鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管：?jiǎn)栴}與對(duì)策分析

摘 要：民宿服務(wù)以其個(gè)性化和豐富多樣性，贏得了大眾的喜愛(ài)，為民宿產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而，在民宿業(yè)的持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，其自身存在的問(wèn)題也開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)。由于不同經(jīng)營(yíng)者的管理水平參差不齊，導(dǎo)致各地民宿的服務(wù)質(zhì)量存在顯著差異，使得消費(fèi)者的合法權(quán)益難以得到保障。現(xiàn)階段，關(guān)于民宿行業(yè)的法律規(guī)范尚不健全，致使許多民宿經(jīng)營(yíng)在法律監(jiān)管之外游離。鑒于此，迫切需要加強(qiáng)民宿領(lǐng)域的立法建設(shè)，通過(guò)法律的力量來(lái)規(guī)范和監(jiān)督民宿行業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)其健康有序地發(fā)展，為旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域注入更為強(qiáng)勁的動(dòng)力。文章就鄉(xiāng)村旅游背景下民宿發(fā)展的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；民宿發(fā)展；法律監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F304.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：2024年河北省文化藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃和旅游研究項(xiàng)目：河北省鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的法律規(guī)制（HB24-YB112）。

引言

近年來(lái)，鄉(xiāng)村旅游在多產(chǎn)業(yè)融合的推動(dòng)下，發(fā)展成效日益顯著。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出了要“實(shí)施鄉(xiāng)村休閑旅游精品工程，推動(dòng)鄉(xiāng)村民宿提質(zhì)升級(jí)”的重要任務(wù)。這已經(jīng)是鄉(xiāng)村民宿連續(xù)兩年被納入中央一號(hào)文件的關(guān)注范疇，充分體現(xiàn)了在新型鄉(xiāng)村旅游發(fā)展格局下，鄉(xiāng)村民宿正逐漸嶄露頭角，并為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展注入了新的活力。鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的“住宿民居”，通過(guò)多元業(yè)態(tài)的復(fù)合模式和發(fā)展態(tài)勢(shì)，成功轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)村旅游中的“新產(chǎn)品”和“新業(yè)態(tài)”[1]。當(dāng)前，現(xiàn)有的法律體系未能跟上民宿產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展步伐。從民宿興起之初，就陷入了一個(gè)頗為尷尬的境地。因?yàn)槿狈σ粋€(gè)清晰、一致的目標(biāo)，民宿主體不僅難以順利進(jìn)入市場(chǎng)，還面臨著監(jiān)管不健全等種種困擾。因此，如何解決好民宿發(fā)展的監(jiān)管問(wèn)題成為監(jiān)管部門(mén)的重要工作。

一、民宿發(fā)展中的法律監(jiān)管問(wèn)題分析

鄉(xiāng)村民宿是經(jīng)營(yíng)者結(jié)合地域特色、自然景觀及農(nóng)林牧漁等生產(chǎn)活動(dòng)，為游客提供家庭式鄉(xiāng)野住宿體驗(yàn)的一種服務(wù)方式。與傳統(tǒng)酒店、旅館或農(nóng)家樂(lè)不同，民宿強(qiáng)調(diào)為游客提供獨(dú)特且貼心的個(gè)性化服務(wù)。在2020年發(fā)布的《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，激活消費(fèi)市場(chǎng)帶動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)的意見(jiàn)》中，“共享住宿”這一概念首次被正式寫(xiě)入該文件。然而，值得注意的是，政策文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并不具備法律的約束力，無(wú)法對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展產(chǎn)生法律層面的規(guī)范作用。由于缺乏明確且具體的法律定位，民宿在經(jīng)營(yíng)過(guò)程會(huì)遇到的一系列問(wèn)題往往面臨著無(wú)法可依、監(jiān)管困難的尷尬局面，相關(guān)法律體系也亟須進(jìn)一步建立和完善[2]。

（一）監(jiān)管立法不完善

立法不完善及現(xiàn)行法律法規(guī)與民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的不匹配，已成為制約民宿行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。自民宿這一新興業(yè)態(tài)誕生以來(lái)，就因其獨(dú)特的法律定位問(wèn)題而陷入尷尬的境地。缺乏明確的定位，導(dǎo)致民宿業(yè)在面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入和行政監(jiān)管時(shí)遭遇重重阻礙。

在我國(guó)，雖然《旅游法》為旅游經(jīng)營(yíng)提供了一定的保障，但關(guān)于民宿的具體規(guī)定卻多由省級(jí)有關(guān)部門(mén)根據(jù)情況制訂。隨著民宿業(yè)的迅速崛起，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，試圖規(guī)范這一行業(yè)。然而，這些地方性規(guī)定往往存在較大的差異，甚至在某些方面產(chǎn)生沖突，這就要求相關(guān)行政監(jiān)管部門(mén)要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，在推動(dòng)民宿行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，注重維護(hù)市場(chǎng)秩序和保障安全底線。運(yùn)用地方出臺(tái)法規(guī)條例、制訂行政規(guī)范性文件等制度創(chuàng)新手段，明確國(guó)家政策的適用標(biāo)準(zhǔn)，逐步解決在執(zhí)法過(guò)程中遇到的難題，從而規(guī)范民宿經(jīng)營(yíng)者的行為。

2017年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國(guó)家旅游局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）試圖為民宿行業(yè)制訂統(tǒng)一的準(zhǔn)入和消防安全標(biāo)準(zhǔn)。然而，《導(dǎo)則》在實(shí)施過(guò)程中卻暴露出諸多問(wèn)題。其中，一些硬性指標(biāo)過(guò)于刻板，導(dǎo)致部分具有地域特色的民宿無(wú)法達(dá)標(biāo)，進(jìn)而喪失了其獨(dú)特的文化魅力。

此外，《導(dǎo)則》在試行期間還引發(fā)了不少爭(zhēng)議。以大理洱海為例，近70家民宿因不符合《導(dǎo)則》規(guī)定而被關(guān)停，給當(dāng)?shù)孛袼藿?jīng)營(yíng)者帶來(lái)了巨大的沖擊。這一事件不僅反映了法律法規(guī)亟須與民宿監(jiān)管相匹配，還凸顯了該制度與各地實(shí)際情況之間出現(xiàn)脫節(jié)。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定不統(tǒng)一

監(jiān)管法律的不統(tǒng)一和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分散性，已成為阻礙民宿業(yè)健康發(fā)展的重大難題。當(dāng)前，民宿業(yè)的管理涉及多個(gè)行政部門(mén)，包括消防、公安、工商、食品藥品監(jiān)督及旅游等。然而，由于這些部門(mén)間不存在隸屬關(guān)系，并未充分發(fā)揮各自的管理職能，也沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，這種管理上的分裂給民宿業(yè)帶來(lái)了顯著的問(wèn)題。雖然各部門(mén)都負(fù)有管理責(zé)任，但是聯(lián)合管理權(quán)限模糊不清，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，難以確定具體責(zé)任部門(mén)。在這種情況下，部門(mén)間相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了工作效率，也不利于問(wèn)題的解決。此外，監(jiān)管資源的分配因這種分散管理而變得不合理，既存在資源浪費(fèi)，又存在資源不足的情況。監(jiān)管責(zé)任的界定不明和處罰規(guī)定的缺失，進(jìn)一步加劇了監(jiān)管混亂的局面。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)因缺乏明確的審查監(jiān)管依據(jù)和資格，往往難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的行業(yè)引導(dǎo)作用。有關(guān)部門(mén)和行業(yè)監(jiān)管主體職責(zé)不明、處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對(duì)民宿業(yè)的規(guī)范發(fā)展帶來(lái)了較大的阻礙。

例如，近年來(lái)，云南著名古城的民宿業(yè)蓬勃發(fā)展，吸引了大量游客。然而，隨著民宿數(shù)量的增加，監(jiān)管問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。部分民宿發(fā)生小規(guī)模火災(zāi)，原因是消防設(shè)備不達(dá)標(biāo)。雖然大火很快被撲滅，也沒(méi)有造成人員受傷，但這起事件暴露了民宿經(jīng)營(yíng)者在管理上的漏洞。民宿消防設(shè)備存在嚴(yán)重缺陷，不符合安全標(biāo)準(zhǔn)。部分民宿經(jīng)營(yíng)者反映，開(kāi)業(yè)前并未得到明確的消防設(shè)施配置要求，也不知道如何正確配置。此外，云南古城面臨著民宿經(jīng)營(yíng)者無(wú)證經(jīng)營(yíng)、衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)等諸多問(wèn)題。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散、部門(mén)之間信息溝通不暢，很多問(wèn)題無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決。這反映了民宿監(jiān)管法律不一致和監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散造成的問(wèn)題。由于缺乏明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)同治理機(jī)制，民宿行業(yè)的安全威脅難以快速解決，給游客和民宿經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)民宿監(jiān)管規(guī)定的統(tǒng)一和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，對(duì)于提高民宿行業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。

（三）違法懲治和糾紛處理制度不健全

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入下，民宿業(yè)憑借其獨(dú)特的休閑魅力和親情化的服務(wù)方式，滿足了游客對(duì)于現(xiàn)代旅游的多元化需求，因此在我國(guó)的許多地區(qū)都獲得了迅猛的發(fā)展[3]。與此同時(shí)，違法懲治與糾紛處理機(jī)制不健全問(wèn)題愈發(fā)凸顯，雖然各地有關(guān)部門(mén)紛紛出臺(tái)了關(guān)于民宿業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)和管理規(guī)范，試圖為這一新興行業(yè)提供法律支撐，但在實(shí)際操作中，仍發(fā)現(xiàn)諸多漏洞和不足。

第一，各地對(duì)民宿違法行為的處罰參照標(biāo)準(zhǔn)不同，這就導(dǎo)致了執(zhí)法過(guò)程中的不確定性。缺乏明確、統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)，不僅導(dǎo)致民宿經(jīng)營(yíng)者難以預(yù)測(cè)和評(píng)估自身的行為，還給監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)了極大的執(zhí)法難度。第二，對(duì)于民宿經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，如服務(wù)質(zhì)量不佳、安全隱患等，現(xiàn)行法規(guī)并未給出明確的整改意見(jiàn)和停業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致民宿經(jīng)營(yíng)者在面對(duì)問(wèn)題時(shí)，往往缺乏明確的整改方向，也無(wú)法依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行合理申訴，嚴(yán)重影響了民宿行業(yè)的整體服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致游客與民宿之間的糾紛風(fēng)險(xiǎn)增加。第三，民宿經(jīng)營(yíng)中頻發(fā)的強(qiáng)制消費(fèi)問(wèn)題及消費(fèi)糾紛，暴露出《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的適用困境。由于民宿經(jīng)營(yíng)主體資格不明確，游客在遭遇權(quán)益侵害時(shí)，往往難以找到合適的法律依據(jù)。這不僅對(duì)于消費(fèi)者的合法權(quán)益造成一定損害，還不利于民宿行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迫切需要完善民宿行業(yè)的違法懲治與糾紛處理立法。通過(guò)制訂統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)、明確的整改指導(dǎo)和停業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及明確《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的適用范圍，為民宿業(yè)營(yíng)造一個(gè)更加公平、透明的營(yíng)商環(huán)境，這是提升民宿行業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量的根本，也是更好地保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，從而推動(dòng)民宿行業(yè)健康可持續(xù)地發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問(wèn)題解決對(duì)策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

部分地方制定的法規(guī)、規(guī)章缺乏統(tǒng)一、明確的職能劃分標(biāo)準(zhǔn)，在立法條文中籠統(tǒng)表述為“衛(wèi)生、消防、環(huán)保等由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行規(guī)定”[4]。隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，民宿業(yè)作為旅游業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展迅速。然而，當(dāng)前法規(guī)適用性不充分已成為阻礙民宿業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，推動(dòng)民宿業(yè)健康有序發(fā)展，需要有關(guān)部門(mén)從立法層面進(jìn)行總體規(guī)劃、徹底改革和完善。

第一，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系很重要。目前，民宿行業(yè)正面臨監(jiān)管不統(tǒng)一、管理混亂等問(wèn)題。為有效解決這一問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快立法步伐，制訂并頒布國(guó)家民宿管理法規(guī)。該法規(guī)應(yīng)涵蓋公共安全治理、環(huán)境保護(hù)和健康監(jiān)測(cè)等，為民宿行業(yè)提供明確、統(tǒng)一的法律指導(dǎo)。在制訂全國(guó)民宿管理?xiàng)l例的過(guò)程中，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的民宿的立法經(jīng)驗(yàn)，這些地區(qū)有豐富的民宿管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并建立了較為完善的法律體系。通過(guò)借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，可以更好地完善民宿立法，確保法規(guī)的科學(xué)性和實(shí)用性。

第二，規(guī)范民宿的地方法規(guī)。地方法規(guī)應(yīng)以促進(jìn)民宿業(yè)健康發(fā)展為宗旨，既考慮規(guī)定的宏觀指導(dǎo)方針，又考慮不同地區(qū)民宿業(yè)的特點(diǎn)和差異。因地制宜，結(jié)合自身實(shí)際情況制訂地方性法規(guī)和配套實(shí)施細(xì)則，是構(gòu)建和完善民宿行業(yè)監(jiān)管體系的關(guān)鍵。既保證了法規(guī)的針對(duì)性和功能性，又能促進(jìn)各地民宿行業(yè)的發(fā)展。

第三，加強(qiáng)立法研究。深入了解民宿行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題，確保制定的法規(guī)能夠有效解決民宿行業(yè)的實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)廣泛地研究和收集反饋意見(jiàn)，可以更準(zhǔn)確地捕捉民宿行業(yè)的發(fā)展需求，為立法工作提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持和理論基礎(chǔ)。

（二）建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)

歐洲鄉(xiāng)村的民宿市場(chǎng)起步較早，已經(jīng)建立了一套與各地特色相契合的管理和法律監(jiān)督體系。不僅如此，英國(guó)、法國(guó)、日本及中國(guó)臺(tái)灣在民宿業(yè)的發(fā)展道路上，也積極推進(jìn)立法監(jiān)管工作，通過(guò)設(shè)立許可制度能夠充分發(fā)揮民宿業(yè)的監(jiān)督職能，不斷促進(jìn)民宿業(yè)向規(guī)范化和有序化的方向發(fā)展[5]。目前，我國(guó)已成立中國(guó)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)，在行業(yè)內(nèi)具有一定的權(quán)威性和影響力其不僅能有效地管理民宿行業(yè)，還能積極推動(dòng)地方各級(jí)協(xié)會(huì)的組建或鼓勵(lì)自發(fā)產(chǎn)生并得到有關(guān)部門(mén)認(rèn)可。這些協(xié)會(huì)將與當(dāng)?shù)亟M織、村民自治組織密切合作，結(jié)合地方具體的人文環(huán)境和實(shí)施細(xì)則，共同制訂符合實(shí)際情況的民宿家庭接待標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不僅將成為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)登記和提交申請(qǐng)的依據(jù)，將成為民宿經(jīng)營(yíng)者必須遵循的基本準(zhǔn)則。

在此基礎(chǔ)上，民宿經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該擴(kuò)大民宿服務(wù)范圍，并依據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行申請(qǐng)。民宿除了為游客提供住宿服務(wù)外，還應(yīng)為其提供餐飲等附加服務(wù)。提供這些服務(wù)必須按照相關(guān)規(guī)定取得許可證，以確保為游客提供高質(zhì)量的服務(wù)。為方便監(jiān)管，要求所有民宿經(jīng)營(yíng)者加入民宿協(xié)會(huì)，對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格遵守行業(yè)規(guī)范。這對(duì)于提升民宿行業(yè)的整體形象、保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益具有積極作用。

（三）完善處罰和淘汰機(jī)制

在鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展背景下，在民宿監(jiān)管方面，要通過(guò)地方法規(guī)建立行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管相結(jié)合、線上線下相結(jié)合的混合監(jiān)管模式。在這種模式下，公安、消防、衛(wèi)生、稅務(wù)等部門(mén)應(yīng)按照既定的法規(guī)和政策各司其職。同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)建立誠(chéng)信記錄，對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行日常監(jiān)督。

對(duì)于嚴(yán)重違反行業(yè)規(guī)章制度的民宿經(jīng)營(yíng)者，情節(jié)嚴(yán)重的可以采取強(qiáng)制處罰措施，甚至取消其經(jīng)營(yíng)資格，并強(qiáng)制其退出民宿業(yè)。另外，還可以利用線上平臺(tái)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管，打造線上評(píng)價(jià)系統(tǒng)和民宿查詢系統(tǒng)，讓游客更直觀地了解民宿的服務(wù)質(zhì)量和口碑。為了打擊違法行為，可以設(shè)置電子圍欄，快速發(fā)現(xiàn)并處理非法設(shè)立、經(jīng)營(yíng)不合規(guī)的民宿。此外，還可以制訂網(wǎng)上舉報(bào)制度，對(duì)民宿行業(yè)違法違規(guī)問(wèn)題實(shí)行網(wǎng)上管理。此舉十分有利于監(jiān)管有效性的提升，并可降低監(jiān)管成本，為游客提供便捷的舉報(bào)渠道。

三、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村旅游下民宿問(wèn)題頻發(fā)，究其根本，民宿相關(guān)的法律監(jiān)管缺失是其主要因素，必須明確問(wèn)題所在，通過(guò)立法完善民宿發(fā)展過(guò)程中的相關(guān)監(jiān)管措施，優(yōu)化監(jiān)管流程，不斷提升監(jiān)管效率，促進(jìn)民宿行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

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