縣域城鄉融合發展的邏輯理路與路徑選擇

摘 "要：城鄉融合發展是推進高質量發展的必然要求，也是其中關鍵的評價指標，而其中縣域作為城鄉融合發展的橋頭堡與突破口，在探索城鄉融合發展中有著典型的示范意義。縣域作為城市之尾、農村之首，一頭連著城、一頭帶著鄉，是城鎮體系的重要組成部分，也是銜接城鄉的重要活動載體。推進縣域城鄉融合有著深刻的邏輯理路及價值意涵，以研析英德市在開創縣域城鄉融合發展大局中的5大舉措為探索路徑，提取其特色經驗，對推動高質量發展具有重大意義。

關鍵詞：縣域；城鄉融合；邏輯理路；價值意涵；實踐路徑

中圖分類號：F299.2 " " " 文獻標志碼：A " " " " 文章編號：2096-9902（2024）09-0109-04

Abstract： The development of urban-rural integration is not only the inevitable requirement of promoting high-quality development， but also the key evaluation index， in which the county， as the bridgehead and breakthrough of urban-rural integration， has a typical demonstration significance in exploring the development of urban-rural integration. As the end of the city and the head of the countryside， the county is connected with the city at one end and the township at the other. It is not only an important part of the urban system， but also an important activity carrier connecting urban and rural areas. Promoting county-level urban-rural integration has profound logic and value implications. It is of great significance to analyze the five major measures of Yingde City in creating the overall situation of county-level urban-rural integration development， and to extract its characteristic experience.

Keywords： county; urban-rural integration; logical road; value meaning; practice path

“百縣千鎮萬村高質量發展工程”正在南粵大地全面鋪展，其中英德市已初步探索出一條以城鄉融合發展引領鄉村全面振興，彌合城鄉發展差距的高質量發展之路，這是新時代廣東破解城鄉二元結構、積極探索新時代地域經濟高質量發展新范式、不斷推進馬克思主義中國化時代化的鮮活實踐。提煉英德市的城鄉融合發展經驗，聚焦人民群眾在鄉村全面振興中的獲得感、幸福感和安全感，回答好城鄉融合發展是什么、怎么融合、如何體現“高質量”等不可回避的問題，書寫好南粵大地高質量發展的生動故事，助力廣東實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”，不斷促進鄉村全面振興這一宏篇巨作的理論創新，頗為必要亦正當其時。

1 "縣域城鄉融合發展的邏輯理路

馬克思、恩格斯在對城市與鄉村的發展分析中，首先從生產關系與生產方式的角度進行考察，認為城市的工業生產與鄉村的農業生產分別帶來了各自的生產生活形態，即“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉村所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。[1]”故其認為，生產力的差異是造成城鄉二元結構的決定性因素。馬克思、恩格斯繼而深刻指出，若放任這種現象蔓延深化，則城鄉之間的差異會轉向對立，并一針見血地剖析產生城鄉對立的根本原因在于——“城鄉對立只有在私有制的范圍內才能存在”[2]。基于對私有制、生產力和生產關系的深入思考，馬克思、恩格斯將“每個人的自由和全面發展是整個社會自由全面發展的前提”作為其理論探索與具體實踐上為之奮斗終生的主題。在這一理論指導下，不難理解城鄉融合為何是我國現代化建設事業當中躲不開、繞不過的重大命題，也更能領悟中國式現代化語境下的城鄉融合，其價值指向必然是實現全體人民的共同富裕。習近平總書記指出，要健全城鄉發展一體化體制機制。讓廣大農民共享改革發展成果，這無疑與馬克思主義理論的價值取向是同符合契的，更為縣域城鄉融合發展提供了根本遵循。

基于以上認識，破解城鄉融合發展的關鍵難題，首先指向的便是城鄉二元結構的桎梏，而抓好縣域則是城鄉融合發展全局中“牛鼻子”。推進縣域城鄉融合發展的理論邏輯在于，作為工業社會與農業社會的重要連結區域，縣域以獨特的形式使城鄉融合在地理空間、治理效能和心理融合等方面具有天然稟賦。

在地理空間上，縣域既包含城鎮，又囊括鄉村，同時還有著城鄉結合部分，故從空間結構來看，其要素是完備的；如果將縣城看作是中心，以鄉鎮為紐帶，可深入鄉村腹地，從圈層關系來看，其結構是合理的。目前我國絕大部分縣域的交通設施都能滿足縣城與鄉村之間的運輸保障需求，絕大部分縣域的基礎設施也能滿足縣城與鄉村之間的資源流動需求，一個個相對完善的城鄉網狀結構已然形成。在這一張張網絡中，縣城與鄉鎮作為支點，通過道路與網路彼此連接，流動人員、物資資源、信息交換充斥其中，將整個縣域的立體面勾勒出來，使得縣域呈現出城、鄉及其結合部分的綜合面貌。這也意味著，縣域既彌合了城鄉融合發展中的空間缺陷，又同時契合了工業社會與農業社會的結構特點，其具備著天然的以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動、協調發展的優秀稟賦。

在治理效能上，縣域作為連接城市、服務鄉村的基本單元，其管理能力和資源整合能力是我國未來城鎮化布局成功與否的重要著力點。于上級城市而言，縣級政府成為配置資源、發展經濟、服務群眾的重要主體；對下級鄉鎮來說，縣級政府又發揮著重要的管理引導、統籌協調、資源配置的必要作用，故而縣域活則全盤活。從浙江、江蘇等省發展經驗看，縣域發展活力越強，全局發展的質量就越高。激發縣域治理活力，有助于構建政府治理、社會調節、居民自治相結合的縣域治理格局；從長遠角度看來，更有益于縣域治理韌性持續提升，這在很大程度上能將城鄉基層社會沖突、重大災害、安全事故等風險矛盾化解在基層第一線。故而縣域在城鄉融合發展中的治理效能一旦激活，既能使城鄉融合的各項措施得以順利貫徹實施，又能營造和諧穩定的社會氛圍。

在心理融合上，縣域作為溝通城市社會和鄉村社會的基本單元，也是城鄉融合發展的重要過渡帶和結合部，在城市社會對鄉村社會的包容心理與鄉村社會對城市社會的認同心理方面起著至關重要作用。當前，鄉村人口往城鎮集中是大勢所趨，故如何改造縣城空間，重塑縣域結構而不對原有的縣城居民生活造成沖擊，避免縣城人民對鄉村人民的排擠與指斥，使農民生產、生活空間順利完成初步轉移和社會身份圓滿完成轉變，又在心理層面上提升農民對縣城的認同感和歸屬感，為其真正融入城市社會提供空間保障，提出了巨大挑戰。相較于距鄉村更遠的大中城市，縣域先天對農民有著更強的吸引力和親和度，也由于祖輩遷徙的緣故，縣城人民對于鄉村也有著天然的歸宿感與親切感，對于城鄉融合發展較于大中城市有著更高的認可與期待。

2 "城鄉融合發展的價值意涵

在城鄉融合發展的時代命題下，城與鄉的發展差異、鄉村往城鎮化轉向過程中暴露的不充分，是首當其沖的突出矛盾。何為融合？其本質要求應該指向城鄉經濟功能的協調共生，城鄉居民生活福祉的均等平衡、城鄉文化的相互吸引，而非城市對鄉村的單向“救贖”，亦非鄉村在城市之后亦步亦趨，城鄉融合應該是城市與鄉村在經濟發展中的同頻共振，在精神文化交往中的雙向奔赴，在現代化建設事業中的彼此成就。

城鄉融合發展有著多層價值維度，它不是單純地使鄉村的功能與面貌轉向城市，也不是簡單地將城市資源與要素挪移到鄉村，更不是同質發展或追求絕對的平均主義。有學者指出，我國城鄉融合發展與整體現代化的目標定位相契合，特別是在人與人、人與物、人與自然關系維度，城鄉融合發展體現出共同富裕、文明協調、和諧共生的價值導向[3]。也有學者從路徑構建維度闡釋城鄉融合發展何以可能，認為城鄉融合發展主要體現在以縣域為空間載體，充分發揮縣域的節點功能，完善城鎮空間體系，建構優化城鄉地域功能的空間肌理，暢通城鄉發展要素流通機制以及價值增值與顯化機制，充分發揮空間效應，實現城鄉地域功能優化的同時縮小城鄉發展差距，實現城鄉等值化發展[4]。可見，城鄉融合的價值意涵包括了諸多要素，如地理相容、經濟相通、文化相契、民生相連和生態相宜等，城鄉融合發展的價值維度更是指向了資源與要素配置的公平正義、全體人民的共同富裕、現代化建設的中國樣本等重要尺度。在這樣的基礎之上探討城鄉融合，方能真正彰顯其背后的崇高意旨，也只有這樣的背景下研磨縣域城鄉融合發展，才能抓準當中的癥結所在，厘清核心目標，把握本質要求，做到以縣域為橋，架通城鄉兩岸，補齊鄉村短板，破解二元結構，塑造新型城鄉關系，縮小城鄉發展差距、貧富差距及地位差距，最終實現全體人民的物資富足、精神富有這一真正意義上的共同富裕。

2020年中央農村工作會議為城鄉融合發展指明一條新出路，提出“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進產業發展、空間布局、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進”，這次會議不僅為城鄉融合提供了現實路徑，也明確了以縣域為抓手促進城鄉融合發展是應有之義。“中央一號”文件對此再一次做出深刻指示，清晰指出“推進縣域城鄉融合發展，健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。對于抓縣域應該促進城鄉什么方面的融合、抓縣域促進城鄉融合的重點在哪里、通過什么樣的具體路徑可以讓縣域真正成為城鄉融合的有效抓手，在黨中央文件的指示下，已然有了明確意涵：那就是以縣城為中心，通過鄉鎮這一紐帶，深入廣大農村腹地，統籌推進生產要素平等交換雙向流動、產業集群成鏈發展提質增效、公共基礎數字建設協同升級，環境生態協調治理相得益彰，社會治理朝智慧化一體推進。深入實施這一工程，對破解國土廣闊但城鄉發展空間緊張、已然全面小康但居民生活不夠高質、城鎮化發展快速但與鄉村振興無法耦合聯動，縣域建設多年但綜合承載能力較弱等融合難題具有舉足輕重的意義。

3 "縣域城鄉融合發展的英德路徑

在全國城鄉融合與鄉村振興事業如火如荼建設的同時，廣東省清遠市一個名不見經傳的小城探索出了一條獨特的縣域城鄉融合發展之路，它就是清遠市轄市——英德市，也是廣東省國土面積最大的縣級行政區。英德市著力抓好縣域經濟，不是削峰填谷式地從城市轉移財富與資源到農村，而是一方面，聚力廣清營商環境一體化改革、大力打造招商引資開放平臺、全面激發科技創新活力，致力于將縣域經濟蛋糕做大，推動縣城形成生動生態生輝的發展格局。另一方面，結合一鎮一特色、一村一品牌的工作方針，由縣主抓推動各鎮（街）宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游，深入實施鄉村文化復興工程，助力生機勃勃、生活和美的鄉村振興工程積極向好發展。在這一過程中，其形成了別開生面的城鄉資源要素配置融合、城鄉空間規劃布局融匯、城鄉產業體系深度融通、城鄉公共服務均等融入、城鄉文化交往和諧融洽的縣域城鄉融合發展大局，在消弭城鄉二元鴻溝的同時進一步推進鄉村全面振興。

在抓好城鄉資源要素配置問題上，英德市抓住“城鄉要素自由流動”和“公共資源合理配置”的2個關鍵，根據對其北部地區有著更為典型參考意義的“連樟經驗”，建立北部以探索鄉村振興為主要內容的“連樟標準”，而南部則充分發揮其地理優勢，建立以探索城鄉融合為主要內容的“廣清一體標準”。在這一主線牽引下，英德市所轄鄉鎮開始以土地制度改革為切入口，索求建立農村集體經營性建設用地入市制度。如黎溪鎮創立了一種建立在土地農民集體所有和農戶承包經營制度下配套建立的村社合作金融，以村社為邊界，由農民主導，主權屬于村社成員，為村社成員服務，收益歸村社成員共享。通過將全村零散的財產整合起來，將村內現有房屋、土地等“死資源”變成“活資產”，大大激活村莊內生動力，實現村民致富。在此基礎上，推動建立農村集體經營性建設用地入市制度、完善農村產權抵押擔保權能等，將周邊鄉鎮連點成線、連線成片打造鄉村振興綜合示范區，使城鄉資源要素得以充分流動，避免了城市對鄉村的“灌輸式”扶助，促使城鄉融合形成以鄉村內生為主要動力的良性發展。

英德市的縣域城鄉融合發展之路的關鍵思路還在于通過優化城鄉空間，使得城鄉規劃布局呈現良好融匯。英德市以制定《英德市中心城區總體城市設計和控制性詳細規劃》為依托，將縣域功能明確定位為均衡完善的服務中心、富有活力的商業商務中心，并由此打造獨具魅力的宜居文化名城。通過打造“兩心、兩軸、四組團”的縣域空間結構，將老城與新城聯通、近郊與鄰鎮相銜，清晰規劃居住用地、公共管理與公共服務設施用地、商業服務業設施用地、工業用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與廣場用地及留白用地，對縣域范圍的行政管理與社區服務設施、文化設施、教育設施、體與設施、醫療衛生設施、社會服務設施及商業服務業設施統籌規劃，使城鄉融合在空間上得到了最大程度的保證，繼而實現功能上的協同滿足，使縣域城鄉發展以土地空間換融合空間，將縣域功能最大化利用為城鄉融合的有力推手。

在保障資源配置能夠充分流動、融合空間成為可能后，扎實打造城鄉產業體系，推進“兩頭產業”深度融通為“一個體系”，是英德市在縣域城鄉融合發展大局中取得的突出成就。北江畔的英德，物產豐饒，是“中國紅茶之鄉”和“中國麻竹筍之鄉”。近年來，英德立足城鄉融合引領鄉村振興實際，提出打造英德紅茶、麻竹筍兩大百億元產業集群，以規劃主導產業提升工程，生產要素聚集工程，產業金融創新工程，新型經營主體培育工程和一、二、三產融合工程等撬動金融社會資本充分涌入鄉村；在金融資本的支持下，鄉村憑借優勢產業為主導產業創建鎮域產業園，依靠優勢特色產業，建成一批高標準規模化原料生產大基地，培育農產品加工集群和公共品牌，走出了一條成效卓絕的鄉村振興之路。在這個過程中，鄉鎮產業順利銜接上縣域產業，一條條供給優質、資金穩定、市場明朗的產業鏈陸續生成，使城鄉兩頭穩固地交融于縣域之中，既有效提升了鄉村地區的發展水平，又同步增強了英德市的產業發展韌性，解決了城鄉融合過程中城市對鄉村的扶持難以長久持續、鄉村也可能對城市進行無形擠壓的發展難題。

長久以來，城鄉融合發展的痛點還在于融合之下，人民群眾的安全感、幸福感、獲得感并沒有明顯提升。英德市在縣域融合發展之路上，著力破譯這一難題，將城鄉融合的側重點放在關注每一個個體在城鄉融合過程中的資源公平、權利公平和機會公平，推動城鄉公共服務均等融入，進而保證城鄉兩頭愿意流動、隨之形成互促互動的良好局面。針對鄉村老齡化情況突出，英德市破例并舉，市里符合領取養老待遇的人員可以在任何一個工作日到英德市社保局服務大廳進行生存認證，更注重將縣域服務功能與鄉鎮打通，創新式提出鄉村老人也可就近到鄉鎮人社所、郵儲銀行進行生存認證，為鄉村老人打通“最后一公里”，多舉措開展養老待遇領取資格認證。為切實提高全市人民的醫療保障均等化水平，英德市以機構改革為牽引，將該市醫保的宣傳、監管、醫保費報銷審批等職能劃入新成立的醫療保障局，全市32家醫療機構上線異地就醫聯網結算平臺，使居民、鄉親在公共服務均等化進程中感受到實在福利、普惠福祉。除此之外，英德市積極引導所轄的24個鎮街，通過推行市場化運營模式，引進專業環衛公司，以此實現了全部鄉鎮農村生活垃圾市場化運作全覆蓋。英德市通過真正關注人民的服務需求與心理需求，使人民無論生活在縣城或是鄉村，都能保持高質量的生活服務水平，感受到同樣的尊重與體面，這對該市城鄉融合發展起到重要的推動作用。

在城鄉融合過程中，融合認同是評價融合發展的關鍵標準，而在融合認同的生成中，城鄉文化融合發展起著至關重要作用。有學者指出，城鄉文化融合發展的實質是城鄉文化互惠一體化，城鄉文化互惠一體化則是城鄉文化和諧共生的最高層次、最理想狀態，即城、鄉文化作為2種不同的文化形態，平等共存，尊重包容，交流互鑒，良性互動，并在此基礎上形成現代城鄉文化共同體[5]。由此可見，城鄉文化交往和諧融洽是城鄉融合發展的題中之義。為實現城鄉間文化互榮互賞，英德市積極探索鄉村新聞官隊伍建設，加強隊伍教育培訓提升的工作，使鄉村新聞官勝任新思想的宣傳者、農產品的帶貨人、文明傳播的翻譯官等角色，順利打通了城鄉信息不對稱“最后一公里”；以紅茶為媒，英德市將傳統產業優勢轉化成文化特色，幫助茶農茶企獲得出口資質備案，搶抓“一帶一路”、RCEP（《區域全面經濟伙伴關系協定》）等發展機遇，使得傳統紅茶文化在新時代得到了創造性造化與創新性發展，更推動這一文化在城鄉間強化紐帶聯系，成為城鄉文化交融的獨特記號。當鄉土文化賦予更多先進性與內核性，它不僅可以成為引領發展的標桿，更是城鄉融合的靈魂。

4 "結束語

英德市在縣域城鄉融合發展過程中，始終堅持精準研判什么是城與鄉的兩頭需求，正確認識城鄉融合發展與鄉村全面振興之間的關系，既關注對城市輻射功能的最大程度激發，也傾力對農耕文明進行創造性轉化與創新性發展，從而實現城鄉兩頭的平等和諧相融，也為其他縣域提供了一個可靠且珍貴的以城鄉資源要素配置融合為契機、以城鄉空間規劃布局融匯為牽引、以城鄉產業體系深度融通為依托、以城鄉公共服務均等融入為動力、以城鄉文化交往和諧融洽為重點的縣域城鄉融合發展樣本，充分推動南粵大地的高質量發展，切實回應了習近平總書記從強國建設、民族復興的全局高度，對推進城鄉融合發展作出的系列重要指示，呈現了新時代廣東積極踐行高質量發展的實踐和成效。

參考文獻：

[1] 馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[2] 馬克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.

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[5] 胡寶平，徐之順.價值認同與城鄉文化和諧共生[J].南京社會科學，2018（2）：135.