對口支援促進西部地區鄉村振興的路徑及其優化

2024-12-31 00:00:00朱媛媛

智慧農業導刊 2024年7期

基金項目：國家社會科學基金項目（21BZZ095）

作者簡介：朱媛媛（1998-），女，碩士研究生。研究方向為公共經濟與管理。

DOI：10.20028/j.zhnydk.2024.07.047

摘" 要：對口支援是解決區域發展不平衡、不充分問題，促進西部地區鄉村振興的重要制度力量。在實踐過程中，對口支援促進西部地區鄉村振興的具體路徑包括經濟援助、產業援助及智力援助，通過助力受援地完善基礎設施、促進增收致富并提升其治理水平，逐步形成全方位促進鄉村振興的對口支援體系。針對對口支援實踐中的不足之處，為更好地實現政策效果，應加快建立對口支援長效機制、構建多主體協同參與機制，以及引導西部地區干部和群眾積極參與對口支援，最終邁向鄉村全面振興的新征程。

關鍵詞：對口支援；西部地區；鄉村振興；實現路徑；路徑優化

中圖分類號：D633" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）07-0193-04

Abstract： Partner-assistance is an important institutional force helping to solve the problem of unbalanced and inadequate regional development and promote the revitalization of rural areas in the western region. In the process of practice， the specific ways of partner-assistance to promote the revitalization of rural areas in the western region include economic assistance， industrial assistance and intellectual assistance. Through helping recipient areas to improve infrastructure， they can increase income and improve the governance level， gradually form a partner-assistance system to promote rural revitalization in an all-round way. Aiming at the shortcomings in the practice of partner-assistance， in order to better achieve the policy effect， we should speed up the establishment of a long-term mechanism of partner-assistance， build a multi-agent cooperative participation mechanism， and guide cadres and masses in the western region to actively participate in partner-assistance. Finally， we will embark on a new journey towards the all-round revitalization of the countryside.

Keywords： partner-assistance; western region; rural revitalization; realization path; path optimization

改革開放以來，中國的綜合國力不斷增強，人民生活水平顯著提高。在經濟社會發展取得了巨大進步的同時，不同地區之間發展不平衡的問題仍然存在，尤其是西部地區，由于地理、歷史、資源等因素的影響，與東部發達地區一直存在較為明顯的發展差距[1]。針對區域發展不平衡的客觀實際，黨中央和國務院把帶動邊疆民族共同發展作為重要戰略任務[2]，于1979年召開的全國邊防工作會議上首次提出對口支援政策[3]。40余年來對口支援政策逐步形成全方位、多層次、寬領域的援助體系，從資源統籌分配、人才支援等方面全方位助力西部地區脫貧攻堅。

2021年2月25日，在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記莊嚴宣告：我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利[4]。隨著脫貧攻堅任務的順利完成，在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的基礎上，我們開啟了邁向第二個百年奮斗目標的新征程。黨的二十大報告強調要“全面推進鄉村振興……促進區域協調發展……支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設”。脫貧攻堅的成功經驗表明，對口支援政策能繼續為西部地區鄉村振興發揮重要的制度功效[5]。在新的發展時期，總結脫貧攻堅階段的成功經驗，探索對口支援促進西部地區鄉村振興的路徑及其優化，對更好地鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興具有重要意義。

1" 文獻綜述

學術界關于對口支援的研究比較豐富，可以總結為以下3條路徑。

其一，屬性研究路徑。關于對口支援的屬性探究，已有研究分別從府際關系、經濟學、政治學等不同視角，將其界定為一種新型央地關系[6]、財政轉移支付以及區域援助[7]等。李慶滑[8]試圖給對口支援做質的分析，認為對口是規則，支援是行為，對口支援是一種制度；鐘開斌[9]通過歷史考察，認為對口支援這一機制其他國家難以復制，有著特殊的制度前提、政治前提、經濟前提和社會前提，具有跨邊界合作治理的典型特征。

其二，政策研究路徑。關于對口支援政策的研究多集中于政策的歷史演進和結構特征。首先，在歷史演進方面，已有研究依據援助方式[10]、政策實踐[11]等標準分析對口支援政策，認為其經歷了一個從“實驗性”的政策萌芽階段[12]，到“結對關系”不斷穩定的政策形成階段[13]，再到強調“合作造血”的政策完善階段；其次，在結構特征上，有研究基于政策文本量化分析，總結出對口支援政策呈現發布主體多元的形式結構特征，以及運用“管理”“保障”等策略為主的內容結構特征[1]。

其三，效能研究路徑。關注對口支援的功能，通過“對口支援做了什么”來反推“對口支援應該是什么”，然后改進政策工具或改善政策執行。任恒等[14]將對口支援實踐作為一個整體現象分析，認為對口支援作為中央政府推動下的國家任務，其實踐中肩負著穩定、平衡與發展的三重使命，在維護邊疆穩定、平衡央地關系、培育市場經濟等方面發揮著重要的作用。

上述研究成果從不同研究路徑對對口支援進行了深入探討，有助于我們更加全面了解其內涵和特征，具有重要的參考意義。作為帶動西部地區實現共同富裕的一種中國特色社會主義制度，對口支援一開始就蘊含著區域均衡發展的政策目標，但關于對口支援在實踐中如何促進西部地區鄉村振興的研究卻不多。鑒于此，本文試圖從對口支援促進西部地區鄉村振興的實踐路徑分析著眼，進一步針對其存在的問題提出優化建議，更有力地促進西部地區鄉村振興。

2" 對口支援促進西部地區鄉村振興的路徑

2.1" 經濟援助：完善基礎設施

對口支援作為一種橫向轉移支付制度形式，體現了國家財政的收入分配職能，為平衡區域發展、促進共同富裕提供了一種新模式[15]。經濟援助是對口支援出現的最早的援助方式，同時也是其他類型援助的前提和基礎，在中央的統籌規劃下，支援方為受援方提供大量的資金、項目支持，既包括直接形式的資金、物資供給，也包括針對西部地區特定基礎設施進行的“交鑰匙”項目援助。

由于歷史、地理等因素，與東部發達地區相比，西部地區的經濟社會發展和生活水平較為落后，其鄉村地區更是地廣人稀且居住分散，從而基礎設施的缺失或薄弱成為制約西部地區鄉村振興的“瓶頸”。統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，充分發揮對口支援的綜合協調功能以及資金配置優勢，幫助受援地完善交通、水、電等基礎公共服務設施，提升當地群眾的生產生活水平、增進民生福祉是經濟援助的工作重點，也是對口支援促進西部地區鄉村振興的題中之義。

2.2" 產業援助：促進增收致富

產業援助是支援方根據西部地區的傳統產業優勢，因地制宜地為當地選擇適合其發展的產業類型，從而促進受援地產業結構的轉型升級。具體說來，產業領域的援助主要有3種形式：一是支援方充分發掘受援地的特色旅游資源，以及依托本地傳統的種植業、養殖業等產業類型，引入多元主體和市場化運作模式，助推受援地特色產業轉型升級；二是援受雙方共建產業園區，將支援方的強大資金優勢和園區管理經驗同受援地充足的勞動力資源和自然資源優勢結合；三是通過銷售幫扶，幫助西部地區開拓銷售市場、完善產業鏈。

鄉村產業體系是助力鄉村全面振興的關鍵內容，決定了鄉村居民致富增收的可能性和穩定性。受自然環境和氣候條件的影響，我國大部分西部地區鄉村產業的發展水平遠低于內地，產業援助立足于支援方的產業發展優勢和受援方的資源稟賦，一方面能夠廣泛動員東部發達地區的企業、社會組織多元參與對口支援，實現從“硬件援助”向“軟件援助”的轉變；另一方面能通過扶持西部地區的特色產業，緩解當地就業難的問題，提高西部地區的收入水平，從而實現產業振興。產業援助為西部地區打造鄉村振興的產業集群，實現東西部資源要素的高效流動，釋放了西部地區鄉村產業的發展活力，加快受援地構建現代農業產業體系，促進鄉村居民增收致富。

2.3" 智力援助：提升治理水平

智力援助包含人才支援、教育支援、技術支援等以提升西部地區自身發展能力為目的的援助方式，是促進西部地區全面鄉村振興的長效舉措。其中人才支援主要是指干部隊伍和教育、醫療等領域的專業技術人才進行的定期輪換支援，援助干部作為援受雙方聯系的紐帶，是對口支援戰略的具體落實者和推動者；教育支援既包括基礎教育階段的教育資源支援，也包括東西部高等院校之間以“點對點”形式開展的對口合作；技術支援是支援方通過舉辦培訓班、邀請專家技術講學等方式對受援地進行技術發展方面的指導和專業技能的培訓，從而實現將支援方的先進科學技術與管理經驗移植至受援方，提高西部地區的技術軟實力。

一個地區的經濟社會發展，除自然資源稟賦外，人力資源是關鍵的決定因素之一。鄉村人才是實施鄉村振興戰略的重要主體，西部地區的人力資源基礎還不穩固，智力援助能夠有效發揮對口支援的“造血”功能，是增強受援地自我發展能力的重要手段。首先，人才援助為援受雙方干部隊伍搭建了一個相互交流、學習的渠道，將支援方先進的治理思想和管理理念移植到西部地區，助力提升當地人才隊伍的治理能力；其次，教育、醫療等領域的專業技術支援通過“師傅帶徒弟”制為西部地區培養了一批專業化的人才隊伍，實現專業人才“本土化”發展，有效提升了受援地的專業技術能力和管理水平。

3" 對口支援促進西部地區鄉村振興存在的不足

3.1" 缺乏長效機制

對口支援促進西部地區鄉村振興是一個長期的過程，并且是一個需要不斷完善的過程，但在對口支援實踐中由于具體的援助項目通常具有任務性質，支援方在實施的過程中往往只關注到項目本身，而忽視了該項目與受援地的適配性，以及在促進西部地區鄉村振興方面的有效性和持續性。尤其是在對受援地農村地區的支援過程中，部分基礎設施建設項目未能充分考慮當地的現實條件以及后期的設施維護成本，盲目地投入大量援助資金修建道路、圖書館、標志性建筑等硬件設施，缺乏合理的統籌規劃和長效機制。

3.2" 缺乏幫扶合力

當前對口支援機制主要依靠政府政策驅動，未能有效引入市場機制和社會參與，且缺乏行之有效的激勵機制，對口支援資源配置效率低，對口支援各幫扶主體之間處于一種零散的“碎片化”運行狀態，未能很好地形成幫扶合力[16]。對口支援實踐中缺乏幫扶合力具體體現在對口支援各政府部門之間、政府與社會幫扶主體、社會主體之間缺乏合作協調機制，“個體化”幫扶現象突出。

3.3" 西部地區干部和群眾參與程度不高

對口支援的最終目標是增強西部地區干部和群眾的內生動力，提高受援地的就業率，從而達到促進全面鄉村振興的目的，故受援地的干部和群眾既是對口支援政策的直接受益者，同時也是必要的參與者。但在實踐中，一方面由于在對口支援項目的選擇、確定及實施過程中未能與受援方進行充分溝通，導致援助項目和資金不能很好地調動受援地群眾廣泛參與的積極性；另一方面由于西部地區尤其是農村地區的參與意識和參與能力不足，故對口支援未能充分發揮帶動受援地干部和群眾廣泛參與，以及開發當地人力資源的作用。

4" 對口支援促進西部地區鄉村振興的路徑優化

4.1" 建立對口支援長效機制

鄉村振興的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，其具體內容十分豐富，故對口支援促進西部地區鄉村振興的使命任務是長期而艱巨的，需要一個相對穩定且連續的制度環境。脫貧攻堅任務完成以后，我國西部部分地區的農村仍存在貧困人口脫貧質量不高，面臨返貧風險，為全面推進西部地區農業農村現代化，對口支援應從以下幾個方面建立長效機制。

首先，在援助資金監管方面，針對目前經濟援助實踐中存在的專項援助資金監管不規范，以及缺乏完善的效果評估等問題，為了更好地實現對口支援促進受援地鄉村振興的效果，應當在經濟援助方面制定更加規范的制度體系作為對口支援運行的保障和指引；與此同時，針對經濟援助中項目資金的管理，也應充分考慮到其特殊性，制定相對靈活適用的項目資金啟用和退出機制。

其次，在資金的使用方面，應當以長遠的眼光看待對口支援，在幫助西部地區完善基礎設施的過程中避免“重硬件、輕軟件”“重建設、輕維護”，以及產業援助短期化、同質化等問題，進一步做好援助資金的統籌規劃和效果評估，提高對口支援的效率。例如，在教育領域的資金援助，應當在重視學校硬件設施建設的基礎上重視教師資源投入、教育理念提升等軟件援助；在農村基礎設施建設的過程中，做好長期規劃，統籌考慮當地農村生活環境、基礎設施后期維護成本等因素。

最后，創新考核與激勵機制，將對口支援促進西部地區鄉村產業、教育、治理能力等方面的發展成效納入考核體系，增加量化考核指標，將考核結果與干部晉升掛鉤，對促進西部地區鄉村振興的支援人員基于表彰獎勵，激發援助干部的個人潛能，提高工作積極性。

4.2" 構建多元主體協同參與機制

西部地區幅員遼闊兼具獨特的政治地理空間特性，其鄉村振興戰略的具體實施是一個涉及領域寬、投入多的系統工程，具有顯著的特殊性。為更好地實現對口支援促進西部地區鄉村振興的目標，不僅要以國家力量為主導，同時也應鼓勵企事業單位、各類社會組織共同參與，激活多元主體力量，構建多元主體參與的協同機制，從而鏈接豐富的市場和社會資源，最終形成促進鄉村振興的合力。

鼓勵和支持東部發達地區的企業、高校、醫院、社會組織以及金融機構等主體廣泛參與對口支援，形成助力西部地區鄉村振興的強大合力。優化西部地區鄉村的營商環境，在發揮市場主體的作用下，打造政府引導、多元參與的對口支援模式。在產業援助實踐中，應在產業園區的規劃和建設方面吸引更多的支援方企業參與其中，鼓勵援受雙方企業合作交流，在互利共贏的市場化環境中促進西部地區鄉村產業不斷發展壯大。

4.3" 提高受援地干部和群眾的積極性

西部地區鄉村振興目標的最終實現有賴于當地自我發展能力的切實提升。為有效提升受援地干部和群眾的內生能力，首先要搭建支援方和受援方之間相互交流的平臺，使援受雙方在實踐中充分溝通，起到互通有無、相互啟發的作用。在確立援助項目時，做到受援方所需、支援方所能，實現精準對口支援，從而充分調動西部地區群眾參與對口支援實踐的積極性。

其次，在實施援助的過程中，應注意以培養受援地干部和群眾的從業技能、溝通能力及自我發展意識為目標，充分發揮西部地區群眾的主動性。定期召開對口支援座談會，討論對口支援實踐中遇到的難題，培養受援地干部和群眾自主解決問題的意識和能力。

最后，在促進受援地發展的同時注意提高精神層面的援助，通過宣傳、示范教育等途徑改變當地“等、要、靠”的思想，在支援方示范作用的基礎上，通過“參與式”支援，鼓勵受援方積極參與到支援項目運作的過程中去，使西部地區領導干部和群眾能夠在“干中學”，充分發掘其潛力，提高其積極性，從而實現促進西部地區鄉村振興的長遠目標。

5" 結束語

對口支援自提出至今已有40余年，在推動區域協調發展、促進西部地區鄉村振興方面發揮著重要作用。在對口支援實踐中，支援方通過經濟援助、產業援助以及智力援助路徑助力西部地區完善基礎設施建設、促進增收致富以及提升受援地的治理水平和發展能力，從而全方位促進西部地區鄉村振興。作為國家治理體系的重要組成部分，對口支援集中體現了中國特色社會主義制度的顯著優勢，但在具體實踐中仍存在一些薄弱環節和不足之處，集中體現在缺乏對口支援長效機制、未能形成幫扶合力以及西部地區干部和群眾參與程度不高等方面。為更好地發揮對口支援促進西部地區鄉村振興的政策效果，首先應從援助資金的監管、使用以及考核和激勵機制等方面入手，加快建立對口支援的長效機制，以規范的制度化體系保障對口支援賦能西部地區鄉村振興；其次，構建多元主體參與的協同機制，形成援助合力，凝聚各方力量助力西部地區鄉村振興；最后，無論是在項目的選擇還是實施過程中，均注意提高受援地干部和群眾參與對口支援的積極性，從思想層面進行幫扶，通過“參與式”支援，逐步邁向鄉村全面振興的新征程。

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