《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》的內(nèi)容、意義及修訂建議

摘要：《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》是國(guó)家檔案局和國(guó)家保密局于1991年聯(lián)合印發(fā)的部門(mén)規(guī)章，是各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展館藏檔案解密和開(kāi)放審核工作的重要制度依據(jù)和工作指南。論文在對(duì)其主要內(nèi)容和歷史意義進(jìn)行梳理和分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》和《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其相關(guān)法規(guī)制度，提出定義不明、權(quán)責(zé)不清、工作流程與標(biāo)準(zhǔn)有待補(bǔ)充等問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出修訂建議。

關(guān)鍵詞：《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》 檔案解密 檔案開(kāi)放

Abstract： The Provisional Regulations for the Declassification and Division of Limit for the Use of Archives in the National and Local State Archival Repositories is released by the Nation？ al Archives Administration of China and the Na？ tional Administration of State Secrets Protec？ tion in 1991. It serves as a significant founda？ tion and guide for national and local state archi？ val repositories to declassify archives and open archives. On the basis of sorting out and analyz？ ing its main content and significance， combined with the newly revised Archives Law and State Secrets Protection Law， the paper concludes that the Provisional Regulations has some prob？ lems such as unclear definition of certain claus？ es， unclear entities responsible for declassifica？ tion and opening of archives， improvement of procedures and standards on the review of de？ classification and disclosure of archives. Sug？ gestions for revision are therefore put forward.

Keywords： The Provisional Regulations for the Declassification and Division of Limit for the Use of Archives in the National and Local State Archival Repositories ； Declassification of ar？ chives； Opening of archives

為正確處理保守國(guó)家秘密與開(kāi)放檔案的關(guān)系，1991年9月27日，國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局聯(lián)合制定印發(fā)了《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》[1]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》），至今仍未廢止。《暫行規(guī)定》的制定與頒發(fā)，為各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案的解密和劃控工作提供了規(guī)章制度遵循，具有劃時(shí)代的意義。即便是在30多年后的今天，《暫行規(guī)定》提出的20條檔案劃分控制使用范圍仍然是各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作的重要依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)，也是迄今為止最為詳細(xì)的國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)作用。然而，隨著時(shí)代的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)檔案解密和開(kāi)放工作提出了新的要求，《暫行規(guī)定》存在著待完善和更新的地方；特別是隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）[2]和《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《保密法》）[3]的實(shí)施，出現(xiàn)了銜接問(wèn)題和矛盾之處。為了更好地指導(dǎo)各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展館藏檔案解密和開(kāi)放審核工作，實(shí)現(xiàn)檔案工作“三個(gè)走向”，應(yīng)當(dāng)加快修訂《暫行規(guī)定》的步伐。本文重點(diǎn)介紹《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容，分析其歷史意義和現(xiàn)實(shí)作用，提出存在問(wèn)題及修訂建議。

一、《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容及述評(píng)

《暫行規(guī)定》共13條，其中第一條和第十二、十三條是通用條款，主要說(shuō)明了出臺(tái)規(guī)定的目的、上位法依據(jù)、解釋權(quán)歸屬和施行時(shí)間。第二至第十一條為規(guī)定的主體部分，主要分別對(duì)涉密檔案的解密工作、檔案劃控工作及各級(jí)國(guó)家檔案館的執(zhí)行要求和相關(guān)責(zé)任條款作了相應(yīng)規(guī)定。

（一）涉密檔案解密的相關(guān)規(guī)定（第二至六條）

1.界定涉密檔案的范圍。《暫行規(guī)定》第二條規(guī)定標(biāo)有“絕密”“機(jī)密”“秘密”字樣的檔案屬于涉密檔案。說(shuō)明《暫行規(guī)定》所指的涉密檔案僅指涉及國(guó)家秘密、定密規(guī)范且秘密標(biāo)識(shí)準(zhǔn)確的檔案，不包含工作秘密、商業(yè)秘密等其他秘密，也不包含早期標(biāo)密不規(guī)范的檔案。這個(gè)范圍界定的表述與《保密法》一致，且由于當(dāng)時(shí)并未出臺(tái)工作秘密管理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，以三種標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家秘密標(biāo)識(shí)來(lái)定義涉密檔案顯然更為簡(jiǎn)單明確，便于在實(shí)際操作中進(jìn)行判斷，有利于這項(xiàng)工作的破冰起步。

2.對(duì)檔案解密工作的責(zé)任主體進(jìn)行劃分。《暫行規(guī)定》第二、三、四、六條根據(jù)檔案的形成時(shí)間、移交時(shí)間對(duì)檔案解密工作的行為主體進(jìn)行責(zé)任劃分，并對(duì)由于機(jī)構(gòu)改革撤并等情況導(dǎo)致的原檔案形成單位已不存在的情況下解密責(zé)任的承接和歸屬進(jìn)行規(guī)定。

一是對(duì)于1991年1月1日前形成的已進(jìn)館檔案，明確責(zé)任主體為各級(jí)國(guó)家檔案館，同時(shí)保留了檔案形成單位延長(zhǎng)保密期限的權(quán)利。但由于早期涉密檔案管理不規(guī)范，涉密檔案與非密檔案混合組卷、檔案目錄密級(jí)標(biāo)識(shí)不全、檔案形成單位未建立完整的涉密檔案目錄等問(wèn)題較為常見(jiàn)，檔案形成單位連哪些檔案屬于涉密檔案都不知道，主動(dòng)通知延長(zhǎng)保密期限也就無(wú)從談起了。而逾期未接到通知?jiǎng)t按照本規(guī)定第七條辦理，第七條規(guī)定適用的是已解密和未定密的檔案，從文字表述來(lái)看可理解為視同解密。

二是1991年1月1日前形成的未進(jìn)館檔案，責(zé)任主體為檔案形成單位，規(guī)定了檔案移交進(jìn)館前要完成清理，否則檔案館有權(quán)拒絕接收，有效地解決了增量涉密檔案的處置問(wèn)題。即使無(wú)法全部完成解密后進(jìn)館，至少可以掌握完整的涉密檔案目錄，為日后保密期屆滿的解密工作打下基礎(chǔ)。

三是1991年1月1日后形成的檔案，未接到變更通知，期滿自行解密。雖然對(duì)于這部分檔案沒(méi)有明確寫(xiě)出責(zé)任主體，但從實(shí)際操作來(lái)看由于檔案已經(jīng)進(jìn)館，做出解密標(biāo)識(shí)等工作都由檔案館進(jìn)行，可視同為責(zé)任主體。

四是《暫行規(guī)定》第六條規(guī)定了原檔案形成的機(jī)關(guān)、單位被撤銷(xiāo)或者合并，由承擔(dān)其原職能的單位負(fù)責(zé)解密工作；無(wú)相應(yīng)承擔(dān)機(jī)關(guān)、單位的，由有關(guān)檔案館負(fù)責(zé)。這一條清楚地劃分了責(zé)任的承接和歸屬，規(guī)定了解密責(zé)任一并由職能承接單位擔(dān)負(fù)；同時(shí)引入了檔案館作為兜底主體，避免出現(xiàn)檔案館在找不到職能承接單位的情況下無(wú)法開(kāi)展解密工作的尷尬局面。

通過(guò)梳理可知，無(wú)論檔案形成時(shí)間是在1991年1月1日之前還是之后，劃分檔案解密責(zé)任主體的主要依據(jù)還是以檔案是否進(jìn)館為主。如圖1所示，對(duì)于未進(jìn)館檔案，解密工作責(zé)任主體是檔案形成單位；對(duì)于已進(jìn)館檔案，解密工作責(zé)任主體是檔案館，檔案形成單位則負(fù)有通知延長(zhǎng)保密期限的責(zé)任。

3.規(guī)定檔案解密的結(jié)果。《暫行規(guī)定》提出了三種情形的檔案解密結(jié)果，分別是保密期滿解密、延長(zhǎng)保密期限和提前解密，具體的判定標(biāo)準(zhǔn)則主要以檔案形成單位的通知或答復(fù)為準(zhǔn)。有學(xué)者將其概括為保密聲明制，不作聲明則視為同意由檔案館進(jìn)行解密。[4]

一是保密期限屆滿解密：保密期限屆滿，且未收到原定密單位的延長(zhǎng)保密期限通知時(shí)，自行解密。其中形成滿30年且原單位未按期提前通知延長(zhǎng)保密期限的檔案，由檔案館按本規(guī)定第七條辦理，即視同期滿解密。

二是延長(zhǎng)保密期限：檔案形成單位需要延長(zhǎng)保密期限時(shí)，應(yīng)提前以書(shū)面形式通知保管該檔案的檔案館。行為的發(fā)起人是檔案形成單位，檔案館履行繼續(xù)保密的義務(wù)。

三是提前解密：檔案館需要提前對(duì)檔案進(jìn)行解密開(kāi)放，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求檔案形成單位意見(jiàn)，檔案形成單位應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)答復(fù)，逾期未答復(fù)的，檔案館有權(quán)處理。行為的發(fā)起人是檔案館，檔案形成單位履行配合答復(fù)的義務(wù)，未盡義務(wù)則視為無(wú)意見(jiàn)。從這一條可以看出，《暫行規(guī)定》在提前解密方面也給了檔案館充分的權(quán)限。

（二）檔案劃控的有關(guān)規(guī)定（第七至八條）

1.規(guī)定了開(kāi)展檔案劃控工作的前提。一是檔案形成時(shí)間滿足要求：中華人民共和國(guó)成立前形成的歷史檔案或中華人民共和國(guó)成立后形成滿30年的檔案，即我們通常所說(shuō)的檔案封閉期為30年。二是檔案的密級(jí)要求：已解密或未定密級(jí)。涉密檔案要開(kāi)放必須首先完成解密并轉(zhuǎn)為平件。

2.規(guī)定了檔案劃控標(biāo)準(zhǔn)。《暫行規(guī)定》第七條列舉了20種應(yīng)當(dāng)控制使用的檔案內(nèi)容，涵蓋了國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、對(duì)外交往、科學(xué)技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)及經(jīng)濟(jì)糾紛、個(gè)人隱私等方面的檔案內(nèi)容，并對(duì)歷史檔案的敏感內(nèi)容及其他情況作出了規(guī)定。

對(duì)比2022年頒布實(shí)施的《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》[5]第八條規(guī)定的4種檔案延期開(kāi)放的情形，《暫行規(guī)定》提出的20條檔案劃控使用范圍可以看作對(duì)4種情形的進(jìn)一步細(xì)分舉例和闡釋。雖然《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》頒布年代更新，但由于4種延期開(kāi)放的情形論述過(guò)于籠統(tǒng)概括，相比之下《暫行規(guī)定》的20條標(biāo)準(zhǔn)則更具實(shí)操性和指導(dǎo)性。

3.規(guī)定了劃控工作的行為主體。《暫行規(guī)定》第八條規(guī)定館藏檔案的劃控工作由檔案館負(fù)責(zé)組織力量，必要時(shí)聘請(qǐng)同級(jí)檔案行政管理部門(mén)、保密工作部門(mén)和文件制發(fā)單位共同進(jìn)行；明確了檔案館是主要的責(zé)任主體，同時(shí)也要求被聘請(qǐng)的單位應(yīng)當(dāng)積極履行協(xié)助配合的義務(wù)。明晰的主次責(zé)任劃分有助于這項(xiàng)工作的順利推動(dòng)。

（三）責(zé)任條款及相關(guān)工作要求（第九至十一條）

1.規(guī)定了檔案館應(yīng)負(fù)的保密責(zé)任，一是對(duì)于涉密檔案和控制使用的檔案應(yīng)當(dāng)制定并嚴(yán)格執(zhí)行審批手續(xù)，不得擅自開(kāi)放或擴(kuò)大利用、接觸；二是應(yīng)當(dāng)對(duì)工作人員進(jìn)行保密教育，監(jiān)督其履行保密義務(wù)。

2.規(guī)定了違反本規(guī)定的失泄密責(zé)任，根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)行為人給予相應(yīng)的行政處分，或追究民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任。

3.在具體的實(shí)施上，要求各級(jí)國(guó)家檔案館在本規(guī)定的基礎(chǔ)上制定具體的工作細(xì)則，既給各級(jí)國(guó)家檔案館提出了細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的工作要求，也給了各級(jí)國(guó)家檔案館根據(jù)自身工作實(shí)際靈活定制個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。

二、《暫行規(guī)定》的意義和作用

（一）為檔案與國(guó)家秘密協(xié)同治理提供了有力的制度保障和政策指引

《暫行規(guī)定》是國(guó)家檔案局和國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)且至今尚未廢止的唯一部門(mén)規(guī)章，[6]是檔案與國(guó)家秘密協(xié)同治理的重要政策成果，是檔案部門(mén)和保密行政管理部門(mén)協(xié)同合作的有益嘗試，為地方各級(jí)檔案部門(mén)和保密行政管理部門(mén)在涉密檔案管理方面加強(qiáng)合作起到了示范和引領(lǐng)作用。以廣州市為例，該市檔案部門(mén)與保密行政管理部門(mén)在推動(dòng)館藏檔案解密工作上通力合作，市檔案局、檔案館和保密局以三家聯(lián)合發(fā)文的形式組織檔案形成單位進(jìn)館開(kāi)展館藏檔案的涉密清理、解密和開(kāi)放審核等工作，取得了卓有成效的工作成果。

（二）對(duì)檔案解密與開(kāi)放審核工作進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐嘗試

一是首次賦予了檔案館對(duì)館藏檔案進(jìn)行解密的權(quán)限，并通過(guò)檔案形成單位主動(dòng)通知延長(zhǎng)保密期限的制度設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)其參與積極性。在當(dāng)時(shí)，檔案形成單位參與館藏檔案解密工作的意識(shí)普遍不強(qiáng)，檔案館獲得解密權(quán)限有利于這項(xiàng)工作的起步。特別是在檔案形成單位已經(jīng)撤銷(xiāo)且沒(méi)有職能承接單位的情況下，如果檔案館沒(méi)有解密權(quán)限的話，這部分檔案就會(huì)因?yàn)榻饷茇?zé)任主體缺失而永遠(yuǎn)“沉睡”在庫(kù)房之中。

二是要求同級(jí)檔案主管部門(mén)、保密行政管理部門(mén)和文件制發(fā)單位在接到聘請(qǐng)的情況下應(yīng)當(dāng)積極配合檔案館開(kāi)展檔案開(kāi)放審核工作。其賦予了檔案館尋求助力的制度依據(jù)，充實(shí)壯大了檔案開(kāi)放審核工作的參與力量，有利于檔案形成單位在實(shí)踐參與中積累開(kāi)放審核工作經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》和新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法實(shí)施條例》）進(jìn)一步明確責(zé)任，提出建立由檔案形成單位參與的館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制。[7]

三是規(guī)定1991年1月1日前形成的未進(jìn)館檔案應(yīng)當(dāng)完成清理后再進(jìn)館，首次明確了增量涉密檔案的解密職責(zé)歸屬，允許檔案館拒絕接收未完成涉密清理的檔案，有效避免了館藏涉密檔案的無(wú)序累積。新修訂的《檔案法》和《檔案法實(shí)施條例》中要求檔案移交進(jìn)館前應(yīng)完成密級(jí)變更和開(kāi)放審核工作，可以看作對(duì)此思路的繼承和發(fā)展。

（三）首次提出了翔實(shí)明確、涵蓋全面、可操作性強(qiáng)的檔案劃控范圍

在《暫行規(guī)定》印發(fā)之前，《檔案法（1987）》《檔案館工作通則》《開(kāi)發(fā)利用科學(xué)技術(shù)檔案信息資源暫行辦法》《關(guān)于開(kāi)放歷史檔案的決定》等法規(guī)文件中均提到了檔案開(kāi)放的要求，但是對(duì)于具體如何判定，哪些檔案可以開(kāi)放，哪些檔案應(yīng)當(dāng)控制使用沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)的說(shuō)明。《暫行規(guī)定》首次提出了20類(lèi)檔案應(yīng)當(dāng)控制使用，涉及的檔案內(nèi)容涵蓋國(guó)家社會(huì)生活的方方面面，較為全面、翔實(shí)地對(duì)應(yīng)當(dāng)控制使用的檔案內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。通過(guò)查閱公開(kāi)資料及同行交流，全國(guó)很多省市檔案館制定的開(kāi)放審核細(xì)則都是在這20條的基礎(chǔ)上進(jìn)行歸納、總結(jié)和細(xì)分的，可以說(shuō)《暫行規(guī)定》是檔案開(kāi)放審核工作開(kāi)展的重要政策遵循和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

三、《暫行規(guī)定》的修訂思考

《暫行規(guī)定》頒布實(shí)施30多年以來(lái)，在指導(dǎo)各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展館藏檔案解密和開(kāi)放審核工作中具有不可替代的歷史作用。然而隨著時(shí)間推移，《暫行規(guī)定》對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的適應(yīng)性逐漸減弱，與上位法及現(xiàn)行其他法律法規(guī)的矛盾也逐漸顯露，表現(xiàn)出定義不明、權(quán)責(zé)不清、工作流程與標(biāo)準(zhǔn)有待補(bǔ)充等問(wèn)題，亟待修訂完善。

（一）相關(guān)定義有待規(guī)范界定

《暫行規(guī)定》對(duì)相關(guān)概念缺乏明確的定義，一是對(duì)于檔案解密缺乏明確的定義。《國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定》中指出“本規(guī)定所稱(chēng)定密，是指國(guó)家機(jī)關(guān)和涉及國(guó)家秘密的單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)機(jī)關(guān)、單位）依法確定、變更和解除國(guó)家秘密的活動(dòng)”[8]，與之相對(duì)應(yīng)，檔案解密應(yīng)當(dāng)定義為國(guó)家機(jī)關(guān)和涉及國(guó)家秘密的單位對(duì)檔案中涉及的國(guó)家秘密依法進(jìn)行變更、解除的活動(dòng)。二是“劃分控制使用范圍”這一名詞在其他法律法規(guī)中都沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，有必要作出說(shuō)明或者與現(xiàn)行法律法規(guī)常用的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行統(tǒng)一銜接。建議與上位法保持一致，將“劃分控制使用范圍”的表述更新為“開(kāi)放審核”。

（二）權(quán)責(zé)劃分有待梳理明確

1.應(yīng)當(dāng)理順解密工作的權(quán)責(zé)主體。2020年修訂的《檔案法》第二十條規(guī)定：“涉及國(guó)家秘密的檔案的管理和利用，密級(jí)的變更和解密，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)保守國(guó)家秘密的法律、行政法規(guī)辦理。”2024年修訂的《保密法》第二十三條規(guī)定：“國(guó)家秘密的密級(jí)、保密期限和知悉范圍的變更，由原定密機(jī)關(guān)、單位決定，也可以由其上級(jí)機(jī)關(guān)決定。”根據(jù)這兩個(gè)規(guī)定，檔案館必須取得原定密單位或其上級(jí)單位的解密決定才能開(kāi)展館藏檔案解密工作，這離不開(kāi)檔案形成單位的配合，建議《暫行規(guī)定》修訂時(shí)進(jìn)一步明確檔案形成單位、檔案館各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。而《國(guó)家秘密解密暫行辦法》第七條規(guī)定了其他機(jī)關(guān)單位可以提出解密建議，檔案館作為國(guó)家秘密的保管單位也應(yīng)當(dāng)享有建議權(quán)，[9]建議《暫行規(guī)定》進(jìn)一步予以明確。

此外，原定密機(jī)關(guān)已撤銷(xiāo)且沒(méi)有相應(yīng)職能承接單位的涉密檔案需要明確解密責(zé)任主體。《國(guó)家秘密解密暫行辦法》第七條規(guī)定，原定密機(jī)關(guān)撤并的且無(wú)職能承接單位的文件，可由上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)保密行政管理部門(mén)指定的單位負(fù)責(zé)解密。[10]該條款的執(zhí)行效果并不理想，一方面由于檔案館的收集范圍主要是同級(jí)的機(jī)關(guān)單位，原定密機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)通常級(jí)別更高難以調(diào)動(dòng)，例如市級(jí)檔案館很難要求省級(jí)機(jī)關(guān)到館開(kāi)展解密工作；另一方面，同級(jí)保密行政管理部門(mén)要想找到合適的指定單位也不容易，在缺乏充足依據(jù)的前提下多數(shù)單位會(huì)拒絕承擔(dān)額外的解密責(zé)任，而檔案館即便愿意承擔(dān)也由于沒(méi)有行政職能難以獲得授權(quán)，從而導(dǎo)致這一部分涉密檔案的解密工作存在堵點(diǎn)，建議修訂時(shí)進(jìn)一步明確相應(yīng)的責(zé)任主體。

2.應(yīng)當(dāng)重新梳理開(kāi)放審核的權(quán)責(zé)歸屬。新修訂的《檔案法》規(guī)定“館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)”。新修訂的《檔案法實(shí)施條例》則進(jìn)一步明確“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制，會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開(kāi)放審核”。《暫行規(guī)定》修訂時(shí)可進(jìn)一步明確開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制的建立、責(zé)任劃分等事項(xiàng)，更好地指導(dǎo)各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)展這項(xiàng)工作。

3.應(yīng)當(dāng)細(xì)化補(bǔ)充檔案主管部門(mén)、保密行政管理部門(mén)的職權(quán)。現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》只簡(jiǎn)單提及了“各級(jí)檔案行政管理部門(mén)、保密工作部門(mén)對(duì)本規(guī)定的實(shí)施負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督的職權(quán)”，但對(duì)于如何履行職權(quán)則沒(méi)有具體說(shuō)明。建議增加各級(jí)保密行政管理部門(mén)和檔案主管部門(mén)對(duì)檔案形成單位參與檔案解密和開(kāi)放審核工作的行政執(zhí)法檢查相關(guān)要求和處置條款，為執(zhí)法提供規(guī)范和依據(jù)，以增加這項(xiàng)工作順利推行的制度保障和剛性約束。

（三）工作流程與標(biāo)準(zhǔn)有待建立完善

1.應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充制定解密工作的流程與標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有的《暫行規(guī)定》對(duì)于解密工作缺乏清晰的流程和審核的標(biāo)準(zhǔn)，不利于指導(dǎo)實(shí)踐工作的開(kāi)展。

一是建議增加解密工作程序，明確規(guī)定工作的步驟。可以對(duì)已移交進(jìn)館檔案和尚未移交進(jìn)館檔案的解密工作程序進(jìn)行分開(kāi)規(guī)定，將解密前的涉密檔案清理、密級(jí)變更審核、解密后的密級(jí)標(biāo)識(shí)變更等一系列流程進(jìn)行固化，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的目標(biāo)要求，用于指導(dǎo)實(shí)踐。

二是建議增加解密審核的標(biāo)準(zhǔn)。《暫行規(guī)定》對(duì)于檔案開(kāi)放審核的判斷標(biāo)準(zhǔn)有相應(yīng)的規(guī)定，但是對(duì)于涉密檔案涉及哪些內(nèi)容可以解密，哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)保密期限，哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)提前解密缺乏標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)翔實(shí)、有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)可以減少解密審核工作的人為隨意性，降低解密審核不當(dāng)導(dǎo)致的失泄密風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以避免解密審核人員由于把握不準(zhǔn)產(chǎn)生從嚴(yán)心態(tài)而無(wú)限制延長(zhǎng)保密期限導(dǎo)致保密資源浪費(fèi)。為此有學(xué)者建議“歸納整合各地各檔案館現(xiàn)有的檔案解密業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，“為檔案解密提供明確的標(biāo)準(zhǔn)保障”，并提出在解密標(biāo)準(zhǔn)中引入國(guó)家安全審查項(xiàng)目。[11]

2.應(yīng)當(dāng)優(yōu)化更新檔案開(kāi)放審核工作的流程與標(biāo)準(zhǔn)。隨著新修訂的《檔案法》《檔案法實(shí)施條例》《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》等法規(guī)文件的出臺(tái)，《暫行規(guī)定》對(duì)于檔案開(kāi)放審核工作的規(guī)定也需要進(jìn)一步更新。

一是調(diào)整檔案的封閉期，將“形成滿30年”的標(biāo)準(zhǔn)修改為“形成滿25年”，與現(xiàn)行《檔案法》保持一致。二是可考慮在《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》第八條的基礎(chǔ)上進(jìn)行邏輯梳理和細(xì)化補(bǔ)充，詳細(xì)說(shuō)明哪些檔案內(nèi)容開(kāi)放會(huì)影響國(guó)家和社會(huì)利益，哪些檔案內(nèi)容開(kāi)放會(huì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、泄露個(gè)人信息等，通過(guò)細(xì)化具體的延期開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)提高指導(dǎo)性和可操作性。

此外，為了進(jìn)一步體現(xiàn)鼓勵(lì)開(kāi)放的價(jià)值取向，建議建立延期開(kāi)放檔案定期再審制度和檔案開(kāi)放“白名單”制度。《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》要求“國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)對(duì)延期開(kāi)放的館藏檔案定期評(píng)估”[12]，但具體時(shí)限和要求則沒(méi)有作出規(guī)定。新修訂的《保密法》第二十四條規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)每年審核所確定的國(guó)家秘密。”[13]建議參考該條款，進(jìn)一步根據(jù)不同的延期開(kāi)放檔案類(lèi)型設(shè)定再審的期限，避免延期開(kāi)放檔案無(wú)限期封閉下去。

3.應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)檔案解密與開(kāi)放審核工作的銜接和有機(jī)融合。涉密檔案解密工作和檔案開(kāi)放審核工作關(guān)系密切，不可分割。兩項(xiàng)工作具有時(shí)間的先后性和程序的銜接性，且都需要檔案館和檔案形成單位的共同參與。應(yīng)當(dāng)在流程設(shè)計(jì)上優(yōu)化銜接，加強(qiáng)檔案解密和開(kāi)放審核的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和聯(lián)合審批，盡量減輕檔案形成單位的工作量和負(fù)擔(dān)，提高解密與開(kāi)放審核工作的總體效率。檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)檔案解密和開(kāi)放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與保密行政管理部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，共同推動(dòng)建立適合本區(qū)域工作實(shí)際的解密與開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)體系。

四、結(jié)語(yǔ)

檔案開(kāi)放工作一直是各級(jí)國(guó)家檔案館業(yè)務(wù)工作中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，而涉密檔案兼具檔案和國(guó)家秘密雙重屬性，開(kāi)放前需要經(jīng)過(guò)解密和開(kāi)放審核兩道程序，導(dǎo)致涉密檔案的開(kāi)放工作更是難上加難。《暫行規(guī)定》的頒布對(duì)館藏檔案解密和開(kāi)放審核工作起到重要的推進(jìn)作用，因此業(yè)界一直期待通過(guò)修訂更好地發(fā)揮作用，國(guó)家檔案局也將《暫行規(guī)定》的修訂工作列為2024年全國(guó)檔案工作任務(wù)。[14]相信通過(guò)修訂完善，《暫行規(guī)定》可以更好地指導(dǎo)各級(jí)國(guó)家檔案館，推進(jìn)館藏檔案解密和開(kāi)放審核工作走向更高水平。同時(shí)以修訂為契機(jī)，國(guó)家檔案主管部門(mén)和國(guó)家保密行政管理部門(mén)繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)作，從頂層設(shè)計(jì)的高度加強(qiáng)國(guó)家秘密和檔案的協(xié)同治理，進(jìn)一步填補(bǔ)法規(guī)空白，理順各方權(quán)責(zé)，優(yōu)化流程銜接，推動(dòng)檔案解密和開(kāi)放審核工作高質(zhì)量發(fā)展。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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[2]中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局.中華人民共和國(guó)檔案法[EB/OL].（2020-6-20）[2024-06-01]. https ： // www. saac. gov. cn / daj / falv / 202006 / 79ca4f151fde470c996bec0d50601505.shtml.

[3][13]國(guó)家保密局.中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法[EB/OL].（2024- 02- 27）[2024- 06- 01]. http：//www.gjbmj.gov.cn/n1/2024/0227/c409088-40184579.html.

[4]孫祎.我國(guó)檔案解密機(jī)制研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2014.

[5][12]中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局.國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法[EB/OL].（2022-07-01）[2024-06-14]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202207/ 9dc96f7f635247c18ae1a9ec15c24dea.shtml.

[6]1990年2月14日國(guó)家檔案局和國(guó)家保密局聯(lián)合印發(fā)了《檔案工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》，已廢止。

[7]中華人民共和國(guó)國(guó)家檔案局.中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例[EB/OL].（2024-01-25）[2024-06- 01]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfg/202401/ 2ebf9e8cc94a4f6cbff5a8210f25dc88.shtml.

[8]國(guó)家保密局.國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定[EB/ OL].（2014-03-09）[2024-06-26]. http：//www.gjb？ mj.gov.cn/n1/2021/1224/c441634-32316252.html.

[9][10]國(guó)家保密局.國(guó)家秘密解密暫行辦法[EB/ OL].（2020-06-28）[2024-06-01].https：//www.gjb？ mj.gov.cn/n1/2020/0915/c409089-31862487.html.

[11]肖秋會(huì)，王玉，張博聞.總體國(guó)家安全觀視域下檔案解密現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策[J].檔案學(xué)通訊，2023（2）：31-38.

[14]王紹忠.全面提高檔案工作質(zhì)量和服務(wù)水平為推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)民族復(fù)興偉業(yè)貢獻(xiàn)力量——在全國(guó)檔案工作暨表彰先進(jìn)會(huì)議上的報(bào)告[J].中國(guó)檔案，2024（2）：8-13.

作者單位：廣州市檔案館