習近平法治思想的科學立法觀闡釋

〔摘要〕科學立法是全面依法治國的前提。習近平法治思想對中國特色社會主義法治進程中立法的政治遵循與價值遵循、核心要求與任務、踐行方向與應予協調若干重大關系進行了系統論述，從不同層次構建了習近平法治思想的科學立法觀。習近平法治思想的科學立法觀遵循黨的領導的政治原則與以人民為中心的價值取向，抓住立法質量關鍵論與立法權力邊界論兩個核心要求，踐行把握客觀規律推進科學立法、實施全過程人民民主加強民主立法、強化備案審查與合憲性審查保障依法立法的路徑。習近平法治思想的科學立法觀堅持立法一般規律與中國具體實際相結合，同步推進改革與法治；堅持與中華優秀傳統法律文化相結合，兩手齊抓法治與德治，體現了鮮明的中國特色。

〔關鍵詞〕習近平法治思想，科學立法觀，科學立法，民主立法，依法立法

〔中圖分類號〕D920.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）06-0102-08

習近平在黨的十九大報告中提出科學立法、民主立法與依法立法的立法三大基本原則，并創造性明確“以良法促進發展、保障善治”的新目標和新任務，奠定了科學立法觀的基礎。習近平法治思想對中國特色社會主義法治進程中立法的領導力量、基本原則、核心任務、踐行路徑以及應予協調的若干重大關系等進行了全面部署，從不同層次構建了習近平法治思想的科學立法觀。科學立法是全面依法治國的前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。對習近平法治思想科學立法觀的基本遵循、關鍵核心、踐行方向與中國特色進行全面梳理與學理闡釋，充分彰顯習近平法治思想科學立法觀理論上的原創性，有助于發揮其實踐層面的根本指導性。

一、習近平法治思想科學立法觀的基本遵循

習近平法治思想“堅持黨對全面依法治國的領導”“堅持以人民為中心”是統領全面依法治國中科學立法工作的根本保證、根本立場，構成習近平法治思想科學立法觀的底色，是科學立法觀的基本遵循。

（一）政治遵循：堅持黨的領導

法是黨的主張和人民意愿的統一體現。堅持黨的領導是習近平法治思想“十一個堅持”中的首要堅持，是科學立法、完善中國特色社會主義法律體系必須堅守的政治原則。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。〔1〕10黨對立法工作的全面領導體現在將黨的政策作為立法的依據，并強化黨對立法領域統籌協調的組織供給和程序保障。

1.立法依據。黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，本質上具有統一性。黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據，立法需在執政黨根本政策的指導下進行。實踐中成熟的黨的政策通過特定程序成為具有形式合理性和普遍效力的國家法律。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，黨和國家事業取得歷史性成就，發生歷史性變革。黨的十九大對新時代堅持和發展中國特色社會主義作出重大戰略部署，確定了新的奮斗目標。為更好發揮憲法在新時代堅持和發展中國特色社會主義中的重大作用，2018年1月中共中央向全國人大常委會提出關于修改憲法部分內容的建議。2018年3月十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，吸納黨和人民創造的偉大成就和寶貴經驗，體現新時代堅持和發展中國特色社會主義的新要求新實踐，把黨帶領人民取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定。這一立法過程深刻反映了黨的政策在憲法修訂、法律創制過程中的引領作用。

2.組織供給。在黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局中，黨對立法工作的領導居于首位。科學立法必須加強、完善黨對立法工作的領導。從立法工作組織上，中國共產黨歷史上第一次設立中央全面依法治國委員會，加強了黨對全面依法治國的集中統一領導，也使黨領導立法有了具體的組織載體。黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題；有立法權地方的黨委按照黨中央大政方針領導本地區立法工作。

3.程序保障。工作程序上，凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨的十八大以來重大立法決策報黨中央批準，強化了黨在立法過程中的領導地位。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改；全國人大常委會黨組向黨中央報告法律制定和修改的重大問題。立法程序中堅持黨的領導，既利于立法活動順利進行，同時保障實現立法目標，確保黨的主張貫徹到依法治國的全過程和各方面。

（二）價值遵循：以人民為中心

推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。人民權益要靠法律保障，完善的中國特色社會主義法律體系要始終體現人民性。習近平指出，堅持尊重和體現客觀規律，堅持為了人民、依靠人民，堅持嚴格依照法定權限和法定程序，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護〔2〕。這一論述深刻反映了習近平法治思想中科學立法觀的人民立場與價值遵循。

1.“為了人民”的立法宗旨。“立法為了人民”要求夯實對基礎性、底線性人權如生存權、發展權的法治保障，順應人民對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求，加強民生領域立法，推動解決人民群眾急難愁盼問題，以完善的法律制度增進民生福祉，保障人民幸福。習近平指出：“要積極回應人民群眾新要求新期待，堅持問題導向、目標導向，樹立辯證思維和全局觀念，系統研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業。”〔3〕立法為了人民，強調健全滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，緊貼人民群眾的呼聲期盼，回應人民群眾反映強烈的突出問題。黨的十八大以來，我國在民生保障和弱勢群體照顧領域相繼出臺和修改了大量相關法律，如《社會保險法》《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》等，體現出立法越來越關注對人民權益的實質保護。

2.“依靠人民”的立法路徑。“立法依靠人民”強調人民在立法過程中的主體地位。一方面，堅持人民代表大會制度立法。人民代表大會是我國的國家權力機關，是實現民主立法的制度途徑。在民主立法過程中，存在著從具體到抽象的“個體選民—選民代表—人民”的角色轉換過程。通過人民代表大會制度立法，既能發揮人大作為人民代表的集合性概念在立法中的主導作用，又能通過積極加強與選民代表的聯系，擴大選民代表的立法參與，從而有效發揮“個體選民”代表在立法中的溝通作用〔4〕。另一方面，堅持開門立法。在立法過程中不斷擴大公眾有序參與，創新公眾參與立法方式，建立基層立法聯系點制度，健全立法協商機制以及立法征求公眾意見采納反饋機制，拓展社會公眾參與立法的途徑。十三屆全國人大及其常委會履職以來，先后就154件次法律草案公開征求意見，參與征求意見的人次近110萬，提出意見建議340多萬條，參與人數和提出意見數量均創下歷史新高〔5〕。為推進科學立法、民主立法，全國人大常委會法工委實現了基層立法聯系點31個省（區、市）全覆蓋。僅2022年，法工委就對11部法律草案和立法規劃稿征求聯系點意見近4000條〔5〕。

3.“反映民意”的立法效果。“立法反映民意”是“立法為了人民”“立法依靠人民”的邏輯歸屬。科學立法觀要求立法不僅從法律制定目的與生成方式上對標人民意愿、實現人民參與，更要求最終立法成果充分回應人民群眾需求，準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系。這是立法內容良善的保證，是立法實質合法性的淵源。科學立法應當健全立法征求意見機制，完善代表參與立法工作制度，邀請代表參加立法座談、立法調研、法律通過前評估等立法工作，堅決防止立法中的利益輸送和利益干擾，切實保障立法廣納民意。

二、習近平法治思想科學立法觀的核心要求

經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依。這種情況下，科學立法觀的核心在于加快完善中國特色社會主義法律體系，通過提高立法質量使之更加科學完備，通過劃定立法權力邊界使之更加統一權威。

（一）立法質量關鍵論

1.聚焦立法質量的必要性與緊迫性。從有法可依到良法善治，良法是善治的前提，高質量立法是高質量發展的基礎。不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。基于此，習近平明確提出，“越是強調法治，越是要提高立法質量”〔6〕20。黨的十八大以法治思維代替法制觀念，一個重要原因就在于中國特色社會主義法律體系已經形成，在這一體系的完善過程中，對良法善治這一法律價值有著更高的要求，從而開啟了中國特色社會主義法治建設的新時代〔7〕。

提高立法質量、不斷完善中國特色社會主義法律體系是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。國家治理體系現代化的核心是形成完備的法律體系，國家治理能力現代化的核心是實現國家和社會各項工作的法治化。立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，協同推進經濟富強、政治民主、精神文明、社會和諧、生態美麗，需要立法來保障，依靠立法來推動。堅持和完善中國特色社會主義制度，需要通過高質量立法凝聚社會共識、推動制度創新、引領改革發展，推動中國特色社會主義法律體系豐富發展，為在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化提供根本性、全局性、長期性的制度保障。

2.提升立法質量的目標與路徑。立廢改釋纂并舉完善中國特色社會主義法律體系。治國無其法則亂，守法而不變則衰。習近平法治思想中，作為全面依法治國總抓手的“堅持建設中國特色社會主義法治體系”明確“加快形成完備的法律規范體系”，法律規范體系是立法質量高低在實體上的表現形式。完備的法律規范體系應當全面貫徹實施憲法，用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施，維護憲法權威和尊嚴；應當著力解決法治領域突出問題，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，助力解決事關全局、事關長遠、事關人民福祉的緊要問題。

習近平在中央全面依法治國工作會議上指出，數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用快速發展，催生一系列新業態新模式，但相關法律制度還存在時間差、空白區〔3〕。立法需要增強回應性，適時出臺新的制度與規則，彌合社會發展、技術進步對法律規制的需求缺口。既要適時制定新的法律，也要及時修改完善現行法律。要堅持問題導向，完善立法規劃，突出立法重點，堅持立廢改釋纂并舉：對涉及全面深化改革、推動經濟發展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制定、完善釋法；對全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強的法律法規要及時修改、果斷廢止。

（二）立法權力邊界論

科學立法要求明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上防止立法脫離科學、民主及依法的軌道，淪為局部利益表達工具，最終導致部門利益和地方保護主義法律化的現象。

1.立法主體擴展的現狀要求立法權力依法行使。當前，立法主體進一步擴展，更多部門與地方獲得立法權。2015年《立法法》第一次修改后，全部設區的市享有了地方立法權。2019年全國人大常委會明確了國家監察委員會的監察法規制定權。2021年《海警法》規定中國海警局就海上維權執法事項的規章制定權。全國人大還明確了海南省人大及其常委會就貿易、投資及相關管理活動的地方性法規制定權，以及上海市人大及其常委會對浦東新區法規的制定權。

如果不以制度設限，將難以避免局部利益的法律化。一方面，對地方立法，要準確區分不同層次立法權限和功能定位，發揮地方積極性主動性，處理好創制性立法與實施性立法的關系。有立法權的地方人大應當嚴格遵循立法權限，圍繞貫徹落實黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作，著力解決實際問題，防止地方立法違背上位法規定、搞“立法放水”。另一方面，對中央立法，要防止部門之間爭權諉責、相互掣肘、久拖不決甚至“依法打架”，各有關方面都要從黨和國家工作大局出發看待立法工作，不得囿于部門利益，更不得因此對立法工作形成干擾。國家和人民整體利益相較于部門、行業等局部利益具有優先性。如果有關方面在相關立法中夾帶部門利益的私貨，或者避重就輕、拈易怕難，不僅實踐需要的法律不能及時制定和修改，即便出臺了法律法規，其科學適用性也存在問題。

2.國家法制統一要求依法監督立法權力。我國是單一制國家，維護國家法制統一至關重要。中國特色社會主義法律體系通過憲法對一切法律、行政法規、監察法規、地方性法規以及規章等的監督實現其系統性、整體性、協同性。憲法具有最高法律效力，立法是憲法約束下法秩序在各個領域的規范展開。憲法對立法的約束可以概括為內容形成和越界控制兩個層面〔8〕。前者意味著憲法的規范構成了該部門立法的權源，憲法在此領域設定了國家目標；后者意味著在形成具體規范時，立法者不能逾越憲法設定的邊界，不能背棄憲法的價值與目標。因此，實現憲法為綱的法治統一要健全憲法監督機制，推動合憲性審查工作〔9〕。有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的，都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規定、憲法精神相符合〔6〕206。

三、習近平法治思想科學立法觀的踐行方向

堅持科學立法，才能增強立法的針對性、適用性、可操作性；堅持民主立法，才能促進法律規范體系保障民權、呼應民生；堅持依法立法，才能提高立法工作質量和效率，使法律體系克服立法部門化、地方化、私利化傾向。習近平法治思想“十一個堅持”核心要義中，全面依法治國重要環節明確“堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，規范立法提案、起草、論證、審議等程序，堅持科學、民主、依法的立法過程是科學立法觀的動態要求和長期實踐方向，是形成完備法律規范體系的制度性保障。

（一）把握客觀規律推進科學立法

科學立法的核心在于實事求是，從實際出發，尊重和體現客觀規律。馬克思曾說過：“立法者應該把自己看作一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規律表現出來。”〔10〕347立法者不是發明家，而是具有慧眼的發現者，法律是從社會生活中成長起來的，必須以客觀規律和社會生活為根本，能夠適應社會、服務社會〔11〕264。科學立法要求從社會生活出發，準確建構立法問題，即明晰該問題的由來、性質、影響范圍及是否新問題等，在尊重和反映客觀規律的基礎上因地制宜、因時制宜確定立法應對。

以大數據立法為例，國家層面，《國家安全法》《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》構筑了數據安全的基本保護框架。地方層面，截至2023年9月，已有上海等16個直轄市（省、自治區）、深圳等6個城市進行了數據立法①，貴州省還先后制定出臺《貴州省大數據發展應用促進條例》《貴州省大數據安全保障條例》《貴州省政府數據共享開放條例》。這些立法一方面推動公共數據開放共享，充分發揮數據的流通屬性與利用價值；另一方面明晰有關主體權責，通過地方性法規對數據領域進行規制。而在響應“數據作為生產要素”論斷的地方與國家立法沖動背后，必須澄清大數據立法的若干基本問題，如數據要素的權屬問題，實現數據利用與個人隱私的平衡問題，保障競爭和創新、解決數據壁壘問題，以及促進與規制數據的跨境流動問題等。科學立法觀要求厘清數據與其他生產要素如資金、技術、人力資源、土地使用權及自然資源等的區別，根據不同的數據類型及應用場景設定相應的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供及公開等處理規則。

科技與社會加速前行，從人工智能到基因編輯，從自動駕駛到ChatGPT類生成式AI工具，在新技術、新產業、新業態、新模式次疊涌現之際討論其“立法”問題時，科學審慎不僅是立法者主動展現的包容，也是其必須秉持的謙抑，因為認識事物性質必須經歷一定過程，立法必要性與可行性的論證建立在對客觀規律的不斷探尋之中。立法要根據客觀情況和實際需要把握立法時機，考慮立法條件是否成熟，不能盲目加快立法進度，搞急就章，一味追求立法的大而全，防止“法律萬能”論。科學立法應當注重立法效益，追求立法資源的合理配置，充分考慮立法后執法和司法的成本和收益。立法過程從某種意義上講也是一種“經濟”過程，立法行為應當符合經濟學的效應最大化原理，樹立和強化立法的成本觀念和效益意識〔12〕298，要多關注那些實踐所需、條件成熟的重大社會關系的法律調節。

（二）實施全過程人民民主加強民主立法

民主立法包含立法內容和立法程序兩方面要求。從立法內容上，要求立法為了人民，體現人民的意志，維護人民的利益；從立法程序上，要求立法依靠人民，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動〔13〕。實踐中，立法機關通過開展立法調研，召開座談會、論證會、聽證會，書面征求有關單位和個人意見等方式，形成了較為成熟的民主立法做法。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是一種從關鍵環節、核心方向、重點人群向全程、全域、全員的擴展與彌散。新時代加強民主立法必須高質量實施全過程人民民主。

其一，就立法參與主體，既充分發揮國家高端智庫機構、專業人士的決策咨詢作用，同時吸納更多利益群體共同參與。就立法民主而言，一是要繼續發揮各類專家、代表的專業引導作用，形成立法問題的聚焦；二是立法應避免成為精英游戲，必須吸納更多基層群眾參與，以實現對重要問題的具體全面認識。更多基層立法聯系點是立法直接聽取基層群眾意見的一項制度創新，利于匯聚基層群眾和各方面的意見，發揮立法“直通車”作用。

其二，就立法參與路徑，既要拓寬社情民意反映渠道，更要實質提升網上公開征求意見的質效。隨著互聯網的應用普及，網上公開征求意見逐步常態化，成為直接聽取社會公眾意見的重要渠道。網上公開征求意見具有參與者廣泛、主體不特定等潛在優勢，可以避免立法機關主動選擇意見提供者時可能的傾向性而造成信息繭房或者幸存者偏差，對全面收集和反饋人民群眾意見，及時協助黨和國家理順情緒、化解矛盾、凝聚共識具有重要意義。但網上公開征求意見也可能因為信息的網絡傳播面狹窄而淪為過場。提升網上公開征求意見的質效，一方面，必須擴大立法征求意見信息的網絡知曉度。信息在政府網站公布后，應廣泛尋求相關熱點網站進行轉載或推薦，或通過微信公眾號、微博等多平臺發布立法公開征求意見的信息，避免因網站訪問量小而征求意見期限屆滿、程序結束時實際參與者寥寥的情形。另一方面，網上公開征求意見階段，應對立法草案進行多形式、多角度解讀，幫助公眾增進對立法草案文本、規范的理解，從而可以高質量、針對性地提出立法建議和意見。全過程人民民主由人民來主導，但民主的質量和效能則由人民的素質來決定〔14〕。要幫助人民群眾提升民主參與的能力，從隨大流地舉手、投票、贊同、附和到提出自己的主張與意見，民主才能從形式走向實質。

其三，就立法過程環節，既重視法律草案審議中的公眾參與，也關注法案的提出、法律評估等各立法程序中的民主；既重點推進立法公開的民主，也有力實施其他立法民主制度。當前，立法程序中的民主參與更多體現在立法機關對列入立法日程的議案進行審查時的征求意見，對法律議案的提出或關于制定、修改、補充、廢止某項法律的建議，以及立法效果評估環節的過程民主尚需進一步提升。立法民主要求立法打破封閉，面向社會公眾實現全過程開放。公開性的立法維護著社會公眾對立法的真正參與和有效監督。立法中的其他制度如立法征詢、協調、聽證、多數通過、監督制度等都在一定程度上體現了立法的民主性，而這些立法制度既能保證立法反映人民的共同意志要求，又能使少數人的意見和利益得到充分尊重和保障，從而實現完整意義上的立法民主。

（三）強化備案審查和合憲性審查保障依法立法

依法立法的基本要求是一切立法權的存在都應當有法律依據，一切立法權的行使都應當遵循法律規定，其實質是立法者也應受到法律的約束。依法立法，要優化立法職權配置，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案表決程序，賦予法律法規形式與內容上的合法性。

1.加強備案審查保障依法立法。根據憲法和法律規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章、司法解釋在制定、批準或者通過以后，必須在法定期限內提請上級相關的國家機關備案，接受備案的國家機關有權對其進行合憲性審查、合法性審查及適當性審查。備案審查制度對避免和糾正立法與上位法不一致、相抵觸，保障依法立法發揮了積極作用。

以民法典頒布后的專項審查為例，有地方性法規規定，業主大會可以在管理規約、業主大會議事規則中，對拒付物業服務費、公共水電分攤費和不交存物業維修資金的業主參加業主大會、行使投票權等權利進行限制。審查認為，不加區分地將業主不履行業主義務行為同業主行使共同管理權掛鉤，進而限制業主的建筑物區分所有權，與民法典有關規定不符。再如，有地方性法規規定，進行水力發電需要通過招標、拍賣等方式從政府取得“水能資源開發利用權”并繳納出讓金。審查認為，地方自行規定的“水能資源開發利用權”，具有用益物權性質，不符合民法典確立的物權法定原則〔15〕。

備案審查制度是立法權限法制化的體現，一方面限制和消除了立法的專斷性，另一方面又確立和強化了立法的權威性，在保證黨中央令行禁止、維護國家法治統一尊嚴、保護公民法人合法權利、發展全過程人民民主、促進社會公平正義、提升國家治理效能等方面的作用日益彰顯，是貫徹科學立法觀、保障依法立法的重要抓手。

2.推進合憲性審查保障依憲立法。“合憲”與“合法”、“違憲”與“違法”是對應的概念范疇，合憲性審查與主責主業在于合法性審查的備案審查制度既相互聯系又相互區別〔16〕。第一，審查主體方面，接受備案并有權進行審查的國家機關包括全國人大常委會、國務院和省級人大常委會，其中全國人大常委會對憲法具有解釋權，因此法規備案審查中，只有全國人大常委會才能對提請備案的法律文件的合憲性進行審查，其他類型的備案審查體現的是間接違憲審查的憲法監督功能。第二，審查范圍方面，合憲性審查較備案審查廣泛，不僅包括法規、條例、規章及司法解釋，還及于法律甚至黨內法規等所有法律文件。第三，啟動機制方面，合憲性審查的啟動主要有四個途徑，除備案審查外還包括：經國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會等“五大主體”提出審查要求，即“經要求審查”；自治區的自治條例和單行條例提請全國人民代表大會常務委員會批準時對合憲性進行的預防性審查，即“提請批準”；以及“五大主體”以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸向全國人民代表大會常務委員會書面提出審查建議，即“經建議審查”。

上述啟動途徑，包括“經建議審查”合憲性的自下而上推動，將實質性處理憲法爭議的任務從備案審查制度中剝離出來，能夠釋放出合憲性審查制度建設的空間。比如，以研究處理審查建議為抓手，2021年以來全國人大陸續督促糾正十多個地方以戶籍限制從事出租車司機職業的問題〔15〕。

立法內容是否符合憲法，是判斷立法內容合法性的基本標準，是立法法治化的自然追求。黨的十九大明確加強憲法實施和監督，推進合憲性審查，維護憲法權威。2020年初，黨中央印發關于推進合憲性審查的指導文件，從事前、事中和事后全過程，對規范性文件起草、制定和實施中的合憲性審查責任、程序和機制作了安排。黨的二十大強調“加強憲法實施和監督、健全保證憲法全面實施的制度體系”。2023年《立法法》修改，突出依法立法首先應當依憲立法的理念，將2015年《立法法》第3條立法指導思想中“遵循憲法的基本原則”的內容移至依法立法原則中規定，并修改為“符合憲法的規定、原則和精神”，豐富了依法立法原則的內涵，同時也拓展了對立法進行合憲性審查的解釋空間〔13〕，為踐行科學立法觀中的依憲立法奠定了制度基礎。

四、習近平法治思想科學立法觀的中國特色

習近平強調，“在五千多年中華文明深厚基礎上開辟和發展中國特色社會主義，把馬克思主義基本原理同中國具體實際、同中華優秀傳統文化相結合是必由之路。這是我們在探索中國特色社會主義道路中得出的規律性的認識”〔17〕。這體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的守正創新，是堅持真理的理論自信與變革創新的時代要求、弘揚傳統的歷史賡續的有機統一。習近平法治思想的科學立法觀運用了這種科學思維方法，將立法的普遍規律同中國當下立法需求、中華優秀傳統法律文化相結合，具有鮮明中國特色。

（一）同中國具體實際相結合，處理好改革與法治的關系

科學立法同中國具體實際相結合，必須適應當前全面深化改革的需要，處理好改革與法治的關系，貫徹改革與立法同步推進的立法指導思想，發揮改革與法治作為中國特色社會主義建設鳥之兩翼、車之兩輪的作用。

1.從指導思想看，同步推進改革與立法。要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。切實貫徹改革和法治同步推進的立法指導思想，要克服兩種認識上的誤區。

一種觀點認為，改革就是要沖破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和阻滯了改革，改革要上路、法律要讓路。沒有立法指引護航，改革缺乏理據怙恃，合法性存在自然缺陷，根基先天不穩，極易成為一時一地一人的決策，既難以確保改革始終沿著正確的方向進行，也難以持續統一行動克服改革中必然會遇到的各種困難，更可能因突破法律紅線、冒犯法治尊嚴而反噬改革，造成改革紊亂，潰于中途。因此，改革必須要立法引領、促進、規范、保障，必須在法治下推進改革。

另一種觀點則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。解決法治領域突出問題的根本途徑在改革，法治在改革中完善。推進法治領域改革，破除束縛全面推進依法治國的體制機制障礙，法治才能得以縱深發展。因此，既要發揮法治對改革的保障作用，又不能簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革，同時必須果斷革除改革的“絆馬索”，及時修改或廢止那些不適應改革要求的現行法律法規。在自我改革中，立法與外部環境的協同性得以增強，立法對外部實踐的作用力得到提升，形成“法治改革-立法完善-反哺改革”的良性回環。

2.從立法內容看，實現應時而動。從傳統立法轉向立法現代化，從刑法、民法、行政法、訴訟法的一般法制到國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等新興、涉外的重要領域，立法應當緊密結合中國具體實踐，順應時代需要和實踐發展。馬克思曾指出，“社會創造法律”，我國立法工作不能脫離于國家的時代需要和社會的實踐發展。正如習近平指出，“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展”〔6〕19。黨的十八大以來，截至2022年9月，我國制定法律70件，修改法律238件，作出有關法律問題和重大問題的決定99件，法律解釋9件，通過憲法修正案，編纂民法典，制定監察法、國家安全法、外商投資法，修改環境保護法等一批重要法律〔18〕。為應對數字科技變革的挑戰，及時制定網絡安全三法及電子商務法等，以良法善治保障新業態新模式健康發展。適應形勢發展需要，堅持急用先行，在較短時間內制定出臺疫苗管理法、生物安全法、長江保護法，完成涉港重大立法任務等。

3.從立法形式看，做到因勢而謀。對先行先試改革，做好立法授權；對成熟改革經驗舉措，及時固化為法律法規；對可以挖掘現有規范存量的，加強法律解釋與司法指引；對不適應改革要求、現時實際的，及時修改或廢止。就狹義的法律制定而言，綜合運用各種立法手段，對重要領域重大復雜事項立法，借鑒民法典的編訂纂修，條件成熟的編纂法典，形成體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容完整、協調一致的“大塊頭”；對特定領域和具體問題，要提高立法效率，注重開展“小切口”“小快靈”立法，做到具體管用，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性。同時，強化地方立法的地方特色，需要幾條就制定幾條，能用三五條解決問題就不搞“鴻篇巨制”，關鍵是在深入貫徹根本立法精神前提下，從地方實際出發，解決突出問題。

（二）同中華優秀傳統法律文化相結合，協調好法治與德治的關系

中華優秀傳統法律文化的具體內涵包括“出禮入刑、隆禮重法的治國策略，民惟邦本、本固邦寧的民本理念，天下無訟、以和為貴的價值追求，德主刑輔、明德慎罰的慎刑思想，援法斷罪、罰當其罪的平等觀念，保護鰥寡孤獨、老幼婦殘的恤刑原則”等六個方面〔3〕。其中，德法合治、禮法合一是中華法系最重要的思想特質之一。習近平法治思想強調必須堅持依法治國和以德治國相結合，同時發揮法律與道德作為最重要的治理方式的合力。“法安天下，德潤人心”，這是中華優秀傳統法律文化與全面依法治國實踐規律的形象總結，是中國特色社會主義法治道路的鮮明特色。在科學立法領域賡續優秀傳統，彰顯中國特色，要協調好法治與德治的關系。

一方面，立法要自覺弘揚道德。法律為德性弘揚提供保障，“以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐”〔6〕166。要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規范，明確對失德行為的懲戒措施，引導全社會崇德向善。社會主義核心價值觀是社會主義道德要求的集中體現，推動社會主義核心價值觀入憲入法入規，使法律法規更好體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，是科學立法觀對道德教化的制度化。由此，主要依靠內心信念、社會輿論等方式規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的傳統德治理念實現了現代化轉型。

另一方面，立法要接受道德評價。道德是法律的價值源泉，是良法惡法的重要評價標準。良法一定是符合人性、講究人道、體恤人情、尊重人格的法律。習近平指出，“道德是法律的基礎，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎的法律才能為更多人所自覺遵行。”〔6〕109科學立法以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。公民文明行為促進規則、守法誠信褒獎和違法失信懲戒機制、英雄烈士保護法律等制度規范因為與價值觀念同頻共振，獲得了強勁的生命力。

當然，提倡德法兼治不能模糊法律與道德的界限，法律與道德的作用領域、作用方式并不相同。立法泛道德化會削弱法律的權威，降低法律的確定性；道德唯立法化會限縮道德的作用空間，減損其柔性治理的功能。德治“寬容貴和”，方顯法治 “底線分明”〔19〕，科學立法觀主張立法與道德相輔相成、相得益彰，使德治和法治在國家治理中相互補充、相互促進，推進國家治理體系和治理能力現代化。

習近平法治思想具有系統性，其核心要義中還有部分論述也涉及立法議題，對科學立法提出了要求部署。如“堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍”提出，“立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發揚民主、加強協調、凝聚共識的能力。”這就對科學立法的基礎性保障——立法人才的素質能力劃定了標準。再如，對于全面依法治國的關鍵所在——堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，黨員干部是全面依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，黨領導立法、行使國家立法權主要是通過各級領導干部的具體行動和工作來實現，因此科學立法同樣必須堅持抓住各級領導干部這個“關鍵少數”。

在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程上，堅持習近平法治思想科學立法觀，要在堅持黨的全面領導下，以人民為中心，統籌立改廢釋纂，充分發揮立法對改革的引領和推動作用，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，加快完善科學完備、統一權威的中國特色社會主義法律體系，為全面建設社會主義現代化國家提供更加堅實的法治保障。

注釋：

①參見：國家法律法規數據庫（https：//flk.npc.gov.cn/dfxfg.html），16個省級地方為：四川、廣西、陜西、遼寧、黑龍江、重慶、浙江、福建、上海、山東、安徽、山西、吉林、貴州、海南、天津；6個地方城市為：廈門、撫順、蘇州、深圳、貴陽、沈陽。

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責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2024-07-14

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來黨領導全面依法治國的實踐和經驗研究”（22ZDA071），主持人夏錦文。

〔作者簡介〕王曉燕（1973-），女，江蘇南通人，南通大學法學院教授、碩士生導師、法學博士，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心南通大學基地特邀研究員，主要研究方向為科技法學。