丘陵地區(qū)耕地細(xì)碎化治理實(shí)踐及推進(jìn)策略

〔摘要〕

耕地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。作為典型的丘陵地區(qū)，四川省資中縣通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、推進(jìn)耕地細(xì)碎化整治和創(chuàng)新治理后規(guī)模化利用途徑等，有效破解耕地細(xì)碎化問(wèn)題，其取得的有益經(jīng)驗(yàn)值得同類(lèi)地區(qū)借鑒。但在具體推進(jìn)過(guò)程中，也不同程度存在農(nóng)戶(hù)參與積極性不高、多元資金整合不夠以及政策宣傳引導(dǎo)不足等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。進(jìn)一步推進(jìn)丘陵地區(qū)耕地細(xì)碎化治理，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的橋梁作用，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)積極參與；發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，整合多元化投入資金提升治理效果；持續(xù)加強(qiáng)政策宣傳，促進(jìn)耕地資源實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期性、永續(xù)性利用。

〔關(guān)鍵詞〕

資中縣；耕地細(xì)碎化；治理路徑

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F311；F323211 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕

1008-0694（2024）06-0052-09

〔作者〕

鄒艷梅 碩士研究生 四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 成都 610071

盧介春 碩士研究生 四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 成都 610071

虞 洪 研究員 碩士生導(dǎo)師 四川省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 成都 610071

〔基金項(xiàng)目〕

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“三重特征下的耕地‘非糧化’分類(lèi)治理策略研究”（22BJY004）；四川省社會(huì)科學(xué)院第七屆“學(xué)術(shù)新苗”課題一般項(xiàng)目“耕地細(xì)碎化治理的三重路徑及深化研究——以資中縣為例”。

引言

耕地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，是糧食生產(chǎn)的“命根子”，對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有決定性影響。耕地細(xì)碎化是我國(guó)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的重要阻礙因素之一，解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的重要舉措，是保護(hù)農(nóng)民切身利益、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。2022年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確提出，要落實(shí)“長(zhǎng)牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)階段性任務(wù)。2023年2月，中央一號(hào)文件提出，要總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題。2023年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)妥開(kāi)展解決承包地細(xì)碎化試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，以更好保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷豐富農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的有效實(shí)現(xiàn)形式，探索解決承包地細(xì)碎化的路徑辦法。

中共中央、國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的一系列政策文件為地方政府因地制宜開(kāi)展耕地細(xì)碎化治理提供了制度保障和創(chuàng)新空間。2022年6月，四川省資中縣被確定為解決農(nóng)村耕地細(xì)碎化問(wèn)題試點(diǎn)地區(qū)。為推進(jìn)試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，資中縣綜合考慮下轄各鎮(zhèn)地形地貌、灌溉條件、作物品種等因素，結(jié)合群眾意愿、承包地確權(quán)等情況，按照保護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)益、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的總體思路，通過(guò)探索配套高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“五良”融合“五良”指的是良種、良法、良制、良田、良機(jī)。“五良融合”是一種農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，旨在通過(guò)集成優(yōu)良的種子、方法、制度、田地和機(jī)械，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和集約化，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和質(zhì)量，保障糧食安全。糧油宜機(jī)化改造等項(xiàng)目對(duì)細(xì)碎地塊進(jìn)行綜合整治，積極探索通過(guò)入股流轉(zhuǎn)等方式提高土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平。經(jīng)過(guò)兩年多時(shí)間的試點(diǎn)，資中縣在耕地細(xì)碎化治理方面的成效顯著，形成了穩(wěn)妥有序推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理的科學(xué)路徑，對(duì)同類(lèi)地區(qū)的示范效應(yīng)也已初步顯現(xiàn)，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于耕地細(xì)碎化，學(xué)者們主要從概念內(nèi)涵、形成原因以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響等方面開(kāi)展研究。一是耕地細(xì)碎化的概念。臧良震等（2018）認(rèn)為耕地細(xì)碎化是指在自然因素或人為因素的雙重作用下，耕地在空間上被分割成互不相連的多個(gè)地塊的耕地結(jié)構(gòu)〔1〕。王興穩(wěn)等（2008）認(rèn)為耕地細(xì)碎化是指農(nóng)戶(hù)擁有多塊面積狹小且互不相鄰的地塊〔2〕。周德等（2021）從顯性細(xì)碎化和隱性細(xì)碎化兩個(gè)層面對(duì)耕地細(xì)碎化概念進(jìn)行了分析，指出顯性細(xì)碎化是耕地在一定區(qū)域內(nèi)表現(xiàn)出的數(shù)量和空間結(jié)構(gòu)的雙重屬性；隱性細(xì)碎化則表現(xiàn)出地塊產(chǎn)權(quán)、投入和產(chǎn)出以及經(jīng)營(yíng)模式等多重屬性〔3〕。二是耕地細(xì)碎化的成因。臧良震等（2018）將耕地細(xì)碎化產(chǎn)生的原因概括為自然因素、制度因素、社會(huì)文化因素和經(jīng)濟(jì)因素，指出自然地理?xiàng)l件是影響耕地細(xì)碎化程度的關(guān)鍵性因素〔4〕。還有學(xué)者認(rèn)為自然因素和人為因素是導(dǎo)致耕地細(xì)碎化產(chǎn)生的主要原因，自然因素主要是受地形地貌影響，如山區(qū)、丘陵、高原等導(dǎo)致零散細(xì)小地塊數(shù)量多、連片耕地面積小；人為因素主要包括制度、人口壓力、市場(chǎng)交易機(jī)制等，如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施過(guò)程中，按照“遠(yuǎn)近搭配、肥瘦搭配、平均搭配”的分配原則，雖然確保了資源分配的公平性和合理性，但是導(dǎo)致了耕地的細(xì)碎化問(wèn)題〔5-7〕。三是耕地細(xì)碎化的影響。耕地細(xì)碎化會(huì)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加勞動(dòng)成本與機(jī)械成本的投入、降低糧食產(chǎn)量等。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率角度，韓旭東等（2020）研究發(fā)現(xiàn)耕地細(xì)碎化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率具有負(fù)面影響，且這一負(fù)面影響在基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件不變的背景下會(huì)有時(shí)間上的持續(xù)性，耕地細(xì)碎化也是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要阻礙〔8〕。王秀清等（2002）研究發(fā)現(xiàn)耕地細(xì)碎化提高了機(jī)械使用成本，是限制我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要因素之一〔9〕。從糧食產(chǎn)量的角度，盧華等（2017）研究發(fā)現(xiàn)耕地細(xì)碎化不僅降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還表現(xiàn)出規(guī)模報(bào)酬遞減的特征〔10〕。郭貫成等（2016）研究發(fā)現(xiàn)耕地細(xì)碎化會(huì)對(duì)糧食產(chǎn)量產(chǎn)生負(fù)向影響〔11〕。

耕地細(xì)碎化問(wèn)題并不是單一的自然因素或者雙重的自然和制度因素促使形成的，而是地理環(huán)境、社會(huì)制度、文化等多因素共同作用的結(jié)果。從地理環(huán)境角度看，我國(guó)是一個(gè)山河湖泊眾多且兼具高原、山地、丘陵、平原等各種地形地貌類(lèi)型的國(guó)家，自然條件的多樣性使得我國(guó)耕地細(xì)碎化程度高。從社會(huì)制度角度看，一方面，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初衷是提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但客觀上也導(dǎo)致了耕地布局零散、權(quán)屬分散的問(wèn)題。另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地等占比逐漸增加，耕地被建設(shè)用地分割成細(xì)碎的地塊。

從文化角度看，在我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村家庭中，家庭財(cái)產(chǎn)繼承也加劇了耕地細(xì)碎化問(wèn)題，在承包耕地總量不變的前提下，耕地地塊數(shù)量隨著人口、分戶(hù)的增加而增加。解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題既是進(jìn)一步挖掘穩(wěn)增穩(wěn)產(chǎn)空間、保障糧食安全的關(guān)鍵，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需求，對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性考察有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、耕地細(xì)碎化治理的迫切需求

隨著農(nóng)村人口持續(xù)外流，農(nóng)村勞動(dòng)力從過(guò)剩走向結(jié)構(gòu)性短缺，人地關(guān)系的變化導(dǎo)致耕地出現(xiàn)粗放型經(jīng)營(yíng)甚至撂荒，零散、細(xì)碎的耕地不利于規(guī)模化生產(chǎn)和機(jī)械化作業(yè)，在我國(guó)糧食需求剛性增加而資源約束加劇、國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)影響日益加深的背景下，解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題是保障糧食安全的關(guān)鍵。

1耕地細(xì)碎化治理的必要性

對(duì)于擁有14億多人口的大國(guó)，解決糧食保障性問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給是必然的現(xiàn)實(shí)要求。推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、人地關(guān)系矛盾、糧食安全保障壓力的必然現(xiàn)實(shí)選擇。一方面，耕地細(xì)碎化阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代技術(shù)的推廣應(yīng)用和生產(chǎn)效率的提高，不利于提高糧食產(chǎn)能和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給能力。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動(dòng)力的大量流失，勞動(dòng)力日益短缺和耕地?zé)o人耕種現(xiàn)象凸顯，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)和人地分離的現(xiàn)象愈發(fā)普遍，加劇了耕地細(xì)碎化問(wèn)題，不僅造成了耕地撂荒現(xiàn)象，而且在一些地區(qū)呈現(xiàn)出“撂荒—整治—再撂荒—再整治”的惡性循環(huán)問(wèn)題。為了有效利用耕地資源，優(yōu)化耕地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，以達(dá)到節(jié)約勞動(dòng)力和生產(chǎn)成本、提高生產(chǎn)效率的目的，推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理尤為必要。

2耕地細(xì)碎化治理的緊迫性

耕地是保障國(guó)家糧食安全的重要資源，耕地細(xì)碎化治理是提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)，也是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。一方面，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的糧食安全挑戰(zhàn)。海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023年，我國(guó)進(jìn)口糧食16196萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)117%。同時(shí)，我國(guó)耕地細(xì)碎化使得有效耕種面積減少5%-10%〔12〕。耕地細(xì)碎化限制了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、成本高，影響了國(guó)內(nèi)糧食的自給自足能力，增加了我國(guó)對(duì)進(jìn)口糧食的依賴(lài)性。另一方面，我國(guó)耕地面臨著數(shù)量減少的挑戰(zhàn)。根據(jù)自然資源部及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，第二次全國(guó)土地調(diào)查到第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查期間，全國(guó)耕地減少了113億畝。近年，盡管通過(guò)有效的耕地保護(hù)措施放緩了耕地減少速度，但我國(guó)耕地?cái)?shù)量不足的問(wèn)題仍較突出。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，保障國(guó)家糧食安全，亟需整治細(xì)碎耕地、提升耕地質(zhì)量。

3耕地細(xì)碎化治理的復(fù)雜性

理論層面，推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理對(duì)提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)效有重要意義。政策層面，地方對(duì)推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理的支持力度也越來(lái)越大。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理，面臨耕地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、耕地流轉(zhuǎn)、耕地整治等一系列復(fù)雜的問(wèn)題。一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性。一方面，耕地細(xì)碎化治理往往需要對(duì)耕地進(jìn)行重新規(guī)劃和整合，這涉及農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要得到農(nóng)戶(hù)的廣泛支持和配合，但是由于耕地權(quán)屬的復(fù)雜性及農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地依賴(lài)程度和治理認(rèn)知的差異，權(quán)屬調(diào)整成為治理中的一大難題。另一方面，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)方式多樣，流轉(zhuǎn)地塊較為零散，交錯(cuò)復(fù)雜的人地關(guān)系加劇了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性，加之流轉(zhuǎn)不規(guī)范、信息不完善等原因，使得耕地流轉(zhuǎn)過(guò)程更為復(fù)雜。二是治理內(nèi)容的復(fù)雜性。耕地細(xì)碎化治理并不只是單一地解決細(xì)碎化問(wèn)題，還包括耕地地力提升、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)同推進(jìn)。耕地細(xì)碎化治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，為了有效推進(jìn)治理工作，需要政府、社會(huì)、農(nóng)戶(hù)等多方面的共同努力和配合。

三、資中縣耕地細(xì)碎化治理實(shí)踐

四川省資中縣是典型的丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，耕地細(xì)碎化問(wèn)題突出。一是自然細(xì)碎化。資中縣地貌類(lèi)型主要為丘陵與低山窄谷，丘陵面積147896平方千米，占轄區(qū)面積的85%；低山窄谷面積255平方千米，占轄區(qū)面積的15%。二是耕地權(quán)屬細(xì)碎化。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度下，按照“人口數(shù)量、肥瘦搭配、距離遠(yuǎn)近”分配土地的方式，導(dǎo)致耕地面積由大變小、由整變碎、由集變散。2023年，資中縣耕地面積11397萬(wàn)畝

數(shù)據(jù)來(lái)源：資中縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。，戶(hù)籍總?cè)丝?1856萬(wàn)人

數(shù)據(jù)來(lái)源：《資中縣2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，人均耕地096畝，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。為了破解耕地細(xì)碎化難題，資中縣在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)從農(nóng)村耕地權(quán)屬調(diào)整、細(xì)碎化整治、治理后的利用等方面開(kāi)展耕地細(xì)碎化治理試點(diǎn)工作。

1承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)整

在耕地細(xì)碎化治理過(guò)程中，不可避免地涉及田塊合并重劃〔13〕，因而耕地權(quán)屬調(diào)整是耕地細(xì)碎化治理工作不可逾越的環(huán)節(jié)〔14〕。資中縣耕地細(xì)碎化治理主要在保持耕地承包關(guān)系穩(wěn)定前提下，探索通過(guò)承包權(quán)互換、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等多種形式解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題。借助承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)“小田并大田”，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一是鼓勵(lì)承包權(quán)互換。一方面，由資中縣農(nóng)經(jīng)中心組織專(zhuān)業(yè)人員，深入試點(diǎn)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，協(xié)助試點(diǎn)村根據(jù)原承包地確權(quán)登記基礎(chǔ)資料，逐戶(hù)核實(shí)耕地信息，理清農(nóng)戶(hù)承包地權(quán)屬。另一方面，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源統(tǒng)籌整合功能，在充分尊重農(nóng)戶(hù)的選擇基礎(chǔ)上，引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)自發(fā)地將分散的承包耕地進(jìn)行互換、調(diào)整、合并，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)〔15〕。二是促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在試點(diǎn)村設(shè)置“自耕區(qū)”和“集中經(jīng)營(yíng)區(qū)”，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)將“集中經(jīng)營(yíng)區(qū)”耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由其統(tǒng)一流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體或托管經(jīng)營(yíng)，探索通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2耕地細(xì)碎化整治

資中縣耕地細(xì)碎化整治以物理整治為主，強(qiáng)調(diào)通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜機(jī)化改造等措施，拆坎并埂、平整土地以擴(kuò)大耕地規(guī)模、增加耕地面積，從根本上改變耕地細(xì)碎化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)耕地“小并大、短并長(zhǎng)、陡變緩、彎變直”。一是拆坎并埂。在明晰耕地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，通過(guò)與農(nóng)戶(hù)協(xié)商，充分尊重農(nóng)戶(hù)參與整治意愿，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮引領(lǐng)、組織、協(xié)調(diào)作用推進(jìn)耕地細(xì)碎化整治工作，拆除田坎、合并土埂，減少耕地間的分隔，增加有效耕地面積。二是平整土地。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“五良”融合糧油宜機(jī)化改造等項(xiàng)目進(jìn)行坡地改梯田、坡地改平地等平整土地，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化作業(yè)創(chuàng)造條件。通過(guò)耕地細(xì)碎化治理，太平寺村農(nóng)戶(hù)承包地地塊數(shù)就由4255塊減少到2302塊，可耕種面積增加59%，有效破解了耕地細(xì)碎化問(wèn)題。

3治理后的耕地利用

資中縣治理后的耕地呈現(xiàn)出“利用主體多元”和“趨糧化耕種”的特征。一是耕地利用主體多元。資中縣治理后的耕地利用主體主要包括當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)戶(hù)、涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等多元主體。當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)戶(hù)是“自耕區(qū)”耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體則負(fù)責(zé)“集中經(jīng)營(yíng)區(qū)”耕地的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。如百樂(lè)村經(jīng)農(nóng)戶(hù)書(shū)面委托，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將“集中經(jīng)營(yíng)區(qū)”耕地統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)，以每畝430元/年的價(jià)格流轉(zhuǎn)至四川天藝種業(yè)有限公司600余畝。同時(shí)，百樂(lè)村還通過(guò)市場(chǎng)化途徑引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)服務(wù)主體實(shí)行“農(nóng)事全托管”，實(shí)現(xiàn)了“耕地規(guī)模化+服務(wù)規(guī)模化”的雙重效應(yīng)。二是作物耕種“趨糧化”。資中縣嚴(yán)格管控耕地“非糧化”，落實(shí)糧食安全責(zé)任，促進(jìn)糧食規(guī)模化生產(chǎn)。在耕地細(xì)碎化治理后，資中縣引進(jìn)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，采取機(jī)械化方式規(guī)模化種植玉米、水稻、小麥和大豆等糧食作物，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“良田種糧”。如太平寺村在耕地細(xì)碎化治理后，其機(jī)械化水平提高至100%，帶動(dòng)全村糧食播種面積由原來(lái)的1200畝增加到1900畝，糧食作物實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化種植，呈現(xiàn)出“趨糧化”特征。

四、資中縣耕地細(xì)碎化治理存在的不足

資中縣耕地細(xì)碎化治理取得了明顯的階段性成效，但由于農(nóng)戶(hù)參與耕地細(xì)碎化治理、多元化資金整合以及政策宣傳引導(dǎo)方面還存在一些不足，在一定程度上制約著耕地細(xì)碎化治理效能的充分發(fā)揮。

1農(nóng)戶(hù)參與耕地細(xì)碎化治理的積極性不足

農(nóng)戶(hù)既是耕地細(xì)碎化治理過(guò)程的“參與者”“執(zhí)行者”，也是治理結(jié)果的“受益者”。作為承包者和經(jīng)營(yíng)者，承包耕地是否互換、耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)如何流轉(zhuǎn)的決定權(quán)最終在農(nóng)戶(hù)〔16〕。因此，如農(nóng)戶(hù)參與積極性不高，耕地權(quán)屬調(diào)整、耕地細(xì)碎化整治與后期利用則會(huì)受到不同程度影響。一方面，在耕地細(xì)碎化治理過(guò)程中，由于耕地原本的細(xì)碎特性，要破除不同地塊間的界限，實(shí)現(xiàn)“化零為整”，或者連片流轉(zhuǎn)，便會(huì)涉及眾多農(nóng)戶(hù)。資中縣大部分農(nóng)戶(hù)在治理過(guò)程中存在跟風(fēng)心理，參與耕地細(xì)碎化治理的內(nèi)在積極性與主動(dòng)性不足，容易受“釘子戶(hù)”影響，從而造成權(quán)屬調(diào)整開(kāi)展較少，各相關(guān)主體之間以及農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的溝通和協(xié)調(diào)時(shí)間成本過(guò)高，流轉(zhuǎn)耕地面積較小，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)不足。另一方面，資中縣在耕地細(xì)碎化治理相關(guān)問(wèn)題上，更多是由政府或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策，再通過(guò)村民代表大會(huì)傳達(dá)給農(nóng)戶(hù)，老齡農(nóng)戶(hù)一般是被動(dòng)接收“決策信息”。表現(xiàn)出試點(diǎn)村農(nóng)戶(hù)對(duì)于耕地細(xì)碎化治理參與深度與廣度還不夠，對(duì)整個(gè)治理工作的開(kāi)展沒(méi)有產(chǎn)生決定性影響，農(nóng)戶(hù)在看似參與度較高的表象下可能會(huì)逐漸被邊緣化。

2耕地細(xì)碎化治理多元資金整合不足

耕地細(xì)碎化治理工作的有效推進(jìn)需要大量資金作為支撐，資中縣在多元資金整合方面仍存在不足。一是縣級(jí)財(cái)政資金配套不足。在技術(shù)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面僅依靠中央和省級(jí)財(cái)政資金難以滿足試點(diǎn)工作的高效推進(jìn)需求，需要縣級(jí)資金配套以補(bǔ)充省級(jí)財(cái)政資金覆蓋不到、支持不足的地方。截至2023年10月，在資中縣耕地細(xì)碎化治理資金投入結(jié)構(gòu)中，中央及省級(jí)投入資金超9000萬(wàn)元，而縣級(jí)資金配套僅有1000萬(wàn)余元，縣級(jí)財(cái)政資金配套明顯不足。二是社會(huì)資金整合不足。從同類(lèi)地區(qū)實(shí)踐來(lái)看，單靠政府資金以及微薄的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金和農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體資金難以全面推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理。資中縣試點(diǎn)村耕地細(xì)碎化治理資金過(guò)度依賴(lài)政府，其在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“五良”融合糧油宜機(jī)化改造等項(xiàng)目扶持資金以外整合其他渠道資金以系統(tǒng)化整治細(xì)碎耕地的力度不夠，沒(méi)有充分發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，各類(lèi)主體與地方政府未能形成有效聯(lián)結(jié)，未形成治理合力。

3耕地細(xì)碎化治理政策宣傳與引導(dǎo)不足

政策的宣傳與引導(dǎo)對(duì)試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展起著重要作用，然而，資中縣還在一定程度上存在著耕地細(xì)碎化治理相關(guān)政策宣傳與引導(dǎo)不足的問(wèn)題。一是對(duì)農(nóng)戶(hù)的宣傳與溝通不足。一方面，受年齡、文化水平的限制以及缺乏對(duì)耕地長(zhǎng)效性利用的考慮等因素的影響，地方政府難以將相關(guān)政策向農(nóng)戶(hù)傳達(dá)、解釋到位，試點(diǎn)村的大多數(shù)小農(nóng)戶(hù)難以有效地認(rèn)識(shí)、接收并理解耕地細(xì)碎化治理的相關(guān)政策。另一方面，在耕地細(xì)碎化治理過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶(hù)之間的溝通不足。如太平寺村在耕地利用過(guò)程中就更換過(guò)“集中經(jīng)營(yíng)區(qū)”耕地的流轉(zhuǎn)對(duì)象，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也未就其緣由與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)進(jìn)行充分溝通，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織心生不滿。二是相關(guān)政策引導(dǎo)與支持力度不夠。資中縣對(duì)耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育力度不夠，導(dǎo)致市場(chǎng)主體對(duì)耕地細(xì)碎化治理參與不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)帶動(dòng)不夠。此外，資中縣針對(duì)中小農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融信貸與保險(xiǎn)政策扶持不足。一方面，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)于中小農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的償債能力往往存在顧慮，獲得貸款支持的可能性較小〔17〕。另一方面，資中縣在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍和保險(xiǎn)普及力度上還存在不足，高粱、大豆等糧食作物還未納入政策保險(xiǎn)范圍。

五、丘陵地區(qū)耕地細(xì)碎化治理路徑優(yōu)化

推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理，地方政府應(yīng)充當(dāng)引導(dǎo)者、規(guī)制者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者和保障者角色，提供政策保障，為相關(guān)主體的溝通交流、相互協(xié)作搭建橋梁、提供平臺(tái)，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和小農(nóng)戶(hù)等多元主體參與治理的主動(dòng)性和積極性。

1構(gòu)建農(nóng)戶(hù)積極參與的自主化治理路徑

在耕地細(xì)碎化治理過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的橋梁作用，不斷增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)參與治理的主動(dòng)性，構(gòu)建起農(nóng)戶(hù)積極參與的自主化治理路徑。一是發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。作為農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的中心集聚點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)充分發(fā)揮其“統(tǒng)”的功能，引領(lǐng)、組織耕地細(xì)碎化治理工作實(shí)施和協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾，保證耕地細(xì)碎化治理實(shí)施的公信力。一方面，利用熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并結(jié)合確權(quán)頒證資料有理有據(jù)調(diào)解農(nóng)戶(hù)之間的耕地邊界歸屬矛盾，有效避免耕地細(xì)碎化治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的利益糾紛。另一方面，為相關(guān)主體之間的溝通協(xié)作搭建橋梁。加強(qiáng)與農(nóng)戶(hù)的溝通與交流，耐心與農(nóng)戶(hù)解釋相關(guān)政策，向政府傳達(dá)農(nóng)戶(hù)的合理要求與建議。同時(shí)，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的溝通，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，充分保障農(nóng)戶(hù)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。二是增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)參與治理的主觀能動(dòng)性。耕地地塊的調(diào)整牽涉到不同農(nóng)戶(hù)的利益，只有在充分吸收農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)、依法保障農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，發(fā)揮協(xié)商機(jī)制、決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制作用，耕地集中利用才有可能得以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)從切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶(hù)自身權(quán)益的角度出發(fā)，動(dòng)員農(nóng)戶(hù)積極參加耕地細(xì)碎化治理相關(guān)實(shí)施方案的制定，鼓勵(lì)其踴躍發(fā)表自己的意見(jiàn)、看法，為爭(zhēng)取相關(guān)利益而表達(dá)自身的“小道理”，激發(fā)農(nóng)戶(hù)參與治理的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)從“被動(dòng)參與治理”向“自發(fā)自主治理”轉(zhuǎn)變。

2以多元化資金整合提升耕地細(xì)碎化治理效果

充分發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，有效聯(lián)結(jié)多方主體，以多元化資金整合提升耕地細(xì)碎化治理效果。一是加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政資金配套。各地區(qū)應(yīng)在中央和省級(jí)財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，設(shè)立縣級(jí)財(cái)政耕地細(xì)碎化治理專(zhuān)項(xiàng)資金，形成中央、省級(jí)、縣級(jí)財(cái)政相互配套新格局。與此同時(shí)，充分利用國(guó)家惠農(nóng)政策，通過(guò)貸款貼息等為涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提高土地適度經(jīng)營(yíng)水平提供資金上的支持。二是有效整合多元投入資金。社會(huì)主體的參與可以彌補(bǔ)政府在耕地細(xì)碎化治理中單一供給的缺憾與遺漏，有效填補(bǔ)資源空缺，提高治理效率。地方政府應(yīng)建立健全社會(huì)組織準(zhǔn)入機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目資金的“杠桿效應(yīng)”，充分吸納和調(diào)動(dòng)行政系統(tǒng)之外的資源，帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)戶(hù)等多元主體參與耕地細(xì)碎化治理項(xiàng)目投資，有效撬動(dòng)社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)疊加效應(yīng)。

3以系統(tǒng)化的政策支持促進(jìn)耕地持續(xù)利用

在新形勢(shì)下，耕地利用應(yīng)向長(zhǎng)期性、永續(xù)性利用發(fā)展〔18〕。因此，各地區(qū)應(yīng)以系統(tǒng)化的政策支持促進(jìn)耕地持續(xù)利用，通過(guò)政府的有力推動(dòng)和相關(guān)政策的因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)主體形成有效利益聯(lián)結(jié)，協(xié)同推進(jìn)耕地資源的可持續(xù)利用。一是加強(qiáng)政策宣傳與解釋。一方面，加強(qiáng)中央、省、市、縣相關(guān)政策和項(xiàng)目扶持辦法的宣傳，可探索采取“劃片集中宣傳”和“逐戶(hù)精準(zhǔn)宣傳”相結(jié)合的方式，推動(dòng)相關(guān)政策全面精準(zhǔn)傳達(dá)，確保政策內(nèi)容和文件精神宣傳到位〔19〕。另一方面，從農(nóng)戶(hù)角度出發(fā)分析其耕地的長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展，耐心為農(nóng)戶(hù)答疑解惑，確保農(nóng)戶(hù)對(duì)耕地細(xì)碎化治理有足夠的認(rèn)知，引導(dǎo)其參與到耕地細(xì)碎化治理進(jìn)程中，積極推進(jìn)耕地細(xì)碎化治理試點(diǎn)工作。二是強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持。加強(qiáng)政策扶持，培育、壯大耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)流轉(zhuǎn)耕地促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。積極拓展金融貸款渠道，推動(dòng)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)營(yíng)能力與服務(wù)農(nóng)戶(hù)實(shí)際狀況為服務(wù)主體提供貸款〔20〕。此外，還可探索推行政策性保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，適當(dāng)擴(kuò)大保障范圍、提高參保額度，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。

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（責(zé)任編輯 肖華堂）