關(guān)于貴州集體林權(quán)制度改革的思考

關(guān)鍵詞：貴州集體林權(quán)制度改革；林業(yè)可持續(xù)發(fā)展；公益林管理；金融支持

引言

集體林地構(gòu)成了國家關(guān)鍵的土地資源，是林業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，同時為農(nóng)民提供了重要的生活保障。通過實(shí)施集體林權(quán)制度改革，將集體林地的經(jīng)營權(quán)和林木的所有權(quán)分配給農(nóng)戶，確保農(nóng)民能夠獲得關(guān)鍵的生產(chǎn)資料，從而激發(fā)他們從事林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情，這將有助于林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。截至2023年底，貴州省森林面積 1109.91萬公頃，森林覆蓋率63%。貴州省屬南方集體林區(qū)，林地占全省國土總面積的一半，其中96% 以上的山林屬于集體所有。改革開放以來，通過穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制等一系列體制、機(jī)制方面的改革，集體林業(yè)取得了長足發(fā)展。

一、貴州集體林權(quán)改革的主要成就

（一）穩(wěn)定林地承包政策，鞏固集體林權(quán)制度改革成果

2016年11月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（以下簡稱《意見》），為貫徹落實(shí)《意見》，針對貴州省集體林權(quán)制度改革面臨的形勢和任務(wù)，省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），提出：長期穩(wěn)定林地承包政策，事關(guān)集體林權(quán)制度改革成果的鞏固，事關(guān)林業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收、林區(qū)穩(wěn)定。在深化集體林權(quán)制度改革中，必須始終堅(jiān)持林地家庭承包經(jīng)營基本政策不動搖，嚴(yán)格按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)規(guī)定，依法保護(hù)林權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)其合法權(quán)益。對權(quán)屬明確并已核發(fā)林權(quán)證的，要切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的法律效力。對權(quán)屬明確尚未核發(fā)林權(quán)證的，要盡快核發(fā)。對權(quán)屬不清或有爭議的，抓緊明晰或調(diào)處，并盡快核發(fā)權(quán)屬證明[1]。

（二）探索建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的新機(jī)制

2015年6月15日貴州省人民政府辦公廳印發(fā)了《省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)全省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的通知》，要求“將 原由相關(guān)部門分散承擔(dān)的房屋、土地、林地、草原等不動產(chǎn)登記申請、受理、審核、登記、發(fā)證存檔等職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)，交由國土資源部門承擔(dān)”。按照“人隨事走、編隨人走”的原則，林改期間各縣（市、區(qū)）組建的林權(quán)服務(wù)中心人員和編制，全部劃轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)登記部門。為加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，搭建高效、有序的服務(wù)平臺 作好林權(quán)抵押、變更、注銷登記工作，開展林權(quán)交易、資產(chǎn)評估及政策、技術(shù)、信息等服務(wù)，為廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者創(chuàng)建一個公開透明、便捷高效、安全周到的便民服務(wù)新機(jī)制[2]。省政府將建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺列為重要改革任務(wù)，由省供銷合作社牽頭抓落實(shí)，將林權(quán)流轉(zhuǎn)交易列入全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。

（三）加快開展林權(quán)抵押貸款

按照中國人民銀行等五部門《關(guān)于 做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》要求，“十三五”期間，加強(qiáng)宣傳，正確引導(dǎo)；建立政府貼息制度，充分發(fā)揮貼息杠桿“四兩撥千斤”的導(dǎo)向作用；拓展融資渠道，引入各類銀行，開展森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)；簡化貸款流程，延長貸款期限，并適當(dāng)降低貸款利率，降低貸款門檻，從而擴(kuò)大政策性銀行貸款的惠及面。2018年，經(jīng)貴州省政府同意，與 省委金融辦等5 部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于綠色金融助推林業(yè)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》，將金融服務(wù)融入森林資源的保護(hù)、培育、開發(fā)利用；林權(quán)流轉(zhuǎn)、交易、收儲；重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林、贖買等各個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)金融服務(wù)的“全覆蓋”。

二、貴州集體林權(quán)制度改革中存在的問題

貴州集體林權(quán)制度改革總體推進(jìn)順利，取得了一定成就，但也存在一些問題。

（一）公益林區(qū)劃分不合理

受歷史因素影響，貴州省公益林劃分不合理。截至2023年年底，該省公益林的總面積已達(dá)到8080萬畝，占據(jù)了森林用地總面積的48%。在這些公益林中，屬于集體所有的森林面積為7752 萬畝，其中大約35% 為人工種植林，主要是在20 世紀(jì)80 年代由農(nóng)戶投資進(jìn)行改造的。此前，由于對公益林的采伐和利用實(shí)施了嚴(yán)格的限制措施，加之自主經(jīng)營的范圍有限，以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和土地質(zhì)量的逐漸下降，當(dāng)?shù)鼐用駥τ谡{(diào)整或更新人工種植公益林的需求極為迫切。

（二）農(nóng)民在深化集體林權(quán)制度改革中的參與度不高

由于宣傳不足，農(nóng)民對林改的理解并不充分。其普遍認(rèn)為林改僅是發(fā)放一本證書，似乎并不重要。加之林業(yè)生產(chǎn)周期較長，產(chǎn)出較低，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對林業(yè)的依賴程度逐漸減少，導(dǎo)致農(nóng)民對林業(yè)投資的信心不足。在城郊地區(qū)，農(nóng)民因國家建設(shè)征用林地并給予補(bǔ)償這一利益驅(qū)動而對林地特別敏感。然而，在偏遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)民對林地的使用和處置權(quán)利幾乎一無所知，也不清楚如何利用法律手段來保護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）林地分散碎片化

森林區(qū)域的零散與分裂以及家庭管理費(fèi)用高、效果差，限制了林區(qū)進(jìn)步。林地劃分“碎片”化，這對規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來不利影響。林地破碎不僅不利于規(guī)模經(jīng)營，而且對林地流轉(zhuǎn)，林權(quán)抵押貸款等林事活動增加難度。

（四）融資難、融資貴、融資短是 制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸

林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營周期通常較長，且需要大量的資金投入，因此金融支持顯得尤為關(guān)鍵。然而，由于融資渠道的單一性、融資成本的高昂以及融資機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了融資難題和融資成本的上升。

三、貴州林權(quán)制度改革展望

2024年貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《貴州省深化集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》，提出加快發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等9項(xiàng)任務(wù)，明確到2025年，基本形成權(quán)屬清晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)有序、監(jiān)管有效的集體林權(quán)制度，全省森林覆蓋率總體保持穩(wěn)定，森林蓄積量達(dá)到7億立方米左右，森林可持續(xù)經(jīng)營水平穩(wěn)步提高。

（一）加快推進(jìn)“三權(quán)分置”

執(zhí)行共享林地的所有權(quán)、租賃權(quán)和使用權(quán)“三重劃分”。確保集體林地產(chǎn)權(quán)不變，維護(hù)森林土地承包關(guān)系穩(wěn)定。鼓勵農(nóng)民通過出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式轉(zhuǎn)換林地使用權(quán)限，該經(jīng)營權(quán)益可依法再交易或用于金融信貸擔(dān)保。

（二）妥善解決歷史遺留問題

各級自然資源和林業(yè)主管部門要密切配合，基于第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一底圖，2025年年底前基本完成林權(quán)登記存量數(shù)據(jù)整合移交，推動省不動產(chǎn)登記云平臺與省林權(quán)綜合監(jiān)管系統(tǒng)有效對接，逐步實(shí)現(xiàn)林權(quán)審批、交易、合同管理和登記信息實(shí)時互通共享[3]。

（三）發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

鼓勵農(nóng)戶通過家庭聯(lián)合或委托經(jīng)營等多種形式合作進(jìn)行林業(yè)生產(chǎn)。在不違反農(nóng)民意愿的情況下，支持有實(shí)力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過托管、入股、合作等手段，將分散的林地整合起來發(fā)展成集體林場。同時，鼓勵林業(yè)企業(yè)、國有林場和林業(yè)專業(yè)合作社等主體建立股份合作林場，或?yàn)檗r(nóng)戶提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營管理、訂單林業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，以完善農(nóng)戶與企業(yè)間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高林地規(guī)模化經(jīng)營的效率。鼓勵各地區(qū)設(shè)立森林產(chǎn)權(quán)收購機(jī)構(gòu)，市場化整合分散的森林產(chǎn)權(quán)。發(fā)展森林產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，吸引社會資金進(jìn)入林業(yè)行業(yè)。

（四）優(yōu)化公益林建設(shè)管理

為了進(jìn)一步提升公益林的建設(shè)與管理水平，開展對天然林起 源的科學(xué)認(rèn)定工作，以便更好地將公益林與天然林的管理進(jìn)行有效整合。此外，合理調(diào)整公益林中集體林的比例，確保其結(jié)構(gòu)的合理性與科學(xué)性。對于成熟或過熟的人工二級國家級及地方級公益林，應(yīng)有序進(jìn)行更新性采伐，以提升森林整體質(zhì)量和生態(tài)功能。通過這些綜合性的管理措施，能夠促進(jìn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，同時為生態(tài)環(huán)境的改善作出積極貢獻(xiàn)[4]。

（五）強(qiáng)化森林可持續(xù)經(jīng)營推動建立以森林經(jīng)營

方案為基礎(chǔ)的管理制度，旨在提升森林資源的可持續(xù)利用和生態(tài)效益。通過科學(xué)規(guī)劃和合理布局，確保森林資源的長期健康發(fā)展。探索“先建后補(bǔ)”營造林模式，鼓勵先行先試，通過實(shí)踐驗(yàn)證模式的可行性和有效性，進(jìn)而推廣。同時，實(shí)施差異化森林經(jīng)營補(bǔ)助制度，根據(jù)森林的類型、生長階段和生態(tài)價值等因素，提供針對性的財(cái)政支持。重點(diǎn)支持中幼林撫育，通過科學(xué)管理和技術(shù)手段，促進(jìn)中幼林的健康成長，提高森林的生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)效益[5]。這一系列措施將有助于實(shí)現(xiàn)森林資源的優(yōu)化配置和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）創(chuàng)新林木采伐管理制度

執(zhí)行對林業(yè)經(jīng)營者林木采伐的限額管理制度，實(shí)施五年累計(jì)限額政策，同時解除對人工商品林主伐年齡的限制，并探索實(shí)行按面積審批的人工商品林采伐作業(yè)制度。

（七）探索完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

組織開展林業(yè)碳匯資源本底調(diào)查，建立健全省、市、縣三級林業(yè)碳匯計(jì)量監(jiān)測體系，健全林業(yè)碳票運(yùn)行機(jī)制，完善林業(yè)碳票登記、交易、管理等制度。制定大型活動林業(yè)碳中和實(shí)施辦法，鼓勵碳排放企業(yè)、大型活動組織者、社會公眾購買林業(yè)碳匯（票）或者營造碳中和林。編制全省生態(tài)產(chǎn)品目錄清單。探索林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)差異化補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)。

（八）積極支持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

充分考慮氣候條件、資源基礎(chǔ)和環(huán)境承載力，增強(qiáng)林下、林間及林緣區(qū)域的多元化開發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)木本油料產(chǎn)業(yè)、森林經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游以及樹木生物質(zhì)能的利用等綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以帶動民眾經(jīng)濟(jì)收入的提升。倡導(dǎo)在自然保護(hù)區(qū)和公園內(nèi)合理利用集體林地資源，發(fā)展自然教育、科學(xué)普及以及戶外健身等相關(guān)行業(yè)。支持集體林業(yè)大縣培育林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，打造一批林業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和森林康養(yǎng)基地。開展林業(yè)企業(yè)培育工程，扶持一批林業(yè)龍頭企業(yè)和林業(yè)專精特新企業(yè)。鼓勵支持林業(yè)企業(yè)創(chuàng)建知名商標(biāo)，培育壯大林業(yè)特色區(qū)域公共品牌，建立森林生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)志管理和產(chǎn)品溯源體系。

（九）加大金融支持力度

鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合職能定位和業(yè)務(wù)范圍，優(yōu)化公益林補(bǔ)償收益權(quán)抵押貸款以及森林經(jīng)營收益權(quán)抵押貸款等林業(yè)普惠金融產(chǎn)品，增強(qiáng)金融扶持力度。拓展與林業(yè)相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，適度增加林業(yè)貸款額度、延長貸款期限、降低貸款利率、創(chuàng)新還款方式。鼓勵采取“銀行+ 合作社+ 集體經(jīng)濟(jì)組織+ 林農(nóng)”“銀行+ 企業(yè)+ 合作社（基地）+林農(nóng)”等模式，解決單戶抵押難、融資難問題。研究構(gòu)建林業(yè)產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理體系與抵押林業(yè)產(chǎn)權(quán)的高效處置機(jī)制，以提升林業(yè)產(chǎn)權(quán)抵押的比率。鼓勵各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保、擔(dān)保與保險(xiǎn)相結(jié)合等方式，提供林業(yè)融資擔(dān)保服務(wù)。

四、結(jié)語

貴州省集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)大局。通過對貴州省集體林權(quán)制度改革的歷史背景、主要成就、現(xiàn)存問題以及未來展望的深入研究，我們可以看到，貴州在集體林權(quán)制度改革方面已經(jīng)取得了顯著成效，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。為了確保集體林權(quán)制度改革能夠順利推進(jìn)并取得實(shí)效，需要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任分工，加大政策扶持和資金投入力度。同時，還需要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高廣大農(nóng)民對集體林權(quán)制度改革的認(rèn)識和理解，激發(fā)他們的積極性和參與度。在未來的發(fā)展中，貴州省應(yīng)繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，探索創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式，推動林業(yè)與旅游、文化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。通過優(yōu)化林地資源配置、加強(qiáng)科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)、完善林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款等配套措施，進(jìn)一步激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，提高林業(yè)生產(chǎn)效益和生態(tài)效益。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對公益林的保護(hù)和管理，合理劃分公益林和商品林，完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，確保林農(nóng)的合法權(quán)益得到切實(shí)保障。通過這些措施的實(shí)施，可以進(jìn)一步推動貴州省集體林權(quán)制度改革的深化和發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。

（ 作者簡介： 呂昆燕，貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。）