中國式現代化視角下國家安全能力研究

摘 要：為推進國家安全體系和能力現代化，除須構建“良法”，還應實行“善治”。因此，提升國家安全能力是當前亟需關注的現實問題，而中國式現代化政策內容與國家能力的類型化理論能夠為其提供一定指引。國家安全能力的中國式現代化規劃提出，中國應著重防范重點重大國家安全風險，并在完善國家的元治理主體角色之外壓實社會共同責任，同時加強海外安全保障，推動構建人類命運共同體。依循國家能力的類型化理論，具體的政策任務則分別對應著提升國家針對國家安全事務的統籌分配能力，強化國家與社會的協作能力以及發展國家在國際社會之中的交流合作能力與應對國際競爭能力。為達成以法治路徑實現國家安全能力的中國式現代化目標，首先，須在中央國家安全委員會的領導下提升國家安全治理體制和治理機制的法治化水平；其次，應繼續落實民主立法，在專門立法中對“國家安全”概念不斷加以清晰化，從而增進協作治理的法治化；最后，還應通過積極參與國際規則的制定和國際司法程序的適用來推進全球治理的法治化。

關 鍵 詞：國家安全；中國式現代化；國家能力

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）0047-10

黨的二十大報告提出，要“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”［1］，這一任務是在黨的十八屆三中全會所提出的國家治理體系和治理能力現代化政策基礎上，就國家安全這一具體治理領域所提出的針對性要求，承繼了黨的十八大以來黨中央對于國家安全理論和國家安全政策的創新與實踐，與總體國家安全觀有著一脈相承的聯系，又是在“中國式現代化”新概念下進行的新的闡發。囿于規范分析的主流研究范式，法學領域對于國家安全的研究多見為對國家安全體系的探討，從體系完備、內容先進的目標出發來探求良法的建構，如有學者從宏觀的國家安全法律制度體系著手，就國家安全的法律概念［2］、《國家安全法》的體系地位［3］、國家安全法律體系建設［4］等話題開展法學研究；亦有學者從微觀的國家安全領域出發，研究外國投資的國家安全審查制度［5］、網絡安全制度［6］、《刑法》危害國家安全罪的解釋適用［7］，等等。與良法相對，針對國家安全能力的“善治”研究較為有限。為踐行黨的二十大“全面推進國家各方面工作法治化”的指導方針，筆者從國家安全能力的中國式現代化角度入手，在法治軌道上探討其中所蘊含的政策意涵、理論要素和實踐策略。

一、國家安全能力現代化的政策意涵

中國式現代化要求堅持中國共產黨領導、堅持中國特色社會主義、實現高質量發展、發展全過程人民民主、豐富人民精神世界、實現全體人民共同富裕、促進人與自然和諧共生、推動構建人類命運共同體、創造人類文明新形態。結合黨的二十大報告有關“增強維護國家安全能力”部分的闡釋，筆者認為，推進國家安全能力現代化所布置的關鍵工作內容至少可歸納為三方面：

（一）防范重點重大風險

黨的二十大報告在要求貫徹總體國家安全觀以外，在“增強維護國家安全能力”部分特別強調了重點領域的安全能力建設和防范化解重大、系統性安全風險等能力，這種抓主要矛盾的思路是現代化國家安全能力所必須具備的特質。風險社會安全問題的系統性、全面性令國家應接不暇，國家安全是國家力量運作的核心領域，而這一核心當中還有關鍵、重點與其他事務之分，因此須將有限的治理能力進行合理分配。中國式現代化的全過程人民民主目標符合正義與倫理的根本要求，但利益相關主體參與制度化政治程度的加深也必將引發決策的分散化問題，這便在民主之外要求集中，在程序正義價值之外要求效率，在社會治理之外要求國家的“元治理”，方能針對重點領域、重大風險分配更多資源，經受住國家安全考驗，進而保障發展目標的實現。

（二）壓實社會共同責任

國家安全是全社會的共同責任，應由全體人民共同維護。在全過程人民民主“一切為了人民、一切依靠人民”的指導原則之下，國家與社會的發展、治理和安全事務均須依靠人民力量來進行。這在政治話語中呈現為民主決策的群眾觀點和群眾路線，在理論和制度實踐話語中則表述為國家治理和社會治理，尤其是黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。在實踐國家安全的全社會共同責任過程中，作為元治理主體的國家須從各個利益相關方集合不同意見，并與之溝通協商。因此為統一認識，促進對話，全面的國家安全教育為政社協作過程的環節之一。在此過程中，各級領導干部統籌發展和安全能力、全民的國家安全意識和素養也自然會得到提升，令信息化、商業模式創新等發展要素不致因其在科技和經濟上的進步性而取得絕對合法性，其對于國家安全和社會秩序的風險層面能夠為政府和公眾所理解。［8］在社會意見和社會力量的加入之下，國家安全事務便不易陷入“一管就死、一放就亂”的惡性循環，政府行為亦能得到有效的社會監督，走上良性的政府能力發展道路。

（三）加強海外安全保障

推動人類命運共同體的構建以保障我國國家、公民和法人的主權、安全與海外合法權益為起點，因而海外安全保障能力建設應在國際主義的視野下維護本國利益，以合作共贏作為國際交往的目標和國際爭端解決的指導理念，在維護自身利益的同時兼顧別國合法合理利益，從而實現全球共同的和平與發展目標。［9］近年來，許多熱點事件集中考驗了我國在反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”的過程中運用外交手段與國際法的能力。人類命運共同體行為邏輯的貫徹需要高超的國際關系、國際政治和國際法智慧，從而在整體性國際體系、國際機制、國際規則的創立與改革，以及具體個案的談判和法律程序中維護我國權益與國際社會的共同利益。

二、國家安全能力的類型建構

由于國家安全能力現代化政策的制定嵌入在其歷史源流和整體的政策背景之中，對其具體意涵的理解可以根據相關政策與歷史背景進行。而若要深入政策理念把握其內在本質，仍須系統探究這一新政策的理論意義。在此，國家能力的類型化理論提供了理論來源。

（一）國家能力類型化理論

歐美學術界曾經歷兩次國家理論復興浪潮：20世紀60年代中期西歐新馬克思主義學派興起的資本主義國家研究，以及20世紀70年代晚期歐美學術界的“找回國家”研究。［10］在“找回國家”運動之后，國家自主性、國家能力理論得到了系統闡釋。回歸國家學派代表人物斯考克波把國家目標與社會意志區分開，從國家自主性出發定義國家能力，即國家實施一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標時的能力，尤其需要考察其遭遇強勢社會集團的現實或潛在的反對，或者是面臨不利的社會經濟環境時的情況。［11］福山的國家能力觀源于其國家構建理論，是指政府在其有限的職能和目標范圍內，制定并實施政策和執法的能力特別是干凈的、透明的執法能力，將之等同于國家制度能力。［12］最早將國家能力理論引介至中國的學者王紹光和胡鞍鋼認為：“國家能力是指國家將自己意志、目標轉化為現實的能力。”［13］總之，中外學者對于國家能力的定義較為一致，可以概括為：國家制定和執行公共政策以實現其目標的能力。

為從宏觀而抽象的概念闡釋進入中觀和微觀的實證研究與比較，國家能力理論生發出了有關能力類型與衡量標準的研究。概括而言，國家能力主要由三部分構成：韋伯式專業化科層制政府的自身能力，國家與社會的協作能力，以及國家與他國的競爭與合作能力。例如：“新國家主義者”代表維斯和霍布森認為，國家能力包含滲透能力、汲取能力和協商能力三個維度。［14］漢森和西格曼提出，汲取能力、強制能力、行政能力是實現當代國家之最低程度功能所必需。［15］還有學者總結了英語文獻中的國家能力要素，“國家能力是指下列國家實力中的一種或組合：強制/軍事實力；財政實力；行政/執行實力；改革/工業化實力；聯系社會/維持領土范圍實力；法治實力；政治實力”［16］。

在共同的學術源流基礎上，中外學者對國家能力涵義的理解十分相似，對其所含類型的詮釋亦存在一定交叉。如王紹光和胡鞍鋼將國家能力概括為四種：汲取能力、調控能力、合法化能力和強制能力。［17］二十多年后，王紹光又將其發展為八項能力，即強制、汲取、濡化、認證、規管、統領、再分配、吸納和整合能力。［18］除此之外，黃清吉的觀點具有一種空間全面性，他將國家能力劃分為國家與社會關系維度和國際體系維度，前者包含資源積聚、社會沖突控制、經濟管理與公共服務、以經濟上的統治階級的力量為依托完善國家體制的能力，后者包括維護主權與領土不受侵害、參與創建國際機制的能力、相對他國提升自身力量的能力。［19］

由于不同類型的國家能力之間具有不平衡性，個別領域能力的強弱無法代表整體的國家能力水平，反之亦然，因而國家能力的類型化本身以及基于類型化的現象整合與對比成為該領域的基本研究對象和研究方式。對于國家能力的類型化解釋通常取決于研究者的特定學術方向所涉及的部分國家行為［20］，如我國環境信訪研究中有關國家執法能力的探討［21］，基層社會管理研究中對于國家滲透能力、動員能力和整合能力的討論［22］，等等。

（二）國家安全能力類型化

國家能力的類型化理論對于現代化的國家安全能力建設具有借鑒意義。聯系國家安全能力現代化的豐富政策意涵，我們并不將國家安全能力視為一種特定的國家能力類型，而將其視為國家安全這一特定領域所必需的國家能力集合，其中所包含的能力類型包括但不限于統籌分配能力、國家與社會的協作能力、國際合作競爭能力。

⒈統籌分配能力。國家能力理論建立在韋伯的科層制理論基礎上，將“法制型理性官僚制”作為現代國家的基本配置。［23］該理論指出，在國家構建過程中構筑運行順暢、靈活高效的體制機制、選拔培養忠誠且有技能的官員是國家賴以履行其職能、實現其目標的前提。［24］［25］除了對人的動員，還需要分配能力來實施對物資的動員。分配能力，即國家以特定方式配置或運用資源的能力，是其有效運用有限的物質資源實現一定目標的能力，通常使用財政支出數據來進行衡量。［26］［27］重點領域的國家安全能力建設步驟可分為：厘清重點領域——制定有效的平時與應急管理體制機制——優先分配人力物力資源。國家需要一定的統籌能力在紛繁復雜的國家治理事務中設定立法計劃的優先級別，在法律草案的撰寫中突出重點，在具體的行政裁量過程中區分輕重緩急，并在各個階段分配與事務重要程度相匹配的資源。因此，統籌分配能力的構建主要關涉黨和國家機構自身工作人員的專業能力和工作體制的內部協調性，從而保證公權力機關能夠依托民主程序作出正確決定，并將該決定通過組織機構、以制度內機制或制度預留的例外機制加以有效實施。

⒉國家與社會協作能力。一國之內，國家所能動員的力量不僅指的是政府能力，還包括社會支持能力。［28］在此意義上，政社協作能力即為邁克爾·曼所描述的基礎性國家權力：專制權力是國家精英不與市民社會群體作制度性協商便自行行動的權力；與此相對，基礎權力則是國家通過“貫穿”市民社會，在其地域范圍內有效執行國家政策、協調社會生活的制度能力。［29］在現代化的國家安全能力建設中，國家與社會的協作能力是指以維護國家安全為目的，動員和組織體制外的社會組織、企業和公民力量，協調聯動、形成合力的能力。具有較強協作能力的國家應能夠通過深入滲透社會組織、企業和公民內部，與其開展制度性協商、談判與協作，從而在社會力量的幫助下實現共同的安全目標。其既屬整體性國家政社協作能力之一部分，也具有國家安全領域工作的特殊性。因此，在黨組織的人員與組織嵌入、國家給予社會正負兩方面激勵來實施社會動員等一般性措施之外，還需要額外工作，首當其沖的是國家治理的合法化與總體國家安全觀的濡化工作。這是因為與市場監督管理、社會治安管理等日常性、具體化治理事務相比，國家安全更加類似于“國家利益”“社會公共利益”等較為抽象的治理理由，也更加難以把握，因而“國家安全”概念本身引發了相當多的疑惑與爭議，這對于國家取得社會協作產生了不利影響。［30］故而，必須首先使國家和社會對國家安全的具體含義擁有統一認識，方能減少分歧，提供更加明確的行為預期。

⒊國際合作競爭能力。國家“站在國內社會政治秩序與跨國關系二者的交叉面上”“努力謀求生存并取得相對于其他國家的優勢地位”［31］，這既是有關國家生存與發展條件的基本事實，也為國家能力理論的出發點。在國家自身的制度構建上，國際戰爭與殖民活動破壞了一些國家的原有治理能力，來自戰爭與競爭的壓力、國際援助和對于外國制度的主動模仿亦使一部分國家得到了重塑。［32］在經濟發展的過程中，國家從國際社會引進技術、資金等資源以協助企業發展，亦根據國際產業發展趨勢和市場變化調整其政策。［33］這一切均有關或依賴于國家與國際社會的交流合作能力，以及國家應對他國競爭、挑戰之能力。與國家構建和經濟發展相比，國家安全領域的對外面向更加不言而喻。由于國際社會主要認可國家而不是國內個體的主體地位，個體在國際社會中不具有與國家平等協商或開展對抗的實力，國家須強化其協調國際關系能力、分析處理國際政治能力和制定與適用國際法的能力，方能成為我國公民和法人境外利益的后盾，維護國家主權、安全、發展利益。

三、國家安全能力現代化的法治化路徑

在法治社會，公權力機關應謹守“法無授權不可為”原則，因此在對國家安全能力現代化的政策意涵展開理論闡釋之后，如何將對國家能力提出的要求轉化為法治策略，是法學研究所要解決的難題。我們須運用法律制度的安排，使現代化國家安全能力的理論邏輯切實體現在規范文本的理念與公私主體的行為模式中，方能保證國家安全能力的現代化建設落到實處。

（一）治理體制的法治化

統籌與分配能力均需依托于集中代表國家意志的中央國家機關來行使。在此方面，根據2013年黨的十八屆三中全會《決定》成立的“中國共產黨中央國家安全委員會”是我國執政黨成立的國家安全領導機構［34］，其為“中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作”［35］。2015年《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）第五條以法律形式明確了中央國家安全委員會的職能與地位：“中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設”，從而呼應了第四條規定“堅持中國共產黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制”。

中央國家安全委員會擁有最高的決策與協調權威，加強了黨對國家安全工作的集中統一領導，從而能夠有效實施全國范圍內國家安全工作的統籌協調，“推動國家安全領導體制和法治體系、戰略體系、政策體系不斷完善，實現國家安全工作協調機制有效運轉、地方黨委國家安全系統全國基本覆蓋”［36］。中央國家安全委員會的成立有利于國家安全保護資源的動員、整合與分配，提高了國家安全的統籌分配能力，亦符合中國式現代化“堅持中國共產黨領導”的根本特征。由于我國國家安全工作的統籌協調體制是在黨的領導體系下安排的，治理體制的法治構建便不僅關乎國家安全法律體系的不斷完善，并且關乎黨的領導和工作體制與國家機構體制的協調、黨內法規體系與國家法律體系的協調。

（二）協作治理的法治化

對于社會而言，國家行為的合法化或總體國家安全觀的濡化工作的前提均為行為內容和濡化內容的明確，這是“法不禁止即自由”的法治精神所決定的。我國1993年《國家安全法》的主要內容是對反間諜工作的安排，屬于傳統國家安全范疇，是一部“小國家安全法”［37］，長期以來被批評范圍過于狹窄，未能反映非傳統國家安全內容與風險社會的特征［38］。為了令法律能夠反映現實，即“當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜”［39］，2015年《國家安全法》以總體國家安全觀為指導，為“國家安全”下了一個總括性定義，卻也因其內涵概括性強、外延廣泛而開放，容易導致理解適用上的泛化。①因此，《國家安全法》的適用為立法機關和法律適用機關的法律解釋能力和專門性法律的立法能力提出了更高要求，以期在總體國家安全觀和《國家安全法》的原則性、指引性與各方主體國家安全治理活動的針對性之間搭建橋梁，使大政方針與框架性法律取得可操作性。在此過程中，社會力量本身不僅是國家安全保護的對象，亦為國家機關能力提升的要件。出于國家機關擴張權力的本性和慣常行為路徑，國家安全常常成為國家介入社會生活的基本理由，公法為其主要工具。此時私營部門與公民的參與和協商能夠為法治提供私法面向，使得在國家安全與個體權利相交的地帶，二者能夠互為制約，避免偏廢。

因此，國家與社會協作的國家安全能力需要《國家安全法》以外的專門性立法對于“國家安全”概念本身的清晰化，而這一清晰化過程又要求國家堅持民主立法，廣泛吸納國家與社會兩方面意見、聯合兩方面能力。典型如個人信息保護的立法發展歷程，其從《關于加強網絡信息保護的決定》中對于個人信息與隱私權的一體化私法傾向保護，進展到《中華人民共和國網絡安全法》將其納入國家安全的公法保護序列，再至《中華人民共和國民法典》模糊的人格權私法保護模式，最后《中華人民共和國個人信息保護法》又賦予個人信息以公民基本權利的公法保護。［40］通過大量吸收地方、部門與社會公眾、企業、專家建議［41］，逐漸發展出了一部帶有公私混合法［42］和社會法［43］性質的專門法。在個人信息立法的發展過程中，國家與社會對于個人信息本身的認識和對其保護手段的認識均與大數據應用的發展過程同步提升，與此同時，國家與社會的個人信息保護能力亦均有提升。社會力量在立法過程中的參與使得公法保護與私法保護得以發揮各自在強制性和靈活性等方面的優點，并在合作與制約中克服二者僵硬性和軟弱性的缺點，令個人信息所蘊含的公民基本權利屬性、人格與財產利益元素和公共安全元素均得到相應保護。

（三）全球治理的法治化

以構建人類命運共同體為目標的國際合作競爭能力應通過立法與司法兩個層面來提升，通過自身的法治行動來推動全球治理的法治化發展。一方面是立法，即參與國際規則的制定和國際制度的競爭。［44］近年來，為應對來自國外的制裁、干涉和長臂管轄措施，我國出臺了反制性新規，如《中華人民共和國反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等，為在經濟、外交等方面的反制活動提供了國內法依據。除了國內法工具箱的充實完備，還應積極參與包括硬法與軟法在內的國際規則的制定和修改，從國際關系主體的行為架構——國際法本身著手，維護國家和公民、組織的合法權益。如在互聯網這一新興國際治理領域，中國不僅通過多種途徑向國際社會發表有關網絡空間主權和網絡空間命運共同體的主張①，積極參加國際電信聯盟組織的信息社會世界峰會、聯合國信息安全政府專家組和聯合國互聯網治理論壇等交流平臺并發表意見，還自主搭建了世界互聯網大會等國際交流平臺，推動新型互聯網國際規則的構建。在具體的國際規則制定上，中國與上海合作組織其他成員國向聯合國大會提交了《信息安全國際行為準則》，中國學者參加《塔林手冊2.0》的編纂，中國企業主導制定的國際標準通過國際組織向全世界推廣，這些均為國際合作競爭能力的運用和體現。［45］［46］

另一方面是以國際司法程序來解決國際爭端，增強對于國際司法規則②的運用能力。國際規則的適用是國際規則制定的下一步驟，而國際司法是國際規則實踐的重要組成部分，是國際法的法律性質得以凸顯的關鍵環節，也是全球治理的法治化得以實現的關鍵環節。作為國際法的制定者，中國更應通過參與國際司法來成為其捍衛者，否則將影響中國的國際形象，進而影響國際話語權和參與制定國際規則的合法性。面對國際法的不完備、國際司法機制的不完善、強權和政治對于國際司法的不當干預等不利外部條件，我國須繼續推動國際法的發展，并與此同時積極推動國際司法的改革進程，重塑符合大多數國際法主體利益的國際司法規則和機制，從而以法治方式追求人類命運共同體的構建。［47］

“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”［48］國家安全能力的中國式現代化是維護國家安全和社會穩定的必要條件，這一政策目標蘊含著對重點和系統風險、政社合作以及海外權益的著重關注和任務部署，對相應的國家統籌分配能力、公私協作能力與國際合作競爭能力提出了更高要求。由政治邏輯向法治邏輯進行轉換，還須提升治理體制、協作治理和全球治理的法治化，從而推進國家安全的良好治理。

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On National Security Capacities from the Perspective

of Chinese Modernization

Zhang Hui

Abstract： In order to promote the modernization of national security system and capacity， it is necessary to implement “good governance” as well as making “good laws”. Therefore， the enhancement of national security capacities is an urgent concern， and the content of Chinese modernization policy and the typology theory of state capacity can provide some guidance for it. The Chinese modernization plan for national security capacity requires that China should focus on preventing key national security risks. In addition to improving the meta-governance of the state， China should also develop governance by private sector and civil society. At the same time， it is important to strengthen overseas security and promote the building of a global community of shared future. Based on the theory of the typology of state capacity， the specific policy tasks correspond to enhancing the state ability to coordinate and allocate national security affairs and resources， strengthening the state capacity to collaborate with the society， and developing the state capacity to cooperate and compete with the others in the international community. In order to achieve the goal of modernizing the national security capacity of China through the rule of law， it is necessary. firstly， to enhance the rule of law in the national security governance system and mechanism under the leadership of the National Security Commission of the CPC Central Committee. Secondly， we should continue to implement democratic legislation and to clarify the concept of “national security” in specialized legislations， so as to enhance cooperation between the government and the society. And lastly， the rule of law in global governance should be advanced through active participation in international rulemaking and the application of international judicial procedures.

Key words： national security； Chinese modernization； state capacity

（責任編輯：劉亞峰）