縣域政府助推鄉村特色產業發展的經驗啟示

摘" 要：縣域政府作為推動鄉村振興戰略實施的重要主體，在鄉村特色產業發展中具有重要作用。該文以鄉村振興戰略為方向，以洛川特色蘋果產業為例，概括洛川蘋果產業發展現狀，闡釋洛川縣政府發展特色蘋果產業的主要做法及取得成效，深入凝練出洛川縣政府推動特色產業發展中的相關經驗，以期為其他縣域發展特色產業提供經驗借鑒。

關鍵詞：鄉村振興;縣域政府;特色產業;洛川蘋果;經驗啟示

中圖分類號：F327" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）15-0100-05

Abstract： As an important main body to promote the implementation of the Rural Revitalization Strategy， the county government plays an important role in the development of rural specialty industries. Taking the strategy of rural revitalization as the direction， and taking Luochuan specialty apple industry as an example， this paper summarizes the present situation of Luochuan apple industry development， and explains the main methods and achievements of Luochuan county government in developing specialty apple industry， and further summarizes the relevant experience of Luochuan County government in promoting the development of specialty industry， in order to provide experience reference for other counties in developing specialty industries.

Keywords： rural revitalization; county government; specialty industry; Luochuan apple; experience and enlightenment

“三農”問題關系著國計民生，也是我國實現全面建設社會主義現代化強國戰略目標的重點[1]。習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。”2020年我國取得了全面脫貧的成就，鄉村產業為許多貧困人口提供了一份穩定的工作和收入，為了鞏固脫貧攻堅的成果，還需要繼續發揮鄉村產業的優勢。

鄉村產業振興是激活農業生產力和推進三產融合的重要環節;是建設社會主義現代化強國的客觀要求[2]。然而，完全依靠通過市場競爭實現資源配置或鄉村能人的帶領下進行的鄉村產業振興分別會產生馬太效應和組織異化的現象[3]。針對政府對鄉村產業振興作用的研究方面，有學者從政府元治理[4]、賦能型政府[3]、有為政府[5]等方面進行了探討。也有許多學者從不同理論視角對政府在鄉村產業振興方面提出對策建議，如學者李從玉等[6]提出了政府在促進鄉村特色產業發展過程中應該推進三產融合發展、充分發揮政府企業效能和利用數字平臺賦能鄉村產業振興這三點啟示。學者許源源等[7]認為鄉村產業振興中的基層政府應該根據不同的組織目標與制度邏輯，進行差異化的組織回應行為，塑造出“執行型經營者”的形象。

近年來，陜西省洛川縣積極推進鄉村振興，依托蘋果優勢產業，大力實施果畜富農戰略，使蘋果園成為洛川大地上的“綠水青山”和群眾脫貧致富的“金山銀山”。我國不同區域的社會發展不同，產業發展情況亦不同，本文通過對洛川縣政府對蘋果產業發展的推動作用進行分析，為我國其他地區發展鄉村產業提供經驗啟示和案例借鑒。

1" 洛川蘋果產業概況

洛川縣位于陜西省延安之南，北緯35～36°和東經109°之間，是暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，年均降水量達到622.3 mm，年均溫為9.2 ℃，年日照2 252 h，海拔在1 100 m，晝夜溫差可達到12.6 ℃，無霜期162 d，這種氣候和海拔非常利于蘋果著色和糖分的積累。洛川縣的土壤是松軟的黃土，并且其黃土層可以達到100～148 m，深厚疏松且肥沃的土質為蘋果樹根系的生長創造了優良條件。洛川縣的氣候環境等條件與蘋果最適宜區的標準完全相符。洛川蘋果經過76年的發展，全縣蘋果種植面積穩定在53萬畝（1畝約等于667 m2，下同），占耕地總面積的80%，位列全國首位。2023年，洛川蘋果總產量達113萬t，品牌價值達到了829.16億元，產業綜合產值也已經超過了140億元。如圖1所示，渭北高原前五名蘋果優生區中，禮泉和白水的蘋果產業發展都比洛川縣起步早，但從2003年開始，洛川蘋果產業發展迅猛，逐漸領先其他四個縣（區）。

洛川縣目前已經形成了一條完整且成熟的分揀、包裝、儲藏和運輸的產業鏈，實現了優等鮮果的直接銷售和冷藏保鮮的反季銷售，并打造了蘋果汁、蘋果醋和樹皮工藝畫等附加產品，堅持走高質量發展路線。洛川縣因此成為了國家鄉村振興示范縣，蘋果產業成為讓洛川人民脫貧致富和帶動縣域經濟發展的特色支柱產業。

2" 洛川縣政府助推蘋果產業發展的主要措施

2.1" 制定蘋果發展戰略規劃，形成專業管理機構運行機制

對于蘋果這種具有較強同質性、市場競爭激烈的產品，市場價格和需求的波動，以及成本結構都會對消費者意愿和農戶的積極性產生影響。地方政府也必須經過嚴格的市場調查和分析判斷，才能保證產業政策的可行性。不同于大多數地區倉促的制定并實施產業政策的做法，洛川縣人民政府在制定蘋果產業發展戰略之前，經過了長時期的調查研究。2000年，當時政府中的一位主要領導認識到洛川縣缺乏礦產資源，工業基礎也較為薄弱，想要發展經濟，還是需要主抓農業，因此，他便開始對農村深入調研，與農民同吃同住，經過多方觀察和比對，最終決定大力發展蘋果產業。

在將蘋果產業發展確定為重點工作之后，縣領導通過各種正式和非正式的方式，積極向上級領導匯報蘋果產業的發展狀況，不斷努力得到上級政府的關注。2006年，洛川縣圍繞省級領導提出的將洛川建設成全國蘋果科研、生產、加工和銷售的“四大基地”理念，制定了一份詳細的發展規劃并上報，贏得了陜西省政府的充分肯定。2007年，陜西省政府圍繞洛川蘋果產業發展規劃召開了專題會議，自此洛川蘋果產業發展的戰略規劃從縣級升到了省級水平。同年，洛川縣政府通過多次巧妙的非正式溝通，爭取到了中央政府的關注和資源傾斜。同時，“指揮部-專項辦公室-鄉鎮果站”三級聯動的規模化機構設置，成為了洛川蘋果產業發展的核心競爭力，為其發展提供了有力的體制支撐。

2.2" 舉辦專項錦標賽活動，發揮干部帶頭作用

為了建設蘋果專業縣，實現擴張種植面積的目標，縣領導舉辦了每季度至少一次的蘋果專項錦標賽，通過對當季各鄉鎮的蘋果種植面積等指標進行統計并排名，再由蘋果產業開發指揮部開展的“蘋果生產調度會”上公布考核排名，并讓前兩名的鄉鎮黨委書記分享經驗，而最后兩名的鄉鎮黨委書記也進行表態發言。在最初的調度會上，考核結果最差的三名鄉鎮的黨委和政府一把手同時被當場免職，此次免職使蘋果產業工作的績效考核結果與鄉鎮領導干部的職業生涯直接掛鉤，有效地消除了政府領導干部存在的“積極的惰性”。

通過蘋果專項錦標賽的推動，洛川縣的蘋果產量有了大幅提升，但由于農戶們的知識水平和管理能力有限，洛川蘋果出現了“量大但質不優”的問題。針對此問題，洛川縣委書記提出了一個大膽的想法：允許鄉鎮干部在保留基本工資的前提下，請假建設自家果園，充分發揮干部的引領帶頭作用。

2.3" 維護蘋果產業的政策與市場環境

自2000年開始大力發展蘋果產業，有4任洛川縣長都接任了縣委書記，他們在任職前都對蘋果產業的建設有過直接參與的經驗，對蘋果產業的發展有高度的認同感。加上在這20余年里，歷任的縣委書記和縣長都因將蘋果產業推向了更高階段的發展而得到了晉升。繼任領導干部受到的上任晉升的正向激勵促使他們繼續完善和推動洛川蘋果產業的發展。

通過領導干部晉升的正向激勵，保證了政策的連續性，但由于當時洛川蘋果的生產規模不大、倉儲手段落后、品牌影響力薄弱，在與外地收購商的交易當中，洛川本地的企業與果農處于不利地位。大部分果農還是會用地窖來儲存蘋果，地窖的保存方式會使蘋果的品質和新鮮程度迅速降低，這就給外地的收購商提供了議價的突破口，他們每年到達洛川并了解情況之后，便會采用延期收購的策略，迫使果農以低價將蘋果售出，嚴重損害了果農的利益，降低了果農的生產積極性。洛川政府對此采取了引導縣屬國有企業率先收購的策略，對于這部分國有企業，縣政府財政會對其進行補貼以維持運營。外地收購商由于擔心優質果源被國有企業占據，便會放棄他們的抑價策略，洛川蘋果的價格得到了有效提升，果農們的權益得到了保證。

通過國有企業進行價格博弈提升了洛川短期的議價能力，對于長期效益的維護，洛川政府通過財政補貼、資源傾斜和招商引資等手段，建設了冷氣庫和智能選果線等，后來借助由陜西省開展的“百庫工程”活動，建成了一批低溫倉儲庫。

2.4" 擴大品牌宣傳推廣，打造品牌優勢

“洛川蘋果”品牌的建設，是洛川政府與洛川縣蘋果產業協會共同努力的結果。不同于大部分產業發展會選擇的請明星代言人和投放廣告等高成本高風險的方式，洛川縣政府選擇了積極爭取大型活動專供冠名權的方法，來提升洛川蘋果的品牌影響力。經過洛川政府與其他部門的積極交流溝通，在2007年，洛川蘋果獲得了我國女排的特許專供權，后又獲得了上海世博會和北京奧運會等30多項重大冠名權。2008年，洛川果業協會向國家工商總局提出并成功注冊了“洛川蘋果”的品牌。2009年，經過洛川政府和多方共同協作，“洛川蘋果”正式成為了陜西省的著名商標。如今，洛川縣已經成功舉辦了多屆世界蘋果大會和中國陜西（洛川）國際蘋果博覽會。洛川果業協會為洛川蘋果的品牌建設還創立了專門的門戶網站，便于大家獲取洛川蘋果的供求信息和價格趨勢等資料。

洛川縣順應互聯網發展的大趨勢，將蘋果與數字經濟相結合，建成了8 000多家蘋果網店和電商物流園。近年來，還推出了認養果樹的銷售模式，通過直播或其他視頻連線方式，讓消費者選擇要認養的果樹，認養后，可以通過監控實時觀察果樹情況，還可以通過線上對果樹進行養護、澆灌和采摘等過程，在果樹成熟之時，認養果樹的消費者會受邀來到洛川親自采摘蘋果。

3" 洛川縣政府助推蘋果產業發展的主要成效

3.1" 堅持專業化管理，提高產業治理能力

三級聯動的機構設置，使縣領導可以通過指揮部辦公室對鄉鎮果站的直接領導獲得一手資料和信息，有利于縣領導做出快速、有效的決策并實施。專項辦公室通過對職能的整合明確了責任主體，消除了出現問題無人負責、“相互推諉”和行政摩擦的現象，使各職位、各部門的權力邊界更明晰，杜絕了行政資源的浪費。此外，專項辦公室可以不經過副縣級領導直接通過指揮部向縣委書記和縣長匯報工作，減少了不必要的工作環節，大大提升了行政工作效率。

3.2" 增強農民信心，助力產業興旺

洛川縣政府通過舉辦專項錦標賽活動以及充分發揮干部引領帶頭作用的做法，對洛川蘋果產業的發展起到了關鍵作用。干部的文化水平和見識視野與農戶們產生了互補效應，大大增加了果農們的信心，并成立了洛川最初的蘋果企業和合作社。干部帶薪請假，帶頭建設果園這一政策成功推行后，洛川進一步鼓勵干部外出賣蘋果，這批干部成功建立起了現覆蓋我國28個省（市）的洛川蘋果專賣店直銷體系。通過政府與農民群眾的共同努力，洛川蘋果在2018年時，便以73億元的品牌估值遠超棲霞蘋果53億元的估值成為全國蘋果產業第一名。如表1所示，截至2023年底，洛川縣蘋果的總產量從2002年的27萬t提升到了113萬t，總收入也實現了71億元的跨越，種植面積從2002年的42.8萬畝擴張到了53萬畝，人均3.3畝，居全國之首。

3.3" 保持政策連續，維護市場環境

“新官不理舊事”是我國政治生態中一個時常發生的問題，我國每屆領導干部都有規定的任期，任期一到將會進行職位的輪換和流動，而原有的職位將會由其他領導干部頂替，這樣就容易出現“新官不理前任事”的現象。然而，洛川縣自2000年舉全縣之力發展蘋果產業開始，到現在已經有20余年，洛川縣更換了5次縣委書記和7次縣長，蘋果產業的發展政策卻保持著高度的連續性，每屆領導人都將蘋果作為拉動當地經濟發展的首要產業。也正是由于政策的連續性，洛川縣才得到持續性的發展，目前洛川縣已經形成了“八鏈同構，三產融合”的現代蘋果產業體系，共裝備了36條智能選果線，203家冷庫，實現了錯峰銷售，使蘋果的售價平均每斤提高了0.8元至1.2元，帶動果農增收4.8億元。

3.4" 挖掘特色優勢，提升市場競爭力

早在2019年洛川蘋果在中國農業品牌目錄的水果類品牌評估價值已位居第一。近年來，洛川蘋果企業在自主品牌價值評估中，其中3家品牌已經過億元，8家品牌評估達千萬元以上，不論是區域品牌還是企業自主品牌都產生了顯著影響。同時在國內一、二線城市建成142個直銷窗口和42個批發門店，并于2018年在迪拜建立了首個海外專賣店，讓洛川蘋果走出了國門，面向了世界。另外，洛川蘋果通過與數字經濟的結合，積極開拓電商市場，與阿里巴巴、京東、抖音等平臺合作，培育了32家銷售額超千萬元的電商企業。2023年，洛川蘋果通過線上銷售渠道實現了18.25億元的銷售額，不僅拓寬了蘋果的銷售渠道，還通過創新各種模式帶動洛川縣旅游業和服務業的發展。

4" 洛川縣政府助推鄉村產業發展的經驗啟示

4.1" 立足市場的特色產業選擇

推動經濟基礎相對薄弱地區的發展，必須要挖掘出地方特色資源，因地制宜地選擇能夠在競爭激烈的市場上存活與發展的特色產業[8]，這樣的產業不僅需要與自身自然資源條件相匹配，更要具有市場前景，這就要求地方領導干部根據比較優勢理論并基于市場研判進行選擇與確定特色產業。

一方面，地方政府可基于區域科學，尋找和分析該區域內所擁有的土地、礦產、氣候等自然資源以及勞動力資源。洛川政府針對洛川地區缺乏礦產資源、工業發展落后的情況，認識到只能從農業中推動經濟的發展，并通過下鄉調研，得到了農民對于蘋果種植的真實肯定的反饋。另外，從自然條件上來看，洛川縣擁有種植蘋果相當優越的條件，同時又因為是養豬大縣，擁有大量優質的有機肥。另一方面，在資源分析的基礎上，還要對產品的市場現狀和前景有一定了解。洛川政府從蘋果的收益預期和價格前景進行了分析，認為只要他們提高生產管理水平和品牌影響力等問題，洛川蘋果的收購價就能上漲。基于對資源和市場兩方面的研判，洛川縣做出了蘋果這一符合市場規律的特色產業選擇。

4.2" 政府管理的專業化

政府管理的專業化可以促使農業產品種植技術、生產能力和品牌建設等各方面的專業化。洛川縣通過組織設計的政府管理專業化實現了地方政府對產業市場建設的直接參與，也形成了推進政府資源向產業發展投入的制度基礎。

洛川政府設置了“指揮部-專項辦公室-鄉鎮果站”三級聯動的規模化機構：指揮部下屬一個指揮部辦公室，再直接領導營銷流通、生產技術、市場建設3個專項辦公室，另外指揮部辦公室對鄉鎮果站進行直接領導。該組織設計通過職能整合、建制高配和編制擴充明確了責任主體、提升了行政效率、吸引了專業人才，為洛川蘋果產業的成功崛起提供了重要組織保障。

4.3" “官場+市場”的良性互動

“官場+市場”理論認為，在以財稅激勵和國內生產總值為核心的晉升錦標賽下[9]，我國地方的競爭表現出了“官場競爭”和“市場競爭”的“雙向嵌入”，即地方領導干部要通過市場競爭來實現自身的晉升愿景，地方企業在市場競爭中也會受到政府制定的政策、提供的基礎設施等影響。

在洛川蘋果產業發展的過程中，官場競爭促使洛川縣政府的領導干部將目光聚焦到蘋果產業的發展當中，使其為實現政治前途而致力于發展蘋果產業。地方政府通過正式和非正式溝通對上級政府支持的爭取，得到了眾多稀缺資源的傾斜，為產業在市場競爭中賦予資源優勢;允許干部帶薪請假建設果園和賣蘋果，為產業發展提供了高質量的人力資本，使蘋果增量的同時，質也得到了提升;地方政府與國有企業的合作，在價格戰中起到了關鍵性作用。地方政府在推動特色產業發展的過程中，其自身、國有企業、社會組織和非正式領導干部相互合作、優勢互補，都成為了產業發展中不可或缺的一部分，共同推動了產業高質量的可持續發展。

4.4" 全面推進品牌建設

推進特色產業的品牌建設，要以品質為根本、以創新為引領、以協同為基礎和以新基建為機遇，不斷增強農產品的品牌競爭力、感召力、生命力和傳播力。在品牌建設中，必須保證產品的安全、優質和營養，立足創新，加強與企業、產業協會的協同合作，充分利用互聯網等技術，賦予特色產業品牌發展持久的生命力。

洛川蘋果在品牌建設當中不斷推進高質量標準化發展;積極爭取冠名權，從省內走向北京奧運會、上海世博會等國內重大活動;通過多方協作，使“洛川蘋果”成為陜西省的著名商標;并通過線上線下相結合的銷售方式，不斷拓寬銷售渠道。通過社會各界和全縣上下的共同努力下，洛川蘋果走出了一條成功的品牌建設之路，成為了我國蘋果產業發展的示范者與引領者。

5" 結束語

產業振興是鄉村振興的基礎，特色產業是推動鄉村產業興旺、實現鄉村內生式可持續成長的重要舉措。本文運用定性與定量相結合的方法進行分析，洛川縣政府通過制定發展戰略、舉辦錦標賽活動、維護政策和市場環境等措施，使洛川蘋果產業實現了后發趕超，為我國地方政府如何實現科學制定產業政策及有效執行提供了可資借鑒的成功經驗。

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作者簡介：王藝偉（2000-），女，碩士研究生。研究方向為鄉村振興，政府治理。