退役軍人返鄉就業創業的現實困境與實踐策略研究

【摘要】引導和促進退役軍人返鄉就業創業是當前退役軍人服務保障工作的新取向。退役軍人返鄉就業創業面臨配套政策質量不高，返鄉就業創業缺乏內生動力，服務保障的精細化不足以及相關體制機制不健全、不完善等現實困境。需要加強退役軍人返鄉就業創業的頂層設計，增強配套政策的可操作性；持續優化教育培訓體系，提升退役軍人返鄉就業創業的社會適應能力；加強服務保障隊伍建設，著力推進退役軍人服務保障社會化進程；強化信息、數據支撐，提升返鄉就業創業服務保障精細化水平；理順、完善體制機制，推動退役軍人返鄉就業創業實現高質量發展。

【關鍵詞】退役軍人|返鄉就業創業|現實困境|實踐策略

退役軍人是習近平總書記多次強調的“穩就業”必須抓好的重點群體。持續引導和鼓勵退役軍人（特別是農村籍退役軍人）返鄉就業創業，參與鄉村建設和基層治理，既是深入學習貫徹習近平總書記關于退役軍人工作重要論述精神和貫徹落實黨中央鄉村全面振興戰略決策部署的重要舉措，也是落實《關于促進退役軍人投身鄉村振興的指導意見》，提升退役軍人就業水平和就業質量，增強鄉村國防動員能力，推動農業、農村經濟社會實現高質量發展的必然要求；對于完善鄉村治理體系、提升鄉村治理能力，促進軍民融合發展具有非常重要的現實意義。

一、退役軍人返鄉就業創業的價值意蘊

（一）滿足鄉村振興戰略對人才的強烈需求

人才振興是鄉村振興的基礎。經過部隊系統培養和鍛煉的退役軍人是鄉村建設中重要的勞動力和本土人才的重要來源，其已內化的精神特質與忠誠品格，積累的社會經驗和掌握的專業技術亦可為鄉村振興的實施提供必要的支持（不少退役軍人也是新型職業農民和“本土能人”的重點培養對象）[1]。持續引導、鼓勵退役軍人返鄉就業創業，造福鄉梓，既可實現人才回流，激活農業農村發展的創新活力；也有助于補齊農業農村發展的人才短板，解決農業農村建設發展缺少適用人才的問題。

（二）有助于破解當前鄉村基層社會治理困境

隨著現代化進程的持續推進，農村社會治理結構日趨多元，傳統的單純依靠基層政府來實施鄉村治理的治理模式已難以為繼。作為基層社會治理的重要資源，不少退役軍人深植于鄉土社會，在鄉村社會擁有廣泛的心理認知（亦是鄉賢群體的重要來源）。鼓勵、引導退役軍人參與鄉村治理，發揮退役軍人在示范引領，協調沖突以及聚合鄉鄰等方面的作用，可以促進基層治理過程中的民主參與，凝聚鄉村基層自治合力，也有助于破解現代鄉村治理中的內生權威缺乏，外生權威弱化，軟性治理手段不足等治理困境。

（三）助力實現農業農村現代化

鄉村振興戰略的實施拓寬了退役軍人就業安置的現實場域，也為退役軍人個體價值、社會價值的實現提供了廣闊空間。大力扶植、培育一批具有創新意識和發展潛力的退役軍人興辦家庭農場、智慧農業等新型農業經營主體，引導退役軍人積極參與規模養殖、特色種植、鄉村旅游、休閑農業等具有鄉村特色的重點產業建設，既可以彌補農村產業發展過程中人力、資金等生產要素不足的短板，促進鄉村特色產業的持續有效開發[2]；也可為鄉村振興戰略的實施注入新動能，推動農村經濟社會發展從傳統走向現代化。

二、退役軍人返鄉就業創業的現實困境

（一）配套政策質量不高，匹配度、實效性仍需增強

圍繞促進退役軍人返鄉就業創業，既有政策雖涵蓋了產業、資金、稅收、土地等涉農發展要素，實現了對有志返鄉入鄉退役軍人的全覆蓋；但與鄉村振興戰略的實施相較，現行政策出臺較晚且多為原則性表述，可操作性不強，缺少返鄉就業創業的總體規劃，相關配套政策不完善，與鄉村振興人才需求缺乏有效銜接。在就業引導、幫扶方面，所提供崗位主要聚焦于教育教學，基層行政、公益以及公共服務類等，部分崗位存在發展空間受限，薪資較低和工作內容繁瑣等問題，難以滿足退役軍人的實際心理預期。在創業項目引導和扶持方面，退役軍人仍面臨資金短缺，技術、經驗缺乏，生產要素不足等難題，部分配套政策并未得到積極有效的貫徹和執行，存在政策不落地的情況。

（二）自身能力素質單一，返鄉就業創業缺乏內生動力

鄉村振興背景下，各類新型經營主體，特色產業及農村創業創新帶頭人，社會事業發展帶頭人的培育對人才的綜合素質要求較高；但受現有教育培訓體系不完善，教育培訓資源短缺，師資力量不足等因素的影響，不少退役軍人的知識結構、能力素質單一，社會適應能力不強，可選擇的就業創業空間非常有限；部分退役軍人固守傳統就業觀念，擇業觀有誤區（更傾向于城市的機關單位），存在一定程度的角色適應困難和與現實社會脫節的情況，較高的就業期望值與自身相對較弱的就業競爭力之間的矛盾始終存在。少數鄉村基層用人單位對退役軍人的社會信任與社會認同不夠，致使退役軍人返鄉就業創業過程中獲得感、歸屬感不足，一定程度上增加了返鄉就業創業的難度。

（三）社會化進程遲緩，服務保障的精細化不足

退役軍人返鄉就業創業的過程也是一個再社會化的過程[3]。從鄉村振興戰略實施的進程來看，當前退役軍人返鄉就業創業的多元參與服務機制尚未建立，專業性的、規范的，真正為退役軍人返鄉就業創業提供咨詢、指導與各類服務的社會組織（如退役軍人就業協會，退役軍人互助組織）以及企業性質的實體機構數量仍然較少，退役軍人所能獲得的各類就業創業資源仍然較為匱乏。而且受制于部門間信息查詢互認通道尚未打通，基于大數據的退役軍人就業創業信息管理平臺尚未建成，基礎臺賬不完善等因素，基層退役軍人職能部門（特別是村級各服務站、點）服務保障的精準度不高，無法為退役軍人返鄉就業創業提供及時、有價值的信息咨詢與指導，退役軍人返鄉就業創業的實際成效并不明顯。

（四）返鄉就業創業的相關體制機制不健全、不完善

雖然促進退役軍人返鄉就業創業是由退役軍人事務部門牽頭執行，但是在具體的就業創業扶持政策執行、項目推進過程中往往涉及到民政、人社、稅務、財政等多個政府部門，由于缺乏必要的聯動、協調機制，各職能部門互不隸屬，管理服務職責不明確，致使部分優惠、扶持政策難以兌現，一定程度上影響和制約了退役軍人返鄉就業創業的積極性和創造性。而如何合理、規范地使用專門扶持退役軍人返鄉就業創業的產業發展基金、創業投資基金；如何創新用地方式，支持返鄉入鄉退役軍人投身鄉村產業融合發展項目以及鄉村休閑旅游等新產業、新業態；如何發揮就業創業園區，全產業鏈的孵化實訓機構等機制在促進退役軍人返鄉就業創業方面的作用；相關的政策、規定仍需進一步明確與細化。

三、退役軍人返鄉就業創業的實踐策略

（一）加強退役軍人返鄉就業創業的頂層設計，增強配套政策的可操作性

要加強退役軍人就業創業理論研究，制定退役軍人返鄉就業創業總體規劃。在招錄條件、統一考試、服役貢獻賦分等方面適度放寬定向崗位的準入門檻，擴大鄉村教育教學序列（體育、國防教育等），基層行政類崗位的招錄比例；鼓勵家庭農場，農民合作社，農業社會化服務組織設計、開發專門針對退役軍人的就業崗位和創業項目；持續推進退役軍人返鄉就業創業政策供給側改革，不斷增強既有政策體系的開放性、包容度。

另一方面，要強化退役軍人就業創業服務信息化建設，著力推進退役軍人返鄉就業創業供需匹配方式的智能化轉型。針對多數退役軍人對鄉村就業市場環境缺乏系統掌握，難以匹配出合適的就業選項和創業項目，可通過就業數據共享，退役軍人登記等途徑探索建立由“就業需求”“崗位信息”“創業項目”等模塊構成的、可實時更新的退役軍人返鄉就業創業綜合數據庫，依托智能分析生成就業崗位、創業項目目錄，促進人崗、人與創業項目實現精準匹配，打通返鄉就業創業供需雙向渠道。

（二）持續優化教育培訓體系，提升退役軍人返鄉就業創業的社會適應能力

要著眼于鄉村振興對人才的現實需求，加強涉農類課程體系建設，持續優化培訓內容設置，探索建立常態化的知識培訓與實踐學習制度，搭建滿足退役軍人異地學習、泛在學習、混合學習方式的教育培訓平臺，不斷提升退役軍人教育培訓的靈活性、針對性。要聚焦重點人群，擴大學歷教育規模，做好單列招生計劃編制工作（高?？赏ㄟ^單列計劃、單獨招生等方式招考退役士兵），完善多層次、多樣化的教育培訓體系；鼓勵退役軍人報考農業類高職院校，支持返鄉入鄉退役軍人依托彈性學制、農學交替、送教下鄉等培養方式，就地就近接受職業高等教育。

另一方面，要進一步整合、匯聚各類社會資源，組建專業化的培訓機構，注重從地方高校、科研院所以及鄉村振興實用技術人才中選聘優秀導師，建立退役軍人就業創業導師庫（包括人社部門和退役軍人培訓中心認定的就業創業導師或孵化師），不斷增強教育培訓的師資力量，為退役軍人返鄉就業創業提供社會適應指導，資源對接等專業化、個性化服務，著力破解返鄉就業創業過程中遇到的社會適應難題[4]。

（三）加強服務保障隊伍建設，著力推進退役軍人服務保障社會化進程

要聚焦基層人力資源開發，全面推進退役軍人事務員能力素質建設，強化與退役軍人返鄉就業創業相關的專業知識儲備，提升政策理解、把握的精準度。要強化編制保障，持續推進退役軍人擔任鄉村振興領頭人，可按照對黨忠誠、敢于擔當、公道正派、銳意創新的標準，選拔政治素質好、業務能力強、群眾威信高的優秀退役軍人充實到村“兩委”班子和退役軍人服務站（點），進一步充實基層退役軍人服務保障隊伍，確保退役軍人返鄉就業創業的各項優惠政策能夠有效執行、落到實處。

另一方面，要進一步明晰企業、社會組織在退役軍人服務保障中的主體性角色，著力構建政府引領、企社共同參與的治理網絡。可按照法治、自愿、服務的原則，建立退役軍人返鄉就業創業協會、退役軍人職業教育聯盟等機構，積極完善、細化各類社會力量服務退役軍人返鄉就業創業的標準和規范，引導其法治化、規范化發展，以增強退役軍人返鄉就業創業支持的系統性、有效性。

（四）強化信息、數據支撐，提升返鄉就業創業服務保障精細化水平

要完善退役軍人就業創業基礎臺賬，依托大數據、云計算、人工智能等技術建立集信息采集、動態跟蹤等功能于一體的退役軍人就業創業信息綜合管理平臺，加強退役軍人就業創業信息的集約化利用，進一步明晰退役軍人返鄉就業創業意愿與具體訴求。要堅持“共建、共享”原則，賦予從事退役軍人就業創業幫扶的各類企業、社會組織以必要的查詢、使用權限，著力推進退役軍人就業創業信息在不同職能部門間、不同層級退役軍人事務管理部門間的實時共享，切實提升基礎數據的可及性與利用率，不斷增強返鄉就業創業服務保障的精準性、實效性[5]。

另一方面，加強退役軍人就業創業服務標準建設，加快推進“互聯網+退役軍人服務”，探索開發涵蓋“就業創業園區、孵化基地入駐”“創業資金支持”“農村整治用地指標申請”等多元功能模塊的“退役軍人返鄉就業創業”APP，實現返鄉就業創業服務線上申報、辦理，促進退役軍人服務保障流程再造，著力消解返鄉就業創業過程中的適應困境。

（五）理順、完善體制機制，推動退役軍人返鄉就業創業實現高質量發展

要理順退役軍人事務管理部門與其他相關職能部門的關系，明晰退役軍人返鄉就業創業過程中涉及的各職能部門權責，建立由退役軍人事務部門牽頭，教育、財政、稅務、金融等多部門協調聯動的退役軍人返鄉就業創業工作機制（可成立領導小組），積極開展退役軍人返鄉就業創業形勢分析和會商研判，提升現行管理體制運行效能，協調解決退役軍人返鄉就業創業過程中面臨的資金短缺和生產要素不足等難題。

另一方面，要強化人力資源管理理念，優化退役軍人事務系統內部治理結構，依托常態化聯系機制與就業創業推薦機制，著力構建退役軍人返鄉就業創業高質量發展指標體系，推動形成可量化的退役軍人返鄉就業創業監管評價機制（涵蓋目標責任與績效考評機制，就業創業風險評估機制，回訪評價與反饋機制，問責機制等）；同時注重發揮退役軍人就業創業產業園區，孵化實訓基地等實體的功能與作用，進一步細化、完善各平臺的幫扶機制和服務指南，切實提升退役軍人返鄉就業創業的幸福感和滿意度。中國軍轉民

參考文獻

[1]柴華.退役軍人是鄉村振興人才的重要來源[N].解放軍報，2021-8-28（07）.

[2]退役軍人事務部等16部門關于促進退役軍人投身鄉村振興的指導意見[Z].退役軍人事務部發[2021]第48號，2021-08-25.

[3]胡國恒，王增文，汪華.退役軍人社會融合的屬間差異及屬內差異邏輯[J].公共行政評論，2023（04）：105-123.

[4]周林剛，孫詩萌，葉力瑛.退役軍人社會適應問題及其應對路徑——基于深圳X街道的調查[J].嶺南學刊，2023（05）：14-23.

[5]余少祥，黃敏程.我國退役軍人工作的成就、問題與對策思考[J].嶺南學刊，2023（05）：24-32.

【基金項目：本文系2023年度濟南市哲學社會科學規劃課題鄉村振興專項一般課題“濟南市退役軍人投身鄉村振興政策的實施效果及優化路徑研究”的階段性成果（項目編號JNSK23XCC09）】

（作者簡介：譚笑，山東青年政治學院馬克思主義學院副教授，法學博士，主要從事思想政治教育、退役軍人研究）