“寬稅基、低稅率”視角下我國房產稅改革方案設計及影響研究

關鍵詞：房產稅；地方主體稅；財政缺口；縣域財政

引言

自我國現行的房產稅制實施30多年以來，隨著國民經濟的快速發展，人民的消費水平和社會經濟環境經歷了顯著的變化，一些原有的稅制設計已不再適應當前的發展需求。從地方政府的財力角度來看，2016年的“營改增”改革有效地減少了重復征稅，對促進社會經濟發展起到了積極作用。然而，由于營業稅這一原本地方主體稅種的取消，地方政府面臨著主體稅種缺失和稅收收入明顯下降的問題，在一定程度上加劇了地方政府對土地財政的依賴。

房地產稅作為一種世界通行的稅種，在眾多歐美國家的地方政府，尤其是縣級政府中，是其主體稅種的重要選擇。本文以江蘇省作為研究對象，主要有兩個原因：首先，江蘇省的縣域經濟長期以來保持領先地位，2023年全國GDP十強縣中有一半位于江蘇，其中蘇州昆山更是全國唯一的5000億縣，其良好的經濟條件和社會管理水平為房產稅試點提供了堅實的基礎。其次，江蘇省縣域間的發展差異也十分明顯，例如，2023年GDP規模最大的區縣為蘇州 昆山市，約為5141億元，而最低的區縣為淮安金湖縣，約為412 億元，GDP規模最高與最低的區縣相差近12倍。

一、我國房地產稅現狀

學術界對房地產稅改革的研究主要分為兩大類：第一類是針對現行房產稅的改革，涉及擴大稅基、調整稅率、優化計稅依據等方面，旨在提高財政收入或調節市場。第二類是整合與房屋和土地相關的稅種，建立一個全面的房地產稅體系。目前，我國與房屋、土地相關的稅種包括房產稅、土地增值稅、契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等[1]。本文所探討的房地產稅改革屬于第一類，即從稅制要素設計的角度出發，對現行房產稅進行改革，以進一步發揮其組織財政收入的功能。

（一）從征稅范圍來看

我國現行的房產稅自1986 年起開征，主要針對非農村地區的經營性房產進行征稅。為了保護居民的居住需求，個人非營業性住房被免除了稅收。隨著我國城鎮化水平的不斷提高和存量住房的逐漸增多，為適度擴大房產稅的征稅范圍提供了條件，房產稅的潛在收入增長空間巨大。隨著居民消費水平的提升，以投資為主要目的的住房持有比例正在上升。如果對這些住房完全免征房產稅，在一定程度上可能不利于執行“房住不炒”的政策。

（二）從計稅依據來看

房產稅以房產的原始價值為基準，采用兩種征收方式：從價計征和從租計征。前者依據房產的剩余價值，后者則以租金收入為計稅依據。房產作為一種特殊的商品，其經濟價值與所處的地理位置、交通、醫療、教育資源等公共資源緊密相關。隨著時間的推移，房產的實際價值可能與其初始交易價格大相徑庭。一些原本位置不佳、價格較低的房產可能因城市擴張而增值，而一些位于城市中心的房產可能因設施陳舊而價值下降。從西方國家的經驗來看，普遍采用評估價值作為計稅依據。評估價值是指根據一定的評估方法（如成本法、市場法和收益法等）對房地產的客觀合理價格進行的估算，它基于市場交易價格，能夠有效彌補房產原始價值和租金收入無法客觀反映房地產時間價值和附加價值的不足[2]。2023年，我國全面實施不動產統一登記制度，這為科學核定房地產稅的評估價值提供了堅實的數據支持。

（三）從稅率設定來看

房產稅采用比例稅率，根據計稅依據的不同，針對房產余值或租金， 稅率分別設定為1.2% 和12%，并配有相應的稅率減免政策。鑒于我國國土遼闊，各省份之間以及同一省份內不同地市、區縣的房地產市場發展情況存在顯著差異，這種較為固定的比例稅率設計缺乏靈活性。此外，對不同屬性的房產適用同一比例稅率，例如普通住宅、高檔住宅以及高爾夫球場、普通經營用房等，均采用統一稅率，這可能導致納稅人的稅負水平與其收入能力成反比，從而在實質上缺乏公平性。因此，稅率的確定需要綜合考慮社會發展水平、房產類型、納稅人收入能力等多種因素。國際上通行的稅率區間一般為0.5% 至2%[3]。

二、我國房產稅改革方案設計及測算

（一）房產稅改革方案設計

為了合理填補地方財政收入的不足，文章參考了其他國家的通行做法，并遵循“寬稅基、低稅率”的原則，對現行房產稅進行改革，通過適度擴大征稅范圍和采用評估價值等方案。首先，根據“寬稅基、低稅率”的原則，將房產稅的征稅范圍擴展至法人和自然人的房產，包括居住用房產。同時，考慮到居民的實際負擔，參考國家房地產稅改革試點的做法，短期內不將農村居民自建房等房產納入計稅范圍[4]。此外，采用房地產評估價值作為計稅依據是其他國家的普遍做法，這可以較為準確地評估房地產價值。鑒于我國目前權威的房地產評估機制與流程仍存欠缺，第三方評估機構的數據準確性和公平性難以保證，因此，文章基于測算數據的可獲取性，以當期商品房銷售價格作為評估價值的模擬值。

（二）模擬測算公式

根據上述改革方案，城鎮個人住房（包含存量及新增住房）是改革的焦點也是房產稅稅額的主要來源。為測算房產稅收入貢獻情況，參照李升（2017）的研究，房產稅稅額按以下公式計算：

房產稅稅額= 城鎮常住人口數×（城鎮常住居民人均住房建筑面積× 商品房平均銷售價格）×（1 －扣除率）× 征收率× 房產稅稅率。其中，借鑒通行做法，綜合考慮扣除率為30%，征收率假設為100%，稅率選擇0.5%、0.8%、1.0% 三檔。

（三）數據來源及分析

本研究聚焦于江蘇省的縣級政府。為確保數據的權威性，文中采用了來自當地政府統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報以及政府機構發布的官方數據，包括人均住房面積、商品房平均銷售價格以及城鎮常住人口等指標。數據年份為2022年，涵蓋了江蘇省40個縣級政府中的28個區縣（由于徐州、揚州、南通等3 個地市的12個縣級政府部分官方數據暫未獲得，故未納入統計）。在這些縣中，除昆山外，其余單位在2022年均面臨不同程度的財政缺口（缺口指的是當年的一般財政收入小于一般財政支出）。從整體數據來看，無論是財政收入水平、居民消費水平還是房地產市場的發展程度，區縣之間均存在顯著差異（例如，年財政收入最高與最低相差22倍，年稅收收入相差31倍，人均住房面積相差30 平方米，商品房銷售價格相差4倍），這些差異為本研究提供了豐富的參考價值[5]。

（四）模擬測算結果

按照上述三類方案，對江蘇省28個縣級單位的房產稅收入進行模擬測算，從測算結果來看：第一，稅率為0.5% 時，全省平均財政收入缺口彌補度為10%[ 財政收入缺口彌補度= 房產稅收入/ （一般財政收入 － 一般財政支出 ）]，蘇南地區彌補度相對較高，可達33%（最低也有7%），蘇中蘇北地區的彌補度相對較低，平均為4%，最高約為12%，最低僅有2%。第二，稅率為0.8% 時，全省平均彌補度可達16%，蘇南平均彌補度過半，部分缺口較少的縣已可完全彌補缺口，蘇中蘇北地區平均彌補度可至7%，最高已達19%。第三，稅率為1.0% 時，全省平均彌補度已達20%，蘇南地區平均彌補度超過65%，蘇中蘇北地區平均彌補度提升至9%，最高已達24%。

三、結論

本文針對現行房產稅存在的問題，如“稅基較窄、計稅依據不合理、稅率缺乏靈活性”，提出了改革方案。主要措施包括將個人住房，特別是城鎮存量住房納入征稅范圍，并采用評估價值、差異化稅率等方法彌補地方財政收入和適度調節居民收入。首先，從總體上看，房產稅的改革征收能夠在一定程度上緩解地方財政缺口和壓力。遵循“寬稅基、低稅率”的原則，房產稅通常采用較低的比例稅率。在國際上，房地產的通行稅率一般介于0.5% 至2% 之間。根據本文的設計方案和測算數據，當稅率為0.8% 時，28個縣的平均財政收入彌補度可達到16%，其中9個縣（占比近三分之一）的彌補度可達到20%。 其次，房產稅收入表現出顯著的地域差異性，即使在同一省份內，區域性差異也十分明顯。例如，蘇南地區因房產價格相對較高，房產稅稅源較為豐富，對財政收入缺口的彌補度也更高。而一些縣由于經濟發展階段的差異，即使稅率設定為1%，其缺口彌補度也不足5%。因此，在實際推進房產稅改革時，需要結合地區發展水平、房產類型等因素，特別是房屋評估價值，進行差異化的稅率設計。在全國范圍內，稅率可設定在一定區間內，具體稅率由各地根據稅法規定的幅度和本地實際情況綜合確定。最后，房產稅改革應完善相關配套措施，包括稅制要素設計、征管制度設計、配套制度設計等多個方面。從房地產立法角度來看，根據稅收法定原則，應從中央層面進行立法設計，各地結合本地情況出臺相關地方性法規，確保改革及稅收法有法可依。從稅收征管角度來看，計稅依據的科學合理是房產稅能否順利開征、稅源能否足額征收的關鍵前提。需要進一步優化構建科學的稅基評估體系，設立專門的評估價值評定機構，明確評估標準和程序，以提升征管效率。從稅收優惠角度來看，為了保障居民的基本居住需求，在進行房產稅改革設計時，通常會通過免征面積、免征套數、免征價值等方式實施相關減免優惠。

（作者簡介：殷倩，南京財經大學紅山學院講師。）