警營(yíng)生活，培養(yǎng)他們集體榮譽(yù)感、職業(yè)歸屬感，營(yíng)造拴心留人的警營(yíng)環(huán)境。加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，定期心理健康體檢，探索建立警務(wù)輔助人員心理健康保障機(jī)制，組織參加心理健康測(cè)評(píng)、戶外健身活動(dòng)、一對(duì)一談心談話等。加強(qiáng)生活保障，對(duì)因公負(fù)傷、大病救治、經(jīng)濟(jì)困難的警務(wù)輔助人員予以重點(diǎn)關(guān)注。建立撫恤政策，對(duì)于在執(zhí)行任務(wù)過程中發(fā)生意外，應(yīng)當(dāng)與監(jiān)獄警察享受同樣的撫恤待遇，及時(shí)走訪慰問、協(xié)調(diào)醫(yī)療撫恤等費(fèi)用，最大限度解決警務(wù)輔助人員身心之疾，后顧之憂，促使他們安心定心工作。

三是加強(qiáng)工作內(nèi)外宣傳。關(guān)注獄警務(wù)輔助人員的身心健康與職業(yè)生涯規(guī)劃，強(qiáng)化典型宣傳，注重先進(jìn)典型選樹培育工作，深入挖掘政治覺悟過硬、素質(zhì)能力突出、作風(fēng)效能優(yōu)良的優(yōu)秀警務(wù)輔助人員，悉心收集先進(jìn)典型和感人事跡。加強(qiáng)與新聞媒體的深度合作，凝聚內(nèi)宣外宣、線上線下、傳統(tǒng)媒體新媒體合力，多形式、多渠道講好優(yōu)秀警務(wù)輔助人員故事，進(jìn)一步弘揚(yáng)隊(duì)伍正氣，營(yíng)造比學(xué)趕超、爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的良好氛圍，提升群眾對(duì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的了解與認(rèn)可，展現(xiàn)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員風(fēng)采，鞏固警務(wù)輔助人員對(duì)監(jiān)獄工作的參與感和責(zé)任意識(shí)，提升職業(yè)榮譽(yù)感、認(rèn)同感和歸屬感。

監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度建設(shè)是長(zhǎng)期的、日益完善的過程。我們應(yīng)結(jié)合監(jiān)獄工作具體實(shí)踐，充分借鑒現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑鞔_監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的全鏈條閉環(huán)管理機(jī)制和保障措施。盡快填補(bǔ)立法空缺，加強(qiáng)監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度隊(duì)伍規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)。強(qiáng)化監(jiān)獄警務(wù)輔助人員的法治觀念，把握職責(zé)邊界，提升其職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力。當(dāng)然，健全和完善監(jiān)獄警務(wù)輔助人員制度，也必須考慮監(jiān)獄具體的工作環(huán)境和工作內(nèi)容，基于監(jiān)獄這個(gè)“土壤”對(duì)癥下藥，矢志為監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展做出新的更大貢獻(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介

周月宇 江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校教師，研究方向?yàn)榉缸飳W(xué)、社會(huì)學(xué)

胡配軍 江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校副教授，研究方向?yàn)樽锓父脑?/p>