教育招考機構預算績效管理存在的問題與對策

關鍵詞：教育招考機構；預算績效管理；信息化手段；制度建設

前言

2018年7月，《 中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2019年12月，教育部印發《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），要求教育系統開展預算績效管理工作并進行了具體部署。隨后，各省級教育主管部門也相繼發布了關于預算績效管理的政策文件，對本省的教育系統預算績效管理工作進行了詳細規劃和部署。

教育招考機構作為國家教育系統的重要組成部分，承擔著為國家和社會選拔各類人才的重要職責。從教育招考機構預算收入組成看，教育招考機構主要收入包括財政撥款收入（一般預算公共撥款和預算管理行政事業性收費）、財政專戶管理資金（教育收費）和單位自有資金（事業收入、經營收入和其他收入等），這些機構的資金來源多元化，具備一定的自籌資金能力。預算績效管理作為教育招考機構內部控制的關鍵環節，對機構的管理運作和工作成效具有顯著影響。隨著外部環境的持續變化，行政事業單位普遍將預算績效管理理念融入日常運營，并得到了廣泛推廣和應用。通過預先進行績效評估、設定合理且實用的績效指標和目標值，及時執行績效監控，構建起一個完整且科學的預算績效評價體系，教育招考機構能夠更加科學和合理地編制、統籌和管理預算資金，有效提升預算執行效率，最大化地發揮資源的使用效益。

一、預算績效管理的定義與內涵

（一）預算績效管理的定義

本文提及的預算績效管理是對“政府預算”進行的預算績效管理。就是把績效管理的理念、具體的操作辦法和工作流程，融到政府預算的編制、執行、調整、監督和評價，使預算績效管理成為全面預算管理重要組成部分之一。期望建立以評估為開始、以目標為方向、以監控為保證、以評價為手段和以結果為應用的全流程覆蓋的績效管理模式。目標是為了加強政府預算管理，統籌存量資產，強化資源配置，優化支出結構，節省經濟成本，切實提高預算執行率，有效保障公共服務水平[1]。

（二）預算績效管理的內涵

預算績效管理的內涵具體包括以下四方面內容：

1. 它是一種全新、先進的預算理念。預算績效管理是以績效為核心思想，強調執行責任，增強效率意識，確立產出效率并重的全新管理導向，注重預算資金的經濟效益，關注行政事業單位向社會公眾提供的公共產品和服務的數量與質量。

2. 它是一種十分成熟、行之有效的技術手段。預算績效管理全面運用績效管理的理念和方法，對傳統的預算管理體系進行改革和優化。改革的核心聚焦于經濟技術層面，因此預算績效管理主要被視為一種技術工具，被廣泛應用于政府預算管理的實踐中。

3. 它是一種完善的全覆蓋全過程機制。在當前的政府預算管理實踐中，結果導向的影響依然顯著，預算管理往往重視資金的來源而忽視了效能的產出。基于此背景，預算績效管理應運而生，它實現了對政府預算的全過程、全方位、全覆蓋的閉環管理。績效理念被深入地融入預算的編制、執行、調整、監督和考評各個環節，特別是在預算管理的控制與改進方面，實現了緊密的銜接。

4. 該預算管理模式代表了一種具有創新性的突破。預算績效管理的核心仍為預算管理，其服務于預算并遵循預算管理原則，實現了對現行預算管理模式的革新，而非與傳統預算體系徹底斷裂，而是構建了一個新的管理框架。預算績效管理通過引入績效管理的理念、方法和技術，對傳統模式進行了提升和優化，為其打上了“績效管理”的印記，進而塑造了一個全新的預算管理架構。該模式注重經濟、社會和生態效益，致力于優化支出結構，統籌現有資產，加強資源配置，切實提升資金使用效率。

二、績效管理的作用與意義

（一）提高預算執行率

單位在進行預算績效管理時，應明確具體的影響因子，并與之對應地制定具體的管理流程和辦法，有效提高單位的預算管理水平。根據外部環境和單位自身實際情況的動態變化，對年度預算調整的 必需性進行論證，必要時提出調整方案，確保單位工作有條不紊。通 過執行進度和績效目標完成情況進行實時監控，及時發現預算執行年度存在的問題，提出解決方案，切實提高預算執行率[2]。

（二）強化資源配置

預算績效管理是提升教育招考機構內部控制管理工作的重要組成部分。對預算進行事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價的全過程預算績效管理，可以及時發現問題并解決，提高資源配置管理成效。教育招考機構的預算資金來源除財政撥款外，主要是財政專戶資金，部分地區教育招考機構還有一定體量的單位資金。怎樣統籌單位資源配置，有效提高資源使用效益就顯得非常關鍵。只有對單位整體和項目績效指標進行精確且合理的定義與細化，并根據單位的事業發展和年度工作計劃設定恰當的績效目標值，通過實施行之有效的績效管理，才能實現各類資源的合理配置，從而充分發揮預算績效管理的作用。

（三）提高單位管理水平

隨著社會的快速發展，公眾對教育招考事業的關注度持續上升，教育招考機構的社會影響力亦日益增強，對其職責履行提出了更高的標準。為了實現人民滿意的教育招考目標，各級教育招考機構必須提升自身的管理水平。通過強化預算績效管理，可以從更宏觀的視角和更全面的維度促進管理水平的全面提升和持續改進。

三、教育招考機構存在的問題

（一）對預算績效管理工作認識仍顯不足

2018年，黨中央、國務院提出全面預算績效管理的實施意見后，行政事業單位預算績效管理的工作得到了有效推動。2019年底，教育部也出臺相關政策要求教育系統各級單位開展預算績效管理工作，各級教育招考機構對于預算績效管理的概念和重要性也有了一定程度的認識[3]。教育招考機構長期以來在管理實踐中，往往 偏重資金的籌集而忽視了效益的產出，以及過分專注于招考業務而輕視了財務管理。這種傾向導致了部分管理層對于實施預算績效管理的緊迫性和重要性認識不足，政治定位偏低。因此，尚未建立專門的績效管理部門或專職崗位，即便設立了相關機構或職位，也常形同虛設，預算績效管理工作幾乎完全依賴于財務人員。而財務人員在執行相關任務時，也存在認識上的不足，工作態度應付，與領導層及其他部門之間的協調溝通不充分，這些因素共同作用導致預算管理效果不盡如人意，對預算績效管理工作的推動缺乏積極性，成效未能達到預期目標，表明在這一領域仍有較大的改進空間。

（二）基礎工作有待改善

我國行政事業單位預算績效管理工作的理論研究起步較晚，而針對教育招考機構的預算績效管理的理論研究較少。黨中央、國務院是2018 年發布預算績效管理的實施意見，教育部是2019 年底發布的相關政策文件。從理論研究和政策文件的角度來看，我國教育招考機構在預算績效管理方面的基礎尚顯薄弱，目前仍處于探索和實踐的初級階段。這種狀況導致了教育招考機構在預算績效管理方面面臨諸多挑戰，例如難以設定績效指標、難以界定設定目標值的合理性以及難以評判評價報告的質量。在許多招考機構中，績效管理工作幾乎完全依賴于財務人員，由于他們對單位整體和業務工作的理解不夠深入，往往只能機械地匯總各部門提供的材料，用于預算績效管理；同時，業務部門對預算績效管理的認識不足，缺乏足夠的配合意識，提交的材料往往敷衍了事。

（三）預算績效管理制度不夠健全

教育招考機構在預算績效管理方面的實際執行效果未能達到預期目標，主要問題在于該單位對預算績效管理重要性的認識不足。具體表現為缺乏有效的預算績效管理制度，或者已制定相關制度，但這些制度也存在缺陷，缺乏可操作性。此外，內部監督機制不夠獨立，執行力度不足，導致單位從上到下對預算績效管理持有一種消極和敷衍的態度。同時，因為沒有權威統一的行業標準，讓教育招考機構的實際預算績效管理成效距離預期仍有距離。監督重結果輕過程，導致預算績效管理監督缺乏約束力，無法及時發現解決預算績效管理中存在的問題，造成國有資產損失風險。

（四）預算績效管理的信息化手段落后

預算績效管理全流程包括事前績效監控、績效目標編制、績效監控、績效評價和反饋整改。然而，由于地區財政狀況和單位自身的差異，一些教育招考機構作為本級財政的二級甚至三級預算單位，未能實現預算績效管理信息化系統的全流程覆蓋。這導致預算績效管理信息的不精確和不完整，績效監控和評價完全依賴于線下人工操作，從而大大降低了工作效率。同時，由于財政尚未統一績效管理信息化系統標準和參數，市場上現有的行政事業單位預算績效管理系統開發的實用性普遍不足，招考機構的績效管理信息化系統主要由各家自行開發運維，技術和系統尚不成熟，模塊和功能不夠完善，運行不夠穩定，部分教育招考機構甚至未啟動預算績效管理信息化建設工作，使得預算績效管理的信息化運維不能實現預期目標[4]。

四、解決的對策

（一）提高對預算績效管理工作的認識

教育招考機構的上級主管部門和單位自身的管理決策層要充分認識到預算績效管理工作的重要性。首先，應在單位構建起完整的預算績效管理組織架構，成立相應的預算績效管理部門或設立專門的管理崗位，由單位主要領導負責，保證單位預算績效管理力量儲備充足。其次，開展預算績效管理業務培訓，在全單位樹立預算績效管理意識。以線上線下多元化培訓結合的方式，要求單位全體職工包括決策層、執行層和監督層都要參加預算績效管理的業務培訓，讓單位職工知曉政府預算績效管理文件精神和具體流程操作。最后，交流學習。向上級、同行學習先進的預算績效管理理念，“走出去引進來”，借鑒其他成功經驗，結合自身的實際情況，建立適合的預算績效管理體制。同時，在年度預算績效管QhwMy1uLME8t+mWvsO5g7A==理工作開始前，應明確教育招考事業發展規劃和年度工作目標，對單位年度預算項目有具體規劃，與職能部門充分交流溝通，了解實際需求，充分論證后制訂年度預算績效管理工作方案。

（二）做好預算績效管理基礎工作

首先，教育、財政部門需出臺權威統一、具有指導意義的教育招考行業標準 ，規范績效評價。嘗試制定不同教育考試項目的績效指標，建立覆蓋黨建、行政、業務和后勤保障等教育招考機構綜合指標庫，參考歷史數據、行業標準等，合理設定目標值，建立完整合適的教育招考機構的預算績效管理體系。其次，加強全過程有效監督，有效增強預算績效管理運行的監督效果，通過對預算和預算執行、績效目標和績效完成情況的偏差分析，發現解決存在的問題，根據需求績效目標進行調整，確保預算績效的可持續性管理，保質保量。最后，提高外部評價質量，加強外部管理力量[5]。

（三）加強預算績效管理制度建設

構建教育招考機構高質量的預算績效管理體系，需逐步完善事前績效評估和目標編制、事中監控和事后評價等各流程環節，確保工作的規范化、制度化。首先，應健全預算績效管理制度和內控流程，明確各方職責，建立權責明確的聯動機制。其次，明確預算資金管理范圍。為確保預算資金使用合理有效，教育招考機構應全口徑全覆蓋建立績效考評方案，尤其財政專戶資金和單位自有資金，確保預算績效管理資金的完整性，從而達到提高績效管理水平與構建核心監督約束機制的管理目標。最后，要建立科學合理的績效評價體系，要求評價有反饋、反饋有整改、整改有應用，從而促進預算績效管理工作的持續向前。

（四）充分利用信息化手段

教育招考機構應充分利用信息技術手段提高單位預算績效管理水平和效率。首先，應繼續推廣財政預算管理一體化績效管理系統的上線。各地、各級財政都在推廣上線使用預算管理一體化系統，根據發展目標和規劃，全面提高預算績效管理工作的準確性。其次，提高市場現存預算績效管理系統的質量，制定統一的技術標準，提高行業門檻，加強業務培訓，提高個性化定制水平，幫助部分未能上線預算管理一體化的教育招考機構實現系統過渡。最后，持續升級完善績效目標編制、績效評估、績效監控和績效評價等各模塊功能，促進業務和系統有機融合，有效提高預算績效管理 適用性。

五、總結

教育招考機構的預算績效管理是確保教育招考業務順利進行的關鍵保障。各級教育招考機構必須對日常預算績效管理中出現的問題進行深入分析，并提出相應的解決策略。同時，應總結經驗教訓，識別不足之處，以不斷完善預算績效管理制度，從而全面提升單位預算績效管理的整體效果。

（作者簡介：吳世光，江蘇省教育考試院辦公室財務科中級會計師。羅貴鴻，江蘇省教育考試院辦公室財務科。）