鎖定“死亡地帶” 阻擊“隱形殺手”

類(lèi)似生態(tài)領(lǐng)域特指海洋和湖泊中缺氧地帶的死亡地帶，安全生產(chǎn)領(lǐng)域自然通風(fēng)不良，易造成有毒有害、易燃易爆物質(zhì)積聚或者氧含量不足的有限空間——“死亡地帶”，是威脅作業(yè)人員生命安全的“隱形殺手”。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)協(xié)同應(yīng)急管理部門(mén)正在靶向監(jiān)督中……

修訂后的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》于2024年11月1日起施行。相比自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件，生產(chǎn)安全事故作為事故災(zāi)難類(lèi)的突發(fā)事件，對(duì)預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，有著更加主動(dòng)的日常需求和更為廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景。10月29日至11月2日，應(yīng)急管理部開(kāi)展“以案為鑒——有限空間作業(yè)安全警示”系列宣傳，分農(nóng)副食品加工、食品制造、造紙、皮革毛皮羽毛加工、紡織印染5個(gè)行業(yè)大類(lèi)，連續(xù)發(fā)布相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提醒和事故典型案例。與此同時(shí)，在最高人民檢察院的統(tǒng)一部署下，有限空間作業(yè)安全，作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域“小切口”的新課題，也系統(tǒng)納入檢察公益訴訟監(jiān)督辦案重點(diǎn)。

2024年10月12日，從事玉米蛋白粉飼料加工銷(xiāo)售的山東省壽光市羊口鎮(zhèn)濰坊金石生物科技有限公司，在安排對(duì)存放原料玉米漿的3#漿池進(jìn)行抽漿作業(yè)時(shí)，發(fā)生硫化氫等有毒有害氣體中毒事故，造成包括4名施救人員在內(nèi)的7名職工死亡，另有4名職工受傷。

10月13日，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳在山東省檢察院專(zhuān)題研究部署有限空間作業(yè)安全領(lǐng)域監(jiān)督辦案工作，指導(dǎo)山東檢察機(jī)關(guān)借機(jī)在全省范圍內(nèi)開(kāi)展線索排查和類(lèi)案監(jiān)督。自11月1日起，進(jìn)一步指導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)結(jié)合貫徹執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，著力在“檢護(hù)民生”“檢察護(hù)企”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中精準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展有限空間作業(yè)安全檢察公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。

用足法律依據(jù)

依據(jù)安全生產(chǎn)法第74條第二款的授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的安全生產(chǎn)違法行為，對(duì)適格被告提起行政公益訴訟或者民事公益訴訟。其中，針對(duì)重大事故隱患的公益訴訟，體現(xiàn)了檢察公益訴訟作為預(yù)防性法律制度的創(chuàng)新價(jià)值。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合。辦理突發(fā)事件應(yīng)對(duì)檢察公益訴訟案件，關(guān)鍵在準(zhǔn)確把握重大事故隱患標(biāo)準(zhǔn)，督促監(jiān)管主體和責(zé)任主體防患于未然；事件發(fā)生后采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施，避免造成重大事故；對(duì)于導(dǎo)致重大事故，依法追究重大責(zé)任事故罪、危險(xiǎn)作業(yè)罪等刑事犯罪和玩忽職守罪等職務(wù)犯罪，仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益目的的，發(fā)揮兜底、補(bǔ)充作用。

具體到有限空間作業(yè)安全領(lǐng)域，有必要遵照國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室《關(guān)于學(xué)好用好重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)的通知》，重點(diǎn)學(xué)好用好應(yīng)急管理部出臺(tái)的《工貿(mào)企業(yè)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》第十三條，準(zhǔn)確將存在硫化氫、一氧化碳等中毒風(fēng)險(xiǎn)的有限空間作業(yè)的工貿(mào)企業(yè)未對(duì)有限空間進(jìn)行辨識(shí)、建立安全管理臺(tái)賬，并且未設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志的；未落實(shí)有限空間作業(yè)審批，或者未執(zhí)行“先通風(fēng)、再檢測(cè)、后作業(yè)”要求，或者作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)未設(shè)置監(jiān)護(hù)人員的，判定為重大事故隱患。結(jié)合應(yīng)急管理部發(fā)布的《有限空間作業(yè)安全指導(dǎo)手冊(cè)》和4個(gè)專(zhuān)題系列折頁(yè)，特別是《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全規(guī)定》，依法調(diào)查核實(shí)具體違法情形、違法主體，精準(zhǔn)提出檢察建議、提起公益訴訟。

用好典型案例

2023年4月，江蘇省揚(yáng)州市檢察院和寶應(yīng)縣檢察院針對(duì)“中國(guó)荷藕之鄉(xiāng)”寶應(yīng)的荷藕行業(yè)腌制池（有限空間）作業(yè)安全隱患治理問(wèn)題開(kāi)展一體化辦案。通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)匾患疑a(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)28家藕行進(jìn)行監(jiān)督試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面發(fā)現(xiàn)共性問(wèn)題，依法向監(jiān)管部門(mén)和屬地鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，督促協(xié)同行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、合作社，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)完善配齊通風(fēng)檢測(cè)儀器裝備、防毒害氣體器具等安全防護(hù)設(shè)施，張貼重點(diǎn)場(chǎng)所警示標(biāo)識(shí)牌、有限空間安全風(fēng)險(xiǎn)告知牌，組織開(kāi)展從業(yè)人員有限空間安全作業(yè)培訓(xùn)，完成制定產(chǎn)權(quán)人和承租人責(zé)任劃分等10條安全管理措施，并實(shí)行安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和分級(jí)管控，強(qiáng)化隱患排查治理。該案入選最高檢2023年發(fā)布的安全生產(chǎn)檢察公益訴訟典型案例。

2024年5月，廣東省惠州市惠城區(qū)檢察院對(duì)照《工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)安全規(guī)定》，充分發(fā)揮仲愷高新區(qū)檢察室延伸觸角的優(yōu)勢(shì)，從系統(tǒng)剖析近年來(lái)此類(lèi)責(zé)任事故成因中舉一反三，專(zhuān)門(mén)研制現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查表、調(diào)查核實(shí)指引清單和辦案參考，有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)相關(guān)企業(yè)在硬件設(shè)施、管理制度、應(yīng)急救援等方面存在重大隱患，依法向監(jiān)管部門(mén)提出檢察建議，督促開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，共排查整改135項(xiàng)安全隱患，完善6項(xiàng)常態(tài)化預(yù)防監(jiān)管機(jī)制；結(jié)合辦案向轄區(qū)內(nèi)涉及有限空間作業(yè)的81家工貿(mào)企業(yè)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示函，推動(dòng)部分園區(qū)通過(guò)智慧平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、交辦跟蹤、解除銷(xiāo)號(hào)”的全流程“閉環(huán)管理”，有效消除監(jiān)管盲區(qū)。

除了復(fù)制推廣檢察公益訴訟典型案例之外，檢察機(jī)關(guān)還需要學(xué)好用好全國(guó)“安全生產(chǎn)月”期間開(kāi)展的“有限空間作業(yè)安全專(zhuān)題宣傳活動(dòng)”成果，應(yīng)急管理部近期公布的10件工貿(mào)企業(yè)有限空間作業(yè)行政處罰典型案例，以及5大行業(yè)23件典型事故案例，以案為鑒，因地制宜，因案施策，及時(shí)有效提升類(lèi)案監(jiān)督的精準(zhǔn)性、規(guī)范性。有一定實(shí)踐積累的省級(jí)檢察院，可以先行制定辦案指引，成熟后由最高檢提煉升級(jí)在全國(guó)適用，切實(shí)將頂層設(shè)計(jì)和“摸著石頭過(guò)河”結(jié)合起來(lái)。

標(biāo)識(shí)有限空間

以生命為代價(jià)的教訓(xùn)表明，冶金、有色、建材、機(jī)械、輕工、紡織、煙草、商貿(mào)等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，也即工貿(mào)企業(yè)的污水處理設(shè)施、紙漿池、腌制池、發(fā)酵池等有限空間，因封閉或者部分封閉，與外界相對(duì)隔離，出入口較為狹窄，容易造成有毒有害、易燃易爆物質(zhì)積聚或者氧含量不足，作業(yè)人員在內(nèi)工作容易發(fā)生中毒、窒息、燃爆事故。檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)應(yīng)急管理部公布的《工貿(mào)企業(yè)有限空間重點(diǎn)監(jiān)管目錄》，有針對(duì)性地發(fā)現(xiàn)企業(yè)日常安全管理中的重大事故隱患和安全監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督檢查中的嚴(yán)重違法行為。

值得注意的是，“公輔設(shè)備設(shè)施：污水收集處理池（井、罐）”是各工貿(mào)行業(yè)通用有限空間，應(yīng)當(dāng)作為行政監(jiān)管和檢察監(jiān)督的重點(diǎn)。例如，2024年4月24日，新疆哈密市應(yīng)急管理局對(duì)該市某豆業(yè)公司進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司污水處理站內(nèi)污水井硫化氫氣體濃度達(dá)到30.7ppm，且未對(duì)該污水井等有限空間進(jìn)行辨識(shí)，未建立有限空間管理臺(tái)賬，未按規(guī)定在有限空間出入口等醒目位置設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，被依法判定為重大事故隱患。又如，2024年3月25日，山東省聊城市東昌府區(qū)應(yīng)急管理局對(duì)該市某食品公司進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)存在一個(gè)約2米深的污水處理池但未按規(guī)定納入有限空間管理。與有限空間相關(guān)的污水收集處理、固體廢物處置等環(huán)保設(shè)施、場(chǎng)所也是污染防治容易忽視的“隱秘空間”，檢察機(jī)關(guān)有必要結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察公益訴訟推動(dòng)生產(chǎn)安全和生態(tài)安全系統(tǒng)治理。

另一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，工貿(mào)行業(yè)中的商貿(mào)行業(yè)范圍相對(duì)寬泛，其中，農(nóng)副食品加工、食品制造行業(yè)特有的發(fā)酵罐、腌制池（罐、箱）、糖漿箱、煮糖罐等有限空間作業(yè)安全，需要結(jié)合食品安全并溯源拓展到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和系統(tǒng)治理。

除了跟進(jìn)監(jiān)督類(lèi)似行政執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)可以透過(guò)履職中發(fā)現(xiàn)工貿(mào)企業(yè)未按照規(guī)定配備、使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的有限空間作業(yè)安全儀器、設(shè)備、裝備和器材，或者未對(duì)其進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng)和定期檢測(cè)等行政違法情形，倒查行政監(jiān)管部門(mén)是否履職盡責(zé)。同時(shí)，總結(jié)最高檢“四號(hào)檢察建議”“八號(hào)檢察建議”落地落實(shí)的成功經(jīng)驗(yàn)，協(xié)同相關(guān)職能部門(mén)將對(duì)“窨井蓋”的監(jiān)管思路和創(chuàng)新措施轉(zhuǎn)化應(yīng)用到有限空間。

規(guī)范有限空間作業(yè)

從應(yīng)急管理部發(fā)布的行政處罰典型案例看，江蘇南京某工程塑料公司實(shí)施有限空間作業(yè)前未按規(guī)定進(jìn)行作業(yè)審批；江蘇南通某容器公司在實(shí)施有限空間作業(yè)時(shí)未按要求進(jìn)行通風(fēng)和氣體檢測(cè)；浙江湖州某紡織公司未采取防墜落措施，監(jiān)護(hù)人員未按規(guī)定履行崗位職責(zé)，未落實(shí)有限空間作業(yè)安全措施，被屬地應(yīng)急管理部門(mén)依法作出行政處罰。其中，湖州市南潯區(qū)應(yīng)急管理局是在接到非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法平臺(tái)非法入侵的事件預(yù)警，通過(guò)調(diào)取監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的線索。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，工貿(mào)企業(yè)在有限空間管理臺(tái)賬中應(yīng)當(dāng)明確有限空間數(shù)量、位置以及危險(xiǎn)因素等信息，并及時(shí)更新；鼓勵(lì)工貿(mào)企業(yè)采用信息化、數(shù)字化和智能化技術(shù)，提升有限空間作業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管控水平。這為檢察機(jī)關(guān)研發(fā)應(yīng)用有限空間作業(yè)安全大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型提供了數(shù)據(jù)源和協(xié)作渠道。

從應(yīng)急管理部“以案為鑒”的典型事故案例看，除了易發(fā)多發(fā)的污水處理環(huán)節(jié)，其他需要加強(qiáng)監(jiān)管的有限空間危險(xiǎn)作業(yè)突出表現(xiàn)有：遼寧省盤(pán)山縣石新鎮(zhèn)盤(pán)錦德潤(rùn)商貿(mào)有限公司作業(yè)人員違章進(jìn)入腌制蘿卜的腌漬池中清理堵塞水泵的雜物，硫化氫在有限空間內(nèi)持續(xù)快速釋放導(dǎo)致中毒事故；甘肅省臨夏縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)華安生物制品有限責(zé)任公司因未嚴(yán)格執(zhí)行工藝控制要求，致使殘留物料發(fā)酵產(chǎn)生的硫化氫、氰化氫等有毒有害氣體在干酪素生產(chǎn)車(chē)間原料溶解罐內(nèi)聚集，作業(yè)人員違章進(jìn)入罐內(nèi)清理出料管道閥門(mén)堵塞物時(shí)導(dǎo)致中毒事故；河北省蠡縣永興莊第二造紙廠作業(yè)人員違章進(jìn)入儲(chǔ)漿池內(nèi)作業(yè)，在翻動(dòng)堆積的垃圾時(shí)沼氣不斷溢出、硫化氫濃度上升導(dǎo)致中毒窒息事故。這些已經(jīng)造成重大事故的典型案例，提示檢察機(jī)關(guān)更加注重堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，按照“安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的“三管三必須”原則，督促?gòu)?qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，激活生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

檢察機(jī)關(guān)除了與應(yīng)急管理部門(mén)加強(qiáng)協(xié)同協(xié)作，可以依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門(mén)綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，會(huì)同各類(lèi)工貿(mào)行業(yè)的主管部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合、技術(shù)融合，推動(dòng)精準(zhǔn)有效監(jiān)管。

例如，湖北省地方標(biāo)準(zhǔn)《有限空間清淤作業(yè)安全規(guī)范》于2024年11月22日實(shí)施，主管部門(mén)為省市場(chǎng)監(jiān)督管理局。湖北檢察機(jī)關(guān)可以以此為契機(jī)加強(qiáng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)同協(xié)作，精準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展法律監(jiān)督。

培訓(xùn)有限空間作業(yè)相關(guān)人員

習(xí)近平總書(shū)記在促進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)的重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保障，要求維護(hù)勞動(dòng)者在勞動(dòng)安全、技能培訓(xùn)等方面的合法權(quán)益。

根據(jù)對(duì) 2013—2022年工貿(mào)行業(yè)發(fā)生有限空間作業(yè)較大事故的統(tǒng)計(jì)分析，其中盲目施救相關(guān)事故分別占事故總量和死亡人數(shù)的87.4%和86.8%。近兩年此類(lèi)問(wèn)題依然存在，暴露出安全培訓(xùn)和應(yīng)急演練方面的短板亟待補(bǔ)強(qiáng)。

對(duì)此，各地檢察機(jī)關(guān)可以結(jié)合貫徹落實(shí)最高檢、全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)運(yùn)用“一函兩書(shū)”制度保障勞動(dòng)者權(quán)益工作的通知》，合力監(jiān)督糾正工貿(mào)企業(yè)未按照規(guī)定每年至少組織一次有限空間作業(yè)專(zhuān)題安全培訓(xùn)，對(duì)作業(yè)審批人、監(jiān)護(hù)人員、作業(yè)人員和應(yīng)急救援人員培訓(xùn)有限空間作業(yè)安全知識(shí)和技能，或者未如實(shí)記錄安全培訓(xùn)情況的；未按照規(guī)定制定有限空間作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)處置方案或者未按照規(guī)定組織演練的違法情形，嚴(yán)格落實(shí)未經(jīng)培訓(xùn)合格不得參與有限空間作業(yè)，未經(jīng)工貿(mào)企業(yè)確定的作業(yè)審批人批準(zhǔn)不得實(shí)施有限空間作業(yè)，努力避免悲劇和錯(cuò)誤重復(fù)發(fā)生。

其中，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)護(hù)人員的培訓(xùn)是重中之重。容易被忽視的是針對(duì)審批人的培訓(xùn)。工貿(mào)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人是有限空間作業(yè)安全第一責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)人或者其書(shū)面委托的人員是審批人。工貿(mào)企業(yè)將有限空間作業(yè)依法發(fā)包給其他單位實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)與承包單位在合同或者協(xié)議中約定各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)，包括書(shū)面委托審批人。從審批人開(kāi)始注重安全培訓(xùn)和應(yīng)急演練，才能真正在工貿(mào)企業(yè)做到“人人講安全、個(gè)個(gè)會(huì)應(yīng)急”。

2024年3月至10月，應(yīng)急管理部開(kāi)展了2024年工貿(mào)重點(diǎn)企業(yè)有限空間作業(yè)專(zhuān)家指導(dǎo)服務(wù)，范圍集中在農(nóng)副食品加工、食品制造、白酒黃酒制造、造紙和印染以及皮革、毛皮、羽毛（絨）加工等企業(yè)。通過(guò)部級(jí)示范引領(lǐng)，帶動(dòng)各地區(qū)按照統(tǒng)一模式分級(jí)開(kāi)展指導(dǎo)服務(wù)工作，推動(dòng)提升企業(yè)和一線監(jiān)管人員有限空間風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)管控能力，堅(jiān)決防范遏制工貿(mào)行業(yè)有限空間作業(yè)事故發(fā)生。各地檢察機(jī)關(guān)可以借智借力，發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)的“益心為公”志愿者參與輔助辦案，同步提升相應(yīng)的監(jiān)督辦案能力。