深化行政案件管轄制度改革的方向與路徑

【關鍵詞】行政案件 管轄制度 司法公正

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》將“深化行政案件級別管轄、集中管轄、異地管轄改革”作為健全公正執法司法體制機制的任務之一，進而提出了深化行政案件管轄制度改革的主要內容。進一步全面深化改革，不僅體現在具體機制的健全完善，更是統籌協調行政訴訟各項制度、促進司法公正高效的系統性工程。因此，應探索深化行政案件管轄制度改革的方向，在此基礎上制定切實可行的措施。

深化行政案件管轄制度改革的必要性

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。不同的糾紛類型訴諸法院后被不同的審判業務部門分流，所遵循的審判程序也存在差異。行政案件是公民、法人和其他組織不服行政機關的行政行為所提起的訴訟，由法院行政審判庭負責審理。向法院提起訴訟是公民、法人和其他組織啟動行政訴訟時首先需要解決的問題，這個問題延伸到法律層面就是行政案件的管轄制度。可以說，行政案件管轄制度是行政訴訟制度的前端，對行政案件審判工作的公正性與高效性產生重要影響。

我國的行政訴訟制度脫胎于民事訴訟制度，《中華人民共和國行政訴訟法》頒布之初就選擇了“原告就被告”的管轄慣例，即以被告行政機關的行政級別與所在區域確定行政案件的管轄法院。如A縣公安局為被告的行政案件，由A縣基層人民法院管轄；A縣人民政府及其上一級人民政府為被告的行政案件，由A縣人民法院上一級的中級人民法院管轄。

為了避免行政機關對行政審判的干預，全國各地進行了行政案件管轄制度改革的探索。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。關于級別管轄，《中華人民共和國行政訴訟法》（2014年修正）明確將以縣級人民政府為被告的行政案件提級由中級人民法院管轄，避免了“縣法院審縣政府”所引發的行政干預。關于地域管轄，河南省高級人民法院創設了“推磨式”異地管轄模式，以本地行政機關為被告的一審行政案件由省內其他市域內的基層法院審理，省內18個中級人民法院分成6組，每組3個，采用“推磨”的方式，每2年調整一次。同時推行行政案件集中管轄，將部分行政案件集中交由鄭州鐵路運輸兩級法院和洛陽鐵路運輸法院審理。河南省實施異地管轄與集中管轄改革第一年，一審行政案件原告勝訴率提升了18個百分點，彰顯了改革成效。

深化行政案件管轄制度改革的方向

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話指出：“要堅持改革和法治相統一，以改革之力完善法治，進一步深化法治領域改革，不斷完善中國特色社會主義法治體系。”進一步全面深化改革，必須處理好司法獨立與行政效率之間的關系，確保司法機關能夠高效、公正地審理案件。同時，還應考慮到司法資源的合理配置，優化司法管轄結構，從而滿足人民群眾不斷增長的司法需求。基于此，深化行政案件管轄制度改革應把握好以下幾個方面。

首先，在改革方式方面，堅持破立并舉、先立后破，加快立法修法進程，“在破立統一中實現改革蹄疾步穩”。所謂改革，必然要適度突破既有制度進行創新性試驗，因此應處理好既有制度之“破”與待建制度之“立”的關系。改革進入全面深化階段后，改革工作已經從長期量變的過程發展到質變階段，關鍵要在破除體制機制弊端上下功夫。深化行政案件管轄制度改革，亟需破解深層次體制機制障礙，完善現行行政訴訟法以行政機關行政區劃與級別確定管轄法院的規定。

其次，在改革目標方面，從防止行政干預的單一目標轉變為實質性化解行政爭議的綜合目標，實現司法公正與效率的雙重提升。改革不僅要防止行政機關對司法的不當干預，還要通過優化司法管轄結構，提高審判效率，確保案件能夠得到及時、公正地處理。這要求在設計制度時，既要考慮如何避免行政干預，又要考慮如何簡化程序、縮短審理周期，以及如何通過司法手段有效解決行政爭議，從而實現行政爭議的實質化解。

再次，在改革內容方面，以地域管轄改革為主線，審慎啟動級別管轄改革。級別管轄與地域管轄是管轄制度的兩個主要內容，以往的改革主要圍繞地域管轄的調整展開，改革成效顯著。關于級別管轄，管轄法院的級別越高，與地方政府的關聯度越低，更易于擺脫行政干預。因此，提升行政案件管轄級別是保障司法獨立、提高審判質量的重要舉措。但是從我國四級法院審級職能的功能定位可以看出：最高人民法院重在指導全國司法工作、進行法律解釋；高級人民法院重在再審糾錯、統一裁判尺度；中級人民法院重在有效終審二審案件、精準定分止爭；基層人民法院是負責查明案件事實、化解行政爭議的第一責任單位。級別管轄改革往往伴隨著司法資源的調整，如果未經充分論證、調研、試驗，應盡量避免進行級別管轄改革。

最后，在改革保障方面，注重與相關制度的銜接協調，爭取與配套制度同時推進，確保改革措施能夠落到實處。改革不僅僅是法律條文的更新，更是整個司法體系運作方式的轉變。因此，要與司法體制、行政體制、財政體制等相關制度的改革相協調，形成聯動效應。例如，司法人員的選拔、培訓、考核機制需要與改革目標相適應，確保司法人員能夠勝任改革后的新要求。同時，財政保障機制的改革也應同步進行，確保司法機關能夠獨立于行政機關，避免產生干預風險。

深化行政案件管轄制度改革，不僅體現在對司法獨立性的強化，還體現在對司法效率和公正性的全面提升。在深化行政案件管轄制度改革的過程中，應深入分析司法實踐中存在的問題，如案件處理的時效性、司法資源的合理分配以及司法人員的專業能力等，從而制定出切實可行的改革措施。此外，還應關注司法與社會的互動，通過提高司法透明度和公眾參與度，提升司法公信力，確保司法改革成果能夠得到社會的廣泛認同和支持。只有這樣，才能確保司法改革不僅在法律文本上得到體現，更在司法實踐中得到落實，從而實現司法公正和效率。

深化行政案件管轄制度改革的有效舉措

一是推進法院系統的財政體制改革，探索設立行政法院。法院系統的改革可以分為兩步，一是法院系統的財政改革，將法院的業務經費由國家統一保障，分別列入中央財政和省級財政，避免省級以下地方政府對司法的行政干預。二是法院審判機構改革，在主管民事審判與刑事審判的普通法院系統外部設立行政法院，專門審理行政案件。設立行政法院，不僅可以排除行政干預，還有助于集中專業審判力量，提高行政案件的審理質量和效率。行政法院的設置應考慮地域分布的合理性，便于減少當事人的訴訟成本。

二是完善管轄法院確定標準，賦予當事人更多的選擇空間。現行《中華人民共和國行政訴訟法》規定的地域管轄法院確定標準比較單一，原則上只能由被告所在地法院管轄。單一的管轄法院確定標準一方面加深了行政機關與法院的捆綁關系，同時在法院處理新型的行政協議糾紛、行政允諾糾紛、行政給付糾紛等案件中暴露出難以滿足案件具體需求的弊端。為此，可以進一步完善管轄法院確定標準，把原告住所地、行政行為地、被告所在地等與爭議有實際聯系地點的法院納入可供原告自由選擇的管轄法院范圍。

三是健全最高人民法院案例指導制度，統一裁判規則，減小行政干預的空間。案例指導制度是強化司法統一性和權威性的重要手段，最高人民法院通過發布具有指導意義的案例，可以為各級法院在審理類似案件時提供參考，減少裁判差異，確保法律適用的一致性。同時，案例指導制度的完善也有助于彌補成文法的不足，對法律條文進行細化，使司法裁判更加貼近社會實際，增強司法的適應性和靈活性。通過案例指導制度的實施，可以逐步形成一套科學、合理的裁判規則體系，為行政案件的審理提供更加明確的指引，從而提升司法公信力和權威性。法官在審理行政案件時，應對類案進行檢索并形成類案裁判報告，并在裁判文書說理部分充分說明具體的裁判理由，以此減少行政干預司法裁判的空間。

四是依托先進的科技手段，提高司法透明度與公開性，以公眾監督促進行政機關依法依規參與司法審判活動。隨著科學技術的不斷發展，越來越多先進的技術手段被應用到司法審判活動中，改變了傳統的司法活動方式，為公眾參與司法活動提供了便利條件。網絡直播庭審過程、公開裁判文書等方式為公眾實時了解案件進展、監督司法活動提供了渠道。可以利用大數據、人工智能等技術手段，對司法數據進行分析，為司法決策提供參考，統一裁判規則，避免“同案不同判”。此外，通過開展司法公開日、公眾開放日、普法宣傳欄目等活動，公眾可以更直觀地了解司法工作，增強對司法公正的信任，讓人民群眾在司法改革中有更多獲得感。

深化行政案件管轄制度改革，不僅對于提升司法體系的獨立性和高效性產生深遠影響，而且對于社會公正和法治建設具有重要的推動作用。通過深化行政案件管轄制度改革，可以進一步明確司法機關的職能定位，強化司法獨立，減少行政干預，從而為公民、法人和其他組織提供更加公正、高效的司法服務。深化行政案件管轄制度改革是一項長期性、系統性工程，需要司法機關、行政機關、立法機關以及社會各界的共同努力。只有這樣，才能確保改革取得實效，實現司法公正和效率，為建設法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎。

（作者分別為鄭州大學法學院憲法學與行政法學博士研究生；鄭州大學法學院教授、博導，中國法學會行政法學會副會長）

【參考文獻】

①黃學賢、楊紅：《論行政訴訟管轄困境之形成及其突破》，《法學評論》，2013年第6期。

②沈福俊：《基層法院行政訴訟管轄制度改革論析——〈行政訴訟法修正案（草案）〉相關內容分析》，《東方法學》，2014年第2期。

③楊登峰：《行政案件跨區劃集中管轄改革試點中的選擇管轄》，《法學論壇》，2020年第3期。

④楊奕：《型塑雙重組織格局：跨行政區劃司法管轄制度改革的反思與構造》，《中外法學》，2024年第5期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲