公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)：現(xiàn)實(shí)困境與紓解路徑

摘 要：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為一種公共數(shù)據(jù)利用方式，承載著高價(jià)值的數(shù)據(jù)利用與高品質(zhì)的數(shù)據(jù)供給雙重功能。然而，從學(xué)術(shù)理論和立法實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在法學(xué)概念不周延、法律概念被混用、現(xiàn)有規(guī)范不可行等現(xiàn)實(shí)困境。成因在于公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間的矛盾，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具有雙重屬性，成為多種不同性質(zhì)制度的集合體。因此，必須明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)，即將部分公共服務(wù)職能讓渡給市場(chǎng)第三方的特許經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)其概念上的審視，明晰公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間的理論界限，闡明公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)涵異同，并從主體、監(jiān)管、收益分配三個(gè)方面構(gòu)建治理體系。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營(yíng)；數(shù)據(jù)資源價(jià)值；數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用；特許經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Public Data Authorization Operation： Real Challenges and Remedial Paths

Abstract Public data authorization operation， a mechanism for utilizing public data， embodies the dual functions of high-value data utilization and high-quality data supply. However， practiacl challenges associated with public data authorization operation arise from both academic theory and legislative practice perspectives， including imprecise legal concepts， misuse of legal terms， and the infeasibility of existing norms. The root cause lies in the contradiction between the development and utilization of public data and risk prevention， resulting in the dual attributes of public data authorization operation， which becomes an amalgamation of various systems with different natures. Hence， it is imperative to clarify the legal nature of public data authorization operation， namely， transferring some public service functions to market third parties for franchised operation. This entails advancing conceptual scrutiny， elucidating the theoretical boundaries between public data and governmental data， and clarifying the similarities and differences between public data authorization operation and the opening of public data. Moreover， it involves constructing a governance system addressing subjects， supervision， and benefit distribution.

Key words public data; authorization operation; data resource value; data development and utilization; franchised operation

1 引言

隨著2022年12月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易等方面提出20條政策舉措，北京、上海、浙江、重慶等地出臺(tái)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)規(guī)范，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度正在我國(guó)逐步建立。

在中央立法層面，雖然“數(shù)據(jù)二十條”已為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建立了核心框架，但在授權(quán)運(yùn)營(yíng)的明確界定、統(tǒng)一的交易規(guī)范和價(jià)值分配等方面，仍需進(jìn)一步細(xì)化[1]。而在地方實(shí)踐層面，各地政府也正在積極探索數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用機(jī)制，但具體的執(zhí)行措施語(yǔ)焉不詳[2]。比如，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“開(kāi)展數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)深入挖掘和利用公共數(shù)據(jù)”[3]?！渡虾Ｊ写龠M(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的若干政策措施》中也提出探索建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，允許在醫(yī)療、交通、金融等特定領(lǐng)域進(jìn)行試驗(yàn)[4]。上述條例也都強(qiáng)調(diào)了完善授權(quán)、監(jiān)管和定價(jià)等管理制度的重要性[5]。但是，無(wú)論是中央立法還是地方條例都未闡明相關(guān)制度的具體內(nèi)容。這本質(zhì)上是因?yàn)槭跈?quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的法律性質(zhì)模糊，政務(wù)數(shù)據(jù)（公共數(shù)據(jù)）溯源困難，導(dǎo)致授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度體系難以完善[6]。

因此，本文的核心框架內(nèi)容分為三部分：第一，從學(xué)理、立法和法律實(shí)施三個(gè)層面探尋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)當(dāng)前存在的現(xiàn)實(shí)困境；第二，針對(duì)這些困境，分析主要成因；第三，從法律性質(zhì)、概念界定和治理體系建構(gòu)三個(gè)方面回應(yīng)困境，提出相應(yīng)的紓解路徑，希冀對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的完善與發(fā)展有所裨益。

2 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境表現(xiàn)為三個(gè)維度：一是學(xué)界理論層面，尚缺乏一個(gè)能兼顧公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行政屬性和民事屬性的理論去準(zhǔn)確定義其法律性質(zhì)；二是國(guó)家立法層面，公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放在法律文件中被混用；三是法律實(shí)施層面，當(dāng)前的政策文件和地方立法缺乏完整的法治體系。

2.1 學(xué)理層面：法學(xué)概念不周延

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)模糊，根本在于學(xué)界觀點(diǎn)的不周延。政府購(gòu)買服務(wù)說(shuō)與行政許可說(shuō)都無(wú)法兼顧公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行政屬性與民事屬性。

2.1.1 政府購(gòu)買服務(wù)說(shuō)脫離了依法授權(quán)原則

在政府購(gòu)買服務(wù)說(shuō)中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以被理解為政府機(jī)構(gòu)購(gòu)買特定服務(wù)來(lái)提高公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用效率，政府作為數(shù)據(jù)的主要持有者和管理者，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式將數(shù)據(jù)提供給其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人，使得公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值能夠被進(jìn)一步釋放。

政府購(gòu)買服務(wù)說(shuō)存在缺陷，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的民事屬性，忽略了對(duì)其行政屬性的定義。一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)不只是市場(chǎng)交易，它關(guān)乎重大的公共利益和政府責(zé)任。政府作為數(shù)據(jù)的管理者，需確保其安全、公平及合理使用。簡(jiǎn)單將其視為民事服務(wù)外包可能忽略數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)，增加濫用和泄露風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)上是政府與企業(yè)合作的商事活動(dòng)，這種模式依托市場(chǎng)主體的業(yè)務(wù)能力，來(lái)彌補(bǔ)政府專業(yè)化水平不足。因此，區(qū)別于通常與政府簽訂服務(wù)外包合同的市場(chǎng)主體，公共數(shù)據(jù)授權(quán)中的市場(chǎng)主體被賦予實(shí)際權(quán)力的同時(shí)，也需要幫助政府履行部分公共服務(wù)職能。而學(xué)說(shuō)并未強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。此外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)類似于一種行政決策，涉及公共資源配置與管理。忽視這一特點(diǎn)可能引發(fā)缺乏行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督，容易滋生腐敗同時(shí)導(dǎo)致效率低下。在政府與私營(yíng)部門合作時(shí)，保持透明和責(zé)任至關(guān)重要，而單純的民事視角可能難以有效保障。最后，該學(xué)說(shuō)未充分理解政府與市場(chǎng)間的授權(quán)關(guān)系。市場(chǎng)主體授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行為邊界模糊，可能導(dǎo)致公共利益受損。政府若缺乏有效監(jiān)管和平衡機(jī)制，可能使公共數(shù)據(jù)資源的利益分配不公，進(jìn)而損害公共利益。

2.1.2 行政許可說(shuō)忽略了數(shù)據(jù)授權(quán)的民事屬性

行政許可說(shuō)認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)被看作是一種行政許可行為。這是因?yàn)楣矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及政府、被授權(quán)主體和財(cái)產(chǎn)權(quán)利三方面。首先，政府作為公共數(shù)據(jù)的代表者，需在授權(quán)過(guò)程中管理和監(jiān)管數(shù)據(jù)資源。其次，被授權(quán)主體獲得擬態(tài)“行政權(quán)力”，需在商業(yè)活動(dòng)中考慮提供公共服務(wù)，同時(shí)承擔(dān)保護(hù)隱私等責(zé)任。除此之外，公共數(shù)據(jù)授權(quán)是國(guó)家賦予市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，被授權(quán)主體通過(guò)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)獲取利益，這是處理公共資源的一種高效方式，類似于行政許可[7]。

將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)視為嚴(yán)格意義上的行政許可是不妥當(dāng)?shù)?。公共?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與社會(huì)主體的有機(jī)合作，在實(shí)踐中體現(xiàn)為一種雙向合作。反觀行政許可，更多時(shí)候是一種單向指令。這種差異主要源于行政許可說(shuō)對(duì)民事屬性界定的忽略。首先，僅將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)視作行政許可，過(guò)分突出了行政審批與監(jiān)管的作用，忽視了市場(chǎng)主體在數(shù)據(jù)資源利用和創(chuàng)新中的重要性。在此模式中，市場(chǎng)主體不應(yīng)僅作為接受行政指令的被動(dòng)方，而應(yīng)作為合作伙伴積極參與公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮創(chuàng)新和服務(wù)提供者的作用。其次，行政許可說(shuō)過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府控制和監(jiān)督，可能限制公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化應(yīng)用。信息時(shí)代下，公共數(shù)據(jù)的價(jià)值源于其靈活高效的利用，以提供新服務(wù)和產(chǎn)品。將其僅視為需行政審批和控制的對(duì)象，或?qū)⒆璧K數(shù)據(jù)流通和創(chuàng)新潛力的釋放。最后，行政許可說(shuō)忽視了市場(chǎng)主體在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的責(zé)任與義務(wù)。市場(chǎng)主體在此過(guò)程中，不僅需追求利潤(rùn)最大化，還應(yīng)承擔(dān)保護(hù)數(shù)據(jù)安全、尊重隱私權(quán)及提供公共服務(wù)的責(zé)任。僅從行政許可角度考慮，可能會(huì)忽略這些民事責(zé)任，增加數(shù)據(jù)不當(dāng)利用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 立法層面：法律概念被混用

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律概念被混用體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

第一，政務(wù)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)被混用。個(gè)人信息作為數(shù)據(jù)的上位概念，隨著數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，它們之間的區(qū)別逐漸顯現(xiàn)。不同于以往為了尊重公民知情權(quán)而實(shí)施的政府信息公開(kāi)[8]，政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)著重于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用?；诖?，產(chǎn)生了政務(wù)數(shù)據(jù)這一概念，主要用于指代政府所公開(kāi)的數(shù)據(jù)。之后，隨著社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)需求的增加，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的范圍逐漸擴(kuò)大。僅用政務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)法準(zhǔn)確描述政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的實(shí)際情況。于是，為了紓解上述困境，國(guó)務(wù)院在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中首次引入了公共數(shù)據(jù)的概念。公共數(shù)據(jù)正式登上了數(shù)據(jù)制度的舞臺(tái)。但是，基于各地探索數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的需要，地方政府擔(dān)心法律改弦更張會(huì)阻礙數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)的進(jìn)程，所以仍在地方條例中保留并使用政務(wù)數(shù)據(jù)概念。比如，福建省將其數(shù)據(jù)管理制度命名為《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》。因此，公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)在當(dāng)前法律制度中是共存的。同時(shí)，由于各地對(duì)這兩種數(shù)據(jù)的理解程度和使用目的不同，它們往往會(huì)被混用。例如，湖北省人民政府明確指出，公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位涉及公共屬性的數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用可以參照《湖北省政務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用與管理辦法》，這實(shí)際上將公共數(shù)據(jù)默認(rèn)成了政務(wù)數(shù)據(jù)。

第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放被混用。數(shù)據(jù)本身并不具備價(jià)值，是對(duì)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用賦予了其價(jià)值，而開(kāi)發(fā)利用的前提就是開(kāi)放。因而，2012年上海數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)正式上線。這標(biāo)志著中國(guó)正式進(jìn)入政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)代[9]。之后，隨著政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)涵的擴(kuò)張，公共數(shù)據(jù)開(kāi)放一詞成為立法者的新寵。例如，《北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第19條規(guī)定采用了“推動(dòng)公共數(shù)據(jù)有條件開(kāi)放”的表達(dá)[10]。但隨著公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度的推進(jìn)，數(shù)據(jù)利用效率低下等問(wèn)題阻礙了數(shù)據(jù)資源價(jià)值的進(jìn)一步釋放[11]。于是，肩負(fù)著數(shù)據(jù)開(kāi)放困境的破局使命，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)運(yùn)而生。然而，由于授權(quán)運(yùn)營(yíng)與數(shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位相似，二者自誕生起便陷入糾纏不清的境地。因此，在法律文件中，它們常常被混用。譬如，海南在有關(guān)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的管理辦法中支持公共機(jī)構(gòu)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)商合作。由公共機(jī)構(gòu)提供有條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)資源，授權(quán)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)所提供數(shù)據(jù)的社會(huì)化開(kāi)發(fā)。這本質(zhì)上就是將數(shù)據(jù)開(kāi)放當(dāng)作了授權(quán)運(yùn)營(yíng)的另一種形式。

2.3 法律實(shí)施層面：現(xiàn)有規(guī)范不可行

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)范不可行體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體制度不明確。2020年出臺(tái)的《公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)方案》確立了公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的“九省試點(diǎn)”格局。其中以貴州和廣東為代表的地區(qū)實(shí)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司模式，而特許經(jīng)營(yíng)模式主要在海南試行。細(xì)察上述條例，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式，包括公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)、國(guó)有公司、民營(yíng)企業(yè)等多元主體。但試點(diǎn)地區(qū)公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)主體界定卻仍處于起步階段。由于市場(chǎng)主體參與方式各不相同，法律關(guān)系復(fù)雜，各地規(guī)范尚需明確[12]。

第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制。許多試點(diǎn)地區(qū)已規(guī)定數(shù)據(jù)保護(hù)義務(wù)，但尚未明確公私主體如何協(xié)同監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合力。比如，《上海市數(shù)據(jù)條例》第四十五條第四款規(guī)定：“被授權(quán)運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)依法履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)?！盵13]為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全保護(hù)，明確監(jiān)管機(jī)制至關(guān)重要。然而，該條款并未提及監(jiān)管機(jī)制的具體內(nèi)容。

第三，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)缺乏收益分配機(jī)制，包括兩方面：一是對(duì)誰(shuí)收費(fèi)。雖然《重慶市數(shù)據(jù)條例》和《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》規(guī)定，禁止將原始數(shù)據(jù)用于營(yíng)利目的進(jìn)行交易。但是由于條例樣本數(shù)量較少，所以關(guān)于是對(duì)數(shù)據(jù)本身還是數(shù)據(jù)衍生品收費(fèi)，這一問(wèn)題仍有待商榷。二是如何收費(fèi)?！陡＝ㄊ≌?wù)數(shù)據(jù)管理辦法》對(duì)此有明確規(guī)定：“公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)與被授權(quán)運(yùn)營(yíng)方依據(jù)數(shù)據(jù)利用及開(kāi)發(fā)的價(jià)值貢獻(xiàn)，進(jìn)行收益的公平分配?！倍蟛糠衷圏c(diǎn)地區(qū)僅象征性地在條例中允許授權(quán)運(yùn)營(yíng)取得收益。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》提出，市場(chǎng)主體對(duì)合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以取得收益，但收費(fèi)方式語(yǔ)焉不詳。

3 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的困境成因

公共數(shù)據(jù)正經(jīng)歷從“開(kāi)放為中心”到“開(kāi)放和利用為中心”的轉(zhuǎn)型，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在這轉(zhuǎn)型歷程中作為一種新型機(jī)制大放異彩，但囿于諸多現(xiàn)實(shí)困境，其制度價(jià)值無(wú)法充分釋放。

3.1 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的雙重屬性

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)同時(shí)具備行政屬性與民事屬性。這一特點(diǎn)正是學(xué)界產(chǎn)生爭(zhēng)議的根源。一方面，行政屬性表現(xiàn)為“依法授權(quán)”，這也是行政許可說(shuō)的主要依據(jù)。但是，授權(quán)運(yùn)營(yíng)又展示了支付對(duì)價(jià)性、政府主動(dòng)性以及數(shù)量有限性等突出特征，這使其難以簡(jiǎn)單地劃入無(wú)償性、單方性和政府被動(dòng)性為核心特征的常規(guī)行政許可程序。除此之外，把它視為行政許可也不能有效地對(duì)其與公共數(shù)據(jù)有條件開(kāi)放進(jìn)行區(qū)別[14]。另一方面，民事屬性表現(xiàn)為“服務(wù)外包”，這也是政府購(gòu)買服務(wù)說(shuō)的主要依據(jù)。但實(shí)際上授權(quán)運(yùn)營(yíng)并不是單純的合同關(guān)系或是雇傭關(guān)系，第三方主體在被依法授權(quán)后開(kāi)展的運(yùn)營(yíng)行為具有隱性權(quán)責(zé)約束。所謂的“隱性權(quán)責(zé)約束”指的是法律并沒(méi)有明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中被依法授權(quán)方的權(quán)責(zé)具體內(nèi)容，但在實(shí)踐中，不同于一般民事關(guān)系所要求的尊重合同、互惠互利等原則，被依法授權(quán)方在這個(gè)基礎(chǔ)上往往還須履行部分本屬于政府的公共服務(wù)職能。

綜上所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)既體現(xiàn)了政企商事合作的特點(diǎn)，也涵蓋了行政管理的元素。這種雙重性質(zhì)的復(fù)雜性提高了制度設(shè)計(jì)的難度，使得國(guó)家未能及時(shí)明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)，從而造成了其性質(zhì)模糊。

3.2 公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間的矛盾

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的一種新型模式。自誕生之日起，該模式便面臨一種制度性困境，即公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間存在矛盾。這種矛盾源于數(shù)據(jù)所具有的“無(wú)限度性”和“海量性”等固有特性。區(qū)別于傳統(tǒng)資源的“限制開(kāi)采量＋提高資源利用效率”模式，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)通常采用一種安全性開(kāi)發(fā)模式。這種模式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，優(yōu)先考慮國(guó)家安全、個(gè)人信息安全和市場(chǎng)主體安全，確保在安全可控的前提下推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)。不過(guò)，雖然政府可通過(guò)行政管理實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但在著手?jǐn)?shù)據(jù)的社會(huì)化開(kāi)發(fā)時(shí)又會(huì)顯得力不從心。如此一來(lái)，政府選擇引入第三方，實(shí)行“專人專事”。但這又使得公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體關(guān)系變得更加復(fù)雜，可能會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)不當(dāng)利用的隱患。

以上是二者矛盾的機(jī)理分析。而在實(shí)踐中，這種矛盾其實(shí)也無(wú)處不在。從宏觀視角出發(fā)，數(shù)據(jù)領(lǐng)域首先實(shí)施的是《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》。但與數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)交易及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)的法規(guī)尚待出臺(tái)[15]。這一深意顯著的制度出臺(tái)順序?qū)嶋H上反映了公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間的矛盾難以調(diào)和。從微觀視角出發(fā)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)在實(shí)踐中必然會(huì)涉及數(shù)據(jù)的集合分析，而在這過(guò)程中，許多未涉及國(guó)家安全和秘密的公共數(shù)據(jù)在現(xiàn)有制度的規(guī)定下看似無(wú)害，但在大數(shù)據(jù)集合分析后，則會(huì)產(chǎn)生含有國(guó)家秘密的衍生數(shù)據(jù)，其公開(kāi)可能危及國(guó)家安全[16]。此外，就算能保證集合分析的數(shù)據(jù)無(wú)害，但對(duì)于數(shù)據(jù)的后續(xù)處理依然存在問(wèn)題。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)于數(shù)據(jù)的刪除和銷毀模式尚未有明確的法規(guī)，這使得在很多情況下，數(shù)據(jù)只是被拒絕訪問(wèn)，而并未真正從數(shù)據(jù)庫(kù)中刪除[17]。

由此可見(jiàn)，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度難以在公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間達(dá)成有效平衡。這不利于制度潛在價(jià)值的釋放。

3.3 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是多種不同性質(zhì)制度的集合體

“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”不單指一種制度，而是多種不同性質(zhì)制度的組合。涉及的數(shù)據(jù)類型不同，其制度性質(zhì)亦有所區(qū)別。這種區(qū)別的產(chǎn)生主要有兩個(gè)原因。第一，不同的數(shù)據(jù)類型和應(yīng)用場(chǎng)景要求各異的法律、政策和管理框架，共同構(gòu)成一個(gè)多元化的制度結(jié)構(gòu)。例如，涉及個(gè)人隱私的醫(yī)療健康信息，其授權(quán)運(yùn)營(yíng)需遵循嚴(yán)格的隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全法規(guī)；而交通流量等公共數(shù)據(jù)，則可能更注重效率和透明度。不同類型數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)因此受到各自法律和政策的約束和指導(dǎo)。第二，授權(quán)運(yùn)營(yíng)涉及多方利益相關(guān)者，如政府、企業(yè)、公眾等，他們的需求和期望會(huì)影響制度的構(gòu)建和執(zhí)行。政府可能重視數(shù)據(jù)的公共利益和安全，企業(yè)可能關(guān)注商業(yè)價(jià)值和利用效率，公眾則可能更關(guān)心隱私保護(hù)和公平獲取。這要求制度設(shè)計(jì)時(shí)平衡各方利益，形成綜合性管理體系。但這種差異在授權(quán)運(yùn)營(yíng)探索中容易被忽略。如果按照許可開(kāi)放與否將公共數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，那么公共數(shù)據(jù)可以分為無(wú)條件開(kāi)放類、有條件開(kāi)放類和禁止開(kāi)放類。除了禁止開(kāi)放類公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該包含對(duì)其余兩種公共數(shù)據(jù)的類別化管理。而地方條例卻只強(qiáng)調(diào)有條件開(kāi)放類“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”，忽略對(duì)涉及無(wú)條件開(kāi)放類公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行規(guī)范。例如，海南省的相關(guān)規(guī)定將授權(quán)運(yùn)營(yíng)視作公共數(shù)據(jù)有條件開(kāi)放的基本形式，北京市相關(guān)條例將公共數(shù)據(jù)專區(qū)運(yùn)營(yíng)納入公共數(shù)據(jù)有條件開(kāi)放的制度內(nèi)。

綜上所述，在以開(kāi)放為核心的數(shù)據(jù)利用體系中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是多種不同性質(zhì)制度的集合體。

4 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的紓解路徑

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度不僅可以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字政府建設(shè)，還能在保證利用風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值紅利，具有進(jìn)一步實(shí)施推動(dòng)的可行性與必要性。因此，在理解困境成因的基礎(chǔ)上，紓解路徑便有跡可循。

4.1 明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)：將部分公共服務(wù)職能讓渡給市場(chǎng)第三方的特許經(jīng)營(yíng)

如果公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)既不是政府購(gòu)買服務(wù)，也不是行政許可，那么其本質(zhì)究竟如何？公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)更像是一種“公共服務(wù)特許權(quán)”，或者說(shuō)是具有公共服務(wù)性質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)。

首先，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的基本目標(biāo)是提供公共服務(wù)。與行政許可不同，特許經(jīng)營(yíng)注重為市場(chǎng)主體提供更多的商業(yè)機(jī)會(huì)與服務(wù)，而不只是簡(jiǎn)單的行政管理行為。通過(guò)將公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)給特定的運(yùn)營(yíng)方，政府可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置和有效利用。其次，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有著一定的經(jīng)濟(jì)屬性。特許經(jīng)營(yíng)模式注重市場(chǎng)機(jī)制的引入，通過(guò)與市場(chǎng)主體的合作，提升公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化價(jià)值，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特許經(jīng)營(yíng)模式可以帶來(lái)創(chuàng)新、活力和效益，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。最后，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有著行政和民事雙重屬性。特許經(jīng)營(yíng)模式強(qiáng)調(diào)政府與運(yùn)營(yíng)方之間的合作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)雙方的共同利益。政府通過(guò)授權(quán)運(yùn)營(yíng)方，可以獲得專業(yè)的管理和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，從而提高公共數(shù)據(jù)的質(zhì)量和效率。運(yùn)營(yíng)方也可以相應(yīng)地獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)益和商業(yè)收益，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。行政機(jī)關(guān)和社會(huì)第三方既有行政管理和被管理的關(guān)系，也有平等合作的關(guān)系。

綜上所述，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)是將部分公共服務(wù)職能讓渡給市場(chǎng)第三方承擔(dān)的特許經(jīng)營(yíng)。它既不是行政許可，也不是政府服務(wù)外包，而是一種公共服務(wù)特許權(quán)的授予。這種定性兼顧了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的民事屬性與行政屬性的界定，有助于解決其法學(xué)概念不周延的理論痛點(diǎn)。

4.2 推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念審視

4.2.1 明晰公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間的理論界限

公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)是密切相關(guān)且容易混淆的概念。前者是指經(jīng)國(guó)家機(jī)關(guān)依法授權(quán)的行政類公共機(jī)構(gòu)以依法履職和提供公共服務(wù)為目的搜集、生成并以特定形式加以記錄、存儲(chǔ)的公共性數(shù)據(jù)資源[18]；后者是指國(guó)家機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中收集或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)[19]。兩者的相同點(diǎn)在于，都是數(shù)據(jù)資源和履行職能的產(chǎn)物，同時(shí)主體都與國(guó)家機(jī)關(guān)相聯(lián)系。但兩者的區(qū)別同樣明顯：第一，政務(wù)數(shù)據(jù)的行政屬性更為強(qiáng)烈，而公共數(shù)據(jù)則是兼?zhèn)淞诵姓傩耘c民事屬性；第二，公共數(shù)據(jù)包含了有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)和無(wú)條件開(kāi)放數(shù)據(jù)，而政務(wù)數(shù)據(jù)，基于國(guó)家安全的考量，僅指有條件開(kāi)放數(shù)據(jù)，這也就意味著公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)更為復(fù)雜，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行類別化管理。

4.2.2 闡明公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)涵異同

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與公共數(shù)據(jù)開(kāi)放相輔相成，共同推動(dòng)著數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和利用，事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度正是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用機(jī)制的分支。二者的區(qū)別表現(xiàn)為：第一，兩類制度的賦權(quán)本質(zhì)不同。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是政府代表國(guó)家將對(duì)公共數(shù)據(jù)的獨(dú)占運(yùn)營(yíng)權(quán)部分讓渡給市場(chǎng)第三方主體，本質(zhì)為賦權(quán)行為。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府作為公共數(shù)據(jù)的管理人放開(kāi)管制權(quán)，將原本封閉狀態(tài)的數(shù)據(jù)予以解禁并流向市場(chǎng)，使得公民、法人和其他組織有權(quán)獲取公共數(shù)據(jù)。第二，供給主體不同。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放大多是數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)需求方雙方形成的法律關(guān)系，而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中，數(shù)據(jù)提供方不是直接將數(shù)據(jù)提供給數(shù)據(jù)需求方，而是通過(guò)授權(quán)給第三方運(yùn)營(yíng)，最終以公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者服務(wù)的形式提供給數(shù)據(jù)需求方，是三方形成的法律關(guān)系。第三，成本不同。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是將數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用授權(quán)給第三方使用的行為，所以數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理是其基礎(chǔ)成本。另外，為了確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全，還需要投入較多的資金來(lái)搭設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)和監(jiān)管運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。

總之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)有其獨(dú)特的價(jià)值和邏輯，它誕生于數(shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)法滿足市場(chǎng)需求的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)。它與數(shù)據(jù)開(kāi)放是獨(dú)立但不相斥的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用機(jī)制。數(shù)據(jù)開(kāi)放是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的基礎(chǔ)，而授權(quán)運(yùn)營(yíng)則作為試驗(yàn)性機(jī)制，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用。

4.3 構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的治理體系

4.3.1 主體制度

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體制度設(shè)計(jì)需要圍繞其實(shí)踐流程和依法授權(quán)屬性展開(kāi)。簡(jiǎn)言之，在堅(jiān)持依法授權(quán)原則的前提下，這是一個(gè)“給”與“用”的角色配置?！敖o”指的是，依法授權(quán)者負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)供給；“用”指的是，被依法授權(quán)者負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用。

第一，對(duì)于依法授權(quán)者，也就是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，在選擇具體的授權(quán)運(yùn)營(yíng)方式時(shí)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為準(zhǔn)則。一方面，隨著各地試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)的深入，授權(quán)運(yùn)營(yíng)可能會(huì)超越特許經(jīng)營(yíng)這種運(yùn)營(yíng)方式。從維護(hù)法律穩(wěn)定性的角度來(lái)看，在針對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的專門立法上，應(yīng)該允許各地因地制宜地進(jìn)行創(chuàng)新，不需要規(guī)定各地實(shí)行統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)模式。另一方面，還可以要求各地通過(guò)提高對(duì)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)以及工作人員績(jī)效考核的要求，來(lái)推動(dòng)授權(quán)主體作出謹(jǐn)慎且恰當(dāng)?shù)臎Q策，促進(jìn)其工作積極性。如此一來(lái)，才能落實(shí)公共利益的保護(hù)。

第二，就被依法授權(quán)者而言，也就是運(yùn)營(yíng)商等市場(chǎng)主體，權(quán)責(zé)規(guī)定有待明晰。一方面，規(guī)定被依法授權(quán)者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。被依法授權(quán)者需依據(jù)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的原則處理公共數(shù)據(jù)，即提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，但不能直接提供原始數(shù)據(jù)。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)投入，探索長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，為社會(huì)治理、商業(yè)合作或科學(xué)研究等提供數(shù)據(jù)服務(wù)，且不能以營(yíng)利為目的交易原始數(shù)據(jù)。另一方面，規(guī)定被依法授權(quán)者應(yīng)享有的權(quán)益。運(yùn)營(yíng)主體有權(quán)獲取其加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的合理收益，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格應(yīng)受市場(chǎng)供需機(jī)制調(diào)整，但需受政府嚴(yán)格監(jiān)管，避免過(guò)度市場(chǎng)化。在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時(shí)，適當(dāng)放寬對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)者的身份限制。在特許經(jīng)營(yíng)方式下，宜根據(jù)項(xiàng)目設(shè)置匹配的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體充分參與競(jìng)爭(zhēng)。

4.3.2 監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)奧卡姆剃刀原理（如無(wú)必要，勿增實(shí)體），設(shè)計(jì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，可以從現(xiàn)有數(shù)據(jù)條例的立法思路中獲得啟發(fā)，而并非贅疊新制。比如深圳在相關(guān)數(shù)據(jù)條例中，采用“主體＋行為”的立法模式來(lái)定義公共數(shù)據(jù)。那么，這種設(shè)計(jì)方法也可以遷移到授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的機(jī)制設(shè)計(jì)中來(lái)。本文將其總結(jié)為“十字型建構(gòu)”，以期利用授權(quán)運(yùn)營(yíng)多元主體的優(yōu)勢(shì)來(lái)提高監(jiān)管效率并實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的全環(huán)節(jié)科學(xué)監(jiān)管。

“十字型建構(gòu)”之縱向設(shè)計(jì)：利用授權(quán)運(yùn)營(yíng)的主體數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，設(shè)立并完善多元主體的協(xié)同監(jiān)督體系。一方面，建立專家監(jiān)督機(jī)制。例如，英國(guó)政府試圖將信托機(jī)制引入數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)與治理，通過(guò)引入第三方受托人來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全之間的平衡，構(gòu)建數(shù)據(jù)市場(chǎng)的信賴機(jī)制[20]。這為中國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督體系的建立提供了新的思路：組織相關(guān)的專家、學(xué)者、數(shù)據(jù)研究所以及行業(yè)人員，形成獨(dú)立的監(jiān)督組織，以此來(lái)提供更專業(yè)的監(jiān)督。這樣的設(shè)計(jì)有兩個(gè)主要目的：一是防止政府“既當(dāng)裁判又當(dāng)選手”，造成惡性行業(yè)壟斷；二是充分利用專家深度的行業(yè)洞察以及豐富的專業(yè)知識(shí)，比如，數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的專家能夠確保授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中遵循數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而確保監(jiān)督的專業(yè)性和精準(zhǔn)性。另一方面，明確政府與第三方共治的主基調(diào)。上述專家監(jiān)督機(jī)制的建立，并不意味著可以替代政府自上而下的監(jiān)督。授權(quán)運(yùn)營(yíng)影響公共利益，政府監(jiān)督的責(zé)任重大，任何形式的第三方監(jiān)督都不能替代政府監(jiān)督。因此，必須將“多元主體共治”理念和“政府宏觀把控”原則相結(jié)合，由市場(chǎng)第三方主體和政府共同參與授權(quán)運(yùn)營(yíng)的治理，從而構(gòu)建多元主體的協(xié)同監(jiān)督體系。

“十字型建構(gòu)”之橫向設(shè)計(jì)：針對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行為（實(shí)踐環(huán)節(jié)），打造事前、事中和事后的全流程監(jiān)督機(jī)制。在事前監(jiān)管中，重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)質(zhì)量。在分級(jí)分類原則下建立公共數(shù)據(jù)的差異化監(jiān)管機(jī)制。一方面，根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景，將公共數(shù)據(jù)分為商業(yè)類、行政類和公益類三種類型；另一方面，根據(jù)安全系數(shù)和利用價(jià)值，將公共數(shù)據(jù)分為低風(fēng)險(xiǎn)低價(jià)值類、高風(fēng)險(xiǎn)低價(jià)值類、高風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值類和低風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值類四種類型。對(duì)于數(shù)據(jù)質(zhì)量的考察標(biāo)準(zhǔn)，就是預(yù)測(cè)評(píng)估特定公共數(shù)據(jù)在模擬應(yīng)用場(chǎng)景的風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值。如果算法模擬結(jié)果顯示，這類公共數(shù)據(jù)在特定應(yīng)用場(chǎng)景內(nèi)，體現(xiàn)出低風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值的特質(zhì)，那么就將其列為高質(zhì)量數(shù)據(jù)，對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。反之，如果數(shù)據(jù)體現(xiàn)出低價(jià)值的特征，無(wú)論其風(fēng)險(xiǎn)高低，都列為低質(zhì)量數(shù)據(jù)，不作為主要開(kāi)發(fā)對(duì)象。而對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值數(shù)據(jù)，則不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量歸類，而是需要在之后的實(shí)踐環(huán)節(jié)中，對(duì)其進(jìn)行特別開(kāi)發(fā)。除此之外，事中監(jiān)管主要關(guān)注供需對(duì)應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。在供需對(duì)應(yīng)方面，需要建立持續(xù)的數(shù)據(jù)需求對(duì)接系統(tǒng)和精確的需求交流機(jī)制，保證數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)需求精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)。在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面，應(yīng)在公共數(shù)據(jù)的提供、聚集、運(yùn)營(yíng)和使用等各個(gè)階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。值得一提的是，在這個(gè)階段，需要對(duì)事前監(jiān)管中所定義的高風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)值數(shù)據(jù)進(jìn)行限制性開(kāi)發(fā)。最后，事后監(jiān)管應(yīng)該包括建立評(píng)估機(jī)制，量化授權(quán)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵指標(biāo)，通過(guò)及時(shí)考核來(lái)反饋授權(quán)運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)，以便作出科學(xué)和合理的調(diào)整。政府也應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的服務(wù)者、運(yùn)營(yíng)承包者、數(shù)據(jù)使用者等進(jìn)行信用管理，以維持授權(quán)運(yùn)營(yíng)的良序[21]。

4.3.3 收益分配機(jī)制

保證參與主體的積極性，是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度設(shè)計(jì)的核心[22]。而參與主體的積極性與收益分配制度息息相關(guān)。因此，以下將詳細(xì)討論有關(guān)授權(quán)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)對(duì)象和方式的具體收益分配制度。

第一，許可運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用收取并非針對(duì)數(shù)據(jù)本身，而是針對(duì)基于數(shù)據(jù)構(gòu)建的產(chǎn)品或服務(wù)交易。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)堅(jiān)守?cái)?shù)據(jù)不離域的準(zhǔn)則，一般禁止原始數(shù)據(jù)交易，但這僅解決了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問(wèn)題。倘若要最大限度地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，還必須明確衍生數(shù)據(jù)的利用規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，利用衍生數(shù)據(jù)并不僅僅指的是利用衍生數(shù)據(jù)本身，還包括依法利用衍生數(shù)據(jù)所開(kāi)發(fā)的新產(chǎn)品或服務(wù)，以及結(jié)合自有或其他衍生數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)體。這些數(shù)據(jù)產(chǎn)品在特定行業(yè)或場(chǎng)景的交易流通，已經(jīng)吸引了大量公共資金投入。據(jù)此，對(duì)于特定行業(yè)的數(shù)據(jù)使用需實(shí)行收費(fèi)。這也從側(cè)面回應(yīng)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)免費(fèi)與否的爭(zhēng)議，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)景性決定了其需要采取有償模式。

第二，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)方式秉持“新舊結(jié)合”原則?！芭f制”的存在并不意味著授權(quán)運(yùn)營(yíng)已設(shè)定明確的收費(fèi)規(guī)則，而是吸取了政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)中常見(jiàn)的成本加成定價(jià)方式[23]。此舉有兩大益處。其一，依法授權(quán)者可有效地控制價(jià)格，維護(hù)公益性，避免市場(chǎng)主體獲取超額利潤(rùn)；其二，結(jié)合有競(jìng)爭(zhēng)性的特許經(jīng)營(yíng)，不但能制定成本，供需雙方還可以獲知價(jià)格信息，以維持充足的投資水平。除此之外，本文認(rèn)為，“新制”也可生活化思考。日常生活中存在一種現(xiàn)象：用戶在使用特定軟件時(shí)，通常需要購(gòu)買會(huì)員資格以獲取更多功能。一旦會(huì)員資格過(guò)期，用戶則需要通過(guò)支付費(fèi)用、積分兌換或完成特定任務(wù)來(lái)續(xù)費(fèi)。這種模式為探討授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度提供了新穎的思路。具體而言，搭建由政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，平臺(tái)允許企業(yè)通過(guò)上報(bào)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)或提供研發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)來(lái)?yè)Q取數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)。這種做法類似于軟件會(huì)員制度中的“支付費(fèi)用”和“完成任務(wù)”策略。在這種模式下，企業(yè)的參與確保了它們獲得所需資格，同時(shí)也能促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的共享和創(chuàng)新利用，提高數(shù)據(jù)的可用性和質(zhì)量，還能加強(qiáng)政府對(duì)數(shù)據(jù)使用的監(jiān)管，確保數(shù)據(jù)安全和隱私的保護(hù)，從而構(gòu)建出互惠互利的新型生態(tài)，使得政府、企業(yè)和用戶之間形成良性循環(huán)。另外，根據(jù)價(jià)值貢獻(xiàn)度，企業(yè)可以使用應(yīng)得收益來(lái)抵扣特許經(jīng)營(yíng)資格或支付數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)相關(guān)費(fèi)用，這與積分兌換類似[24]。總而言之，新舊結(jié)合與靈活多變的收費(fèi)方式才能為后續(xù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的收益分配探索提供具有可操作性的實(shí)踐路徑。

5 結(jié)語(yǔ)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為一種高效的數(shù)據(jù)利用方式，具有促進(jìn)高價(jià)值數(shù)據(jù)利用和保障數(shù)據(jù)供給高品質(zhì)的雙重作用。但是，該領(lǐng)域目前面臨著諸多問(wèn)題。若從學(xué)理、立法和法律實(shí)踐三個(gè)層面分析，可以總結(jié)為法學(xué)概念不周延、法律概念被混用以及現(xiàn)有規(guī)范不可行。這些問(wèn)題的根源在于公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之間存在矛盾，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在具有雙重屬性的同時(shí)，還集合了多種不同性質(zhì)的制度。為了解決這些困境，必須明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)，進(jìn)行概念上的審視，同時(shí)從主體責(zé)任、監(jiān)管機(jī)制和收益分配三個(gè)方面構(gòu)建有效的治理體系。這不僅為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐困境提供了具體解決方案，而且豐滿了公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的理論框架，有助于實(shí)現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的蓬勃發(fā)展。

* 本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃粵東西北專項(xiàng)“協(xié)同治理視野下南海碳匯交易規(guī)則法治化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GD21YDXZFX01）的階段性成果。

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作者簡(jiǎn)介：張煥培，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、公共數(shù)據(jù)。

收稿日期：2023-12-28編校：王曉琳 王學(xué)思