寧夏農業農村生態環境治理：進展、困境與路徑

摘 要：從化肥農藥減量增效，畜禽糞污、農作物秸稈、農用殘膜資源化利用，水資源環境管控，以及農村人居環境整治等多個方面，闡述了寧夏農業農村生態環境治理進展，分析了治理過程中面臨的法律法規不健全、體制機制不完善、資金投入不足、公眾參與意識不強等困境，并提出了相應的解決路徑，以期為推進區域農業農村生態環境治理提供參考。

關鍵詞：農業生態；農村環境；治理進展；面臨困境；解決路徑

中圖分類號：F323.22 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）13-113-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.13.025

0 引言

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，黨的十九大把堅決打贏“污染防治攻堅戰”列為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，黨的二十大把高質量發展明確作為全面建設社會主義現代化國家的首要任務。習近平在寧夏視察時指出，寧夏作為西北地區重要的生態安全屏障，承擔著維護西北乃至全國生態安全的重要使命，明確提出要建設天藍、地綠、水美的美麗寧夏，打造黃河流域生態保護和高質量發展先行區。2022年6月召開的中國共產黨寧夏回族自治區第十三次代表大會提出，寧夏將以先行區建設為牽引，堅持不懈推動高質量發展，打造綠色生態寶地，打造塞上鄉村樂園，深入打好污染防治攻堅戰，實施農村人居環境整治，推動農業綠色低碳發展。農業面源污染治理和農村人居環境整治是農業農村綠色低碳發展的必然選擇，奮力提升以化肥農藥減量增效，秸稈、殘膜、糞污資源化利用，水資源環境管控，以及農村“廁所革命”、生活污水垃圾治理、村容村貌整治等為重點的農業農村生態環境治理水平，可為寧夏加快建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區提供有力支撐。

1 治理進展

近年來，寧夏堅持生態優先、系統治理、綠色發展，深入實施“藍天、碧水、凈土”三大污染防治攻堅行動，研究出臺了《關于全區農業面源污染防治的實施意見》《關于推進農村“廁所革命”專項行動的實施意見》《關于推進農村生活垃圾分類治理體系建設的指導意見》《關于推進寧夏農村生活污水治理工作的實施意見》等政策文件，為全面促進農業面源污染防治和農村人居環境整治工作指明了發展方向，規劃了技術路線，完善了推進機制，奠定了政策基礎。全區污染防治攻堅戰取得了階段性成效，生態治理和修復成效明顯，生態環境發生了歷史性、轉折性、全局性變化，生態系統質量整體改善，農業綠色發展格局逐步形成，高質量發展的可持續性穩步增強。根據2020年全國農業農村污染治理工作進展排名，在黃河流域九省（區）中，寧夏農村環境整治建制村完成比例為100%，位居第1；農村生活污水治理率為29.3%，位居第4；畜禽糞污綜合利用率為90%，位居第2；化肥利用率為39.4%，位居第2；農藥利用率為40.2%，位居第1；農作物秸稈綜合利用率為86%，位居第6；農用殘膜回收率為84%，位居第4。從整體數據情況來看，寧夏農業農村污染治理工作在黃河流域九省（區）處于中上水平。

1.1 化肥使用減量增效

寧夏各地推進測、配、產、供、施一體化服務，集成推廣化肥機械深施、種肥同播、水肥一體化等高效施肥技術，加大有機肥替代化肥、“規模化養殖+有機肥加工”利用模式推廣應用。2018—2023年，寧夏累計減少化肥用量7.7萬t，化肥利用率由2018年的38.7%提高到2023年的41.5%。

1.2 農藥使用減量增效

寧夏各地按照控、替、精、統農藥減量增效工作要求，大力推廣綠色防控及農藥減量控害技術，應用高效節約型施藥機械和精準施藥技術。寧夏農藥使用量由2018年的2 882 t下降到2023年的2 648 t，農藥利用率由2018年的39.2%提高到2023年的41.8%。為加強農藥包裝廢棄物回收利用，寧夏建成農藥包裝廢棄物回收站（點）1 273個、存儲站157個，農藥包裝廢棄物年回收量在200 t以上，全部實現無害化處理。

1.3 畜禽糞污資源化利用

寧夏各地圍繞“種養結合、生態循環”的目標，推廣種養結合、集中處理專業生產有機肥、厭氧發酵處理（沼氣工程）、清潔回用、發酵床養殖和好氧堆糞生產有機肥等6種規模養殖場畜禽糞污處理典型模式。2023年，寧夏畜禽糞污產生總量4 050萬t，資源化利用總量3 650萬t，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率在95%以上，大型規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到100%。

1.4 農作物秸稈綜合利用

寧夏各地按照“因地制宜、農用優先、就地就近、政府引導、科技支撐、市場運作”的原則，以技術創新為動力，以制度創設為保障，以產業提升為方向，深入實施秸稈綜合利用行動。2023年，寧夏主要農作物秸稈產生量395萬t，可收集量357萬t，利用量328萬t，秸稈綜合利用率達到91.9%，秸稈綜合利用率較2018年提高近7個百分點。在秸稈“五料化”利用中，飼料化利用占比達到85%，較2018年提高了近22個百分點，寧夏秸稈飼料化利用規模進一步加大。

1.5 農用殘膜回收利用

寧夏各地創新“政府引導、群眾參與、市場運作”工作機制，探索建立“農戶+作業公司+回收網點+加工企業”利用模式，構建“生產—使用—回收—加工—再利用”殘膜回收利用體系，引導農民科學使用標準地膜，提高覆膜標準和質量，降低農用殘膜回收難度。2023年，寧夏農業生產中覆膜面積28.3萬hm2，地膜用量3.43萬t，回收殘膜3.04萬t，殘膜回收率達到88.6%。殘膜回收網點數有257個，加工利用企業有20家，基本實現應收盡收和資源化再利用。

1.6 水資源環境管控

寧夏各地深入實施現代化生態灌區建設，大力發展高效節水灌溉技術，累計建成高效節水灌溉面積35萬hm2，農田灌溉水有效利用系數在0.56以上；推進水產生態健康養殖，因地制宜推廣陸基設施養殖+稻漁綜合種養模式，示范推廣魚菜生態種養技術，發展設施養殖，實現了養殖全程不換水、不施藥、尾水零排放和“一地雙收、一水兩用”，有效降低了農業面源污染。

1.7 農村人居環境整治

寧夏聚焦農村“廁所革命”、污水垃圾治理、村容村貌提升等重點任務，持續改善農村人居環境，農村人居環境整治三年行動任務如期完成，五年提升行動接續推進。寧夏農村衛生廁所普及率達到67.5%，農村生活垃圾治理率在95%以上，農村生活污水治理率在30%以上。

2 面臨的困境

2.1 法律法規不健全

我國沒有專門針對農業農村生態環境保護的法律，對農村垃圾、污水的處理，畜禽糞污、化肥農藥、秸稈殘膜等污染的防治等并沒有相關法律予以規范，農業農村生態環境保護“無法可依”的問題突出且亟待解決［1］。受上位法缺失影響，寧夏這方面的規范性文件也比較少，現有的《關于全區農業面源污染防治的實施意見》雖然是一項專門針對農業生態環境治理的規范性文件，但該意見內容寬泛且籠統，可操作性較差，沒有法律法規和標準來支撐，不具有法律效力，約束力也不強，在實踐中更多發揮著倡導性、指引性作用［2］；《農村人居環境整治三年行動方案》等對農村人居環境治理提出了明確要求，但作為政策性方案，同樣不具法律效力和約束力。

2.2 體制機制不完善

寧夏農業農村環境污染治理面臨部門間聯動不夠、系統性治理不足的問題，單體環境治理工程、單項污染防治技術示范多，支撐整個區域或流域層面的系統性、集成性示范工程和有效模式少，呈現單體投入多、整體推進少的不利局面，缺乏產前、產中、產后的全程監管和污染防治的有效運行機制，缺乏行之有效的經濟與政策機制來激勵不同利益群體參與污染治理的積極性［3］。值得關注的是，寧夏目前負責農業農村環境保護的機構只有自治區農業環境保護監測站，縣（市、區）農業農村部門沒有對應的農業環保機構和專業工作人員，農業環保的職責也不明確，開展農業農村環境污染專業化治理的力量薄弱，農業農村污染治理推進難度較大。

2.3 資金投入不足

多年來，我國環境保護一直堅持“誰污染誰治理”的原則［4］。鑒于我國農村基本情況，農民是環境污染的主體、環保投入的主體，但讓農民除了生產投入之外，繼續為污染防治投入較為困難，農業農村生態環境污染治理的投入主體依然是政府。農業農村生態環境治理需要長期持續地投入人力、物力、財力，但寧夏地方經濟發展相對落后，特別是縣級財政比較緊張，對農業農村環保投入相對較少，而且延續性不夠。例如，2022年中央財政投入40億元全力推進農作物秸稈綜合利用行動，而寧夏由于地方財政資金限制取消了對該項目的繼續支持；對漁業尾水處理，寧夏按照國家相關要求出臺了諸多文件，但沒有專項資金予以支持；隨著畜牧業的快速發展，寧夏畜禽糞污處理投入嚴重不足，特別是農村散戶養殖糞污治理缺乏專項資金支持。

2.4 公眾參與意識不強

我國更多關注對工業污染和城市污染的防治，各地政府大多尚未認識到農業面源污染的嚴重性、緊迫性，未將農業面源污染治理納入全年工作任務中，造成下屬部門及農業生產主體未能清晰認識到農業面源污染的重大危害，對農業污染防控意識淡薄，對開展農業面源污染防控治理的積極性、主動性及參與度嚴重不足。另外，受環保知識匱乏及傳統觀念的影響，農戶在不同程度上尚未改變原有的隨意丟棄農業廢棄物和生活垃圾的習慣，實踐中也存在為了經濟利益而無視環境污染的行為，使農業農村生態環境污染治理政策和措施落地面臨巨大困難［2］。

3 解決路徑

3.1 完善農業農村環境污染防控法律法規體系

一是完善頂層設計，修正《中華人民共和國農業法》中不合理的部分。從國家層面建立健全農業農村環境污染防治方面的法律法規，明確指導思想、基本原則、工作目標和污染防控主要任務。二是適時評估并完善農業農村環境污染防治與監督、監測相關標準。引導各地因地制宜、因場施策，制定適合地方種植業、養殖業和農村環境污染治理的標準規范，以此來促進化肥農藥減量化，畜禽糞污、秸稈、殘膜、農藥包裝廢棄物、農村垃圾污水等資源化利用，建立健全寧夏農業農村環境污染治理標準體系，不斷強化環境監督與管理。三是在貫徹落實國家農業生態保護補償法律法規的基礎上，加快制定符合寧夏實際狀況的農業農村生態補償法規，明確農業農村生態補償范圍、補償主體、補償項目等；明確農業農村生態補償的責、權、利，進一步創新農業農村生態長效補償機制，加大生態補償資金的投入，從而促進經濟效益與環境效益的協調統一。

3.2 創新多方位農業農村環境防控機制

一是構建農業綠色發展制度體系。認真貫徹落實《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，建立農業投入品減量化、畜禽糞污資源化、農村垃圾無害化等防控制度，落實綠色補償激勵政策，全面支持和鼓勵農戶采用環境友好型農業生產技術。就寧夏而言，農業農村生產生活每年產生的大量秸稈、殘膜、畜禽糞污和生活垃圾等，都可以通過現代新技術和工藝轉化為優質的商品有機肥，建議通過財政補貼、技術引進、農民培訓等激勵手段和政府行為，鼓勵群眾將廢棄物資源化利用，這樣在減少環境污染的同時還能間接增加農民收入。二是構建需求激勵制度。隨著健康理念的發展，消費者對有機、綠色健康食品的需求逐漸增加。這種需求有力地激發了農民自發生產有機綠色農產品的動力，也在一定程度上減少了農藥、化肥的肆意亂用，對農村環境保護和污染防控工作起到關鍵作用。三是構建多元環保投入機制。加大農業綠色生產補貼，推動財政資金向環境友好型農業生產領域傾斜，引導社會力量參與農業農村環境治理，鼓勵農民通過投工投勞等方式參與農業農村環境污染治理，不斷輻射帶動全民參與農業農村環境污染防控。

3.3 堅持全過程綜合治理與循環利用

一是源頭控制。農業農村環境污染的主體是農民，污染的特點是污染物進入水體和大氣，具有傳播性、隱蔽性和治理困難性，因此進行源頭減量是最有效的治理方式，包括生產方式的綠色轉變、生產資料的減量增效、污染責任主體的明確等。二是過程攔截。經過源頭減量后，還有部分污染物隨地表徑流向下游遷移匯聚，需要通過攔截壩、生態溝、池塘濕地等工程措施，攔截并消納水流遷移過程中攜帶的污染物，盡可能減少氮、磷污染物向下游遷移。三是末端消納治理。在地表徑流進入湖泊水庫前，將其導流至天然濕地或人工濕地，經過一級或多級濕地進一步凈化消納后再排入目標水域，濕地中應種植具有水體凈化功能的水生植物。四是資源循環利用。目前的資源化利用技術雖然在理論上可行，但部分技術因經濟效益低或勞動成本高，難以得到有效推廣（如植物生物質的肥料化利用等技術），需要進一步研發切實可行的農業廢棄物高效資源化利用技術。

3.4 加大農業農村污染防控投入力度

一是加大基礎性研究投入。農業農村生態環境治理具有典型的公共物品屬性，面臨著技術研發周期長、風險高、回報率低等問題，各級財政應把農業面源污染防控和農村環境保護研究擺在國家戰略位置，從產權激勵、市場激勵和政府激勵3個方面共同發力，推進農業污染防控朝著更好的方向發展。二是加強與高校、科研院所合作。科研主體的參與有助于農業農村生態環境污染治理技術的研發與示范推廣。政府部門應整合科技資源，加快以農業面源污染防治和農村人居環境整治為重點的科技攻關。三是鼓勵與社會資本合作。環保社會組織參與農村環境保護的目標就是要形成“共建共治共享”的社會治理格局，地方政府應進一步明確環保社會組織的環境權利，從而引導社會資本投向農業農村生態環境領域。

3.5 加強農民環保意識宣傳教育

一是組織多樣化的宣傳教育活動。農民在判斷對環境污染是否應采取相應預防或治理措施時，通常會出于利益的考量，傾向于不采取任何污染防治措施。政府部門要從農村、農民的實際情況出發，充分利用廣播、報紙、電視、網絡等各種載體對農業農村環境污染存在的緊要問題及其危害進行宣傳和普及，讓農民認識到農業環境污染防控工作的重要性、緊迫性。二是開展針對性的宣傳教育培訓。農村生產力水平低、農民受教育程度低，導致農民在生產生活實踐中缺乏必要的環保技能。政府部門要圍繞農業農村常見的生態環境問題，開展化肥、農藥減量增效技術培訓，推廣秸稈、殘膜、糞污資源化利用技術模式，宣講農村生活垃圾、生活污水集中處理政策要求，告知農民農業農村生態環境污染的防治措施，引導他們積極參與農業農村環境污染治理。

參考文獻：

［1］華春林.我國農業面源污染治理機制研究［D］.咸陽：西北農林科技大學，2009.

［2］施彥君.黃河流域寧夏段農業面源污染防治地方立法研究［J］.南方農機，2021，52（20）：87-89.

［3］田弘.以養殖尾水為核心的農業面源污染修復與循環利用研究與評估［D］.上海：華東師范大學，2021.

［4］王梅.三峽庫區農業面源污染控制的策略研究［D］.武漢：華中科技大學，2009.

基金項目：寧夏回族自治區農業資源環境監測與保護項目（2130135）。

作者簡介：李世忠（1981—），男，碩士，高級農業工程師，研究方向：農業資源調查與評價及生態環境保護。

通信作者：徐坤（1979—），女，博士，副研究員，研究方向：農業生態環境。