技術、制度和行動者參與

摘" "要：為進一步實現城市精細化治理，提高城市運行的效率，基于簡·芳汀的技術執行框架理論，在技術、制度的基礎上引入行動者參與，并以上海市“一網統管”為案例，探討城市精細化治理體系如何進一步提升。研究發現，盡管“一網統管”項目在技術引入方面取得了顯著進展，但仍存在技術脆弱性、數據安全和隱私問題等不足之處。此外，制度方面的保障力度相對不足，跨部門協同機制和信息共享仍然面臨挑戰。在參與者方面，市民的數字素養和積極性需要進一步提高。為了應對這些挑戰，提出一系列優化路徑，包括不斷優化技術、強化制度協同、提高信息透明度、調動參與者積極性等，以協同城市治理過程中這三個關鍵因素，促進城市精細化治理體系的提升。

關鍵詞：技術引入；制度保障；行動者參與；精細化治理；城市治理體系；一網統管

中圖分類號：F299.23" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）11-0051-03

一、問題的提出

隨著全球城市化進程的不斷加速，城市治理的需求日益強烈，使得傳統的城市治理模式面臨新的挑戰。為了應對城市內部和外部復雜的變革，城市精細化治理體系的提升已經成為一項緊迫而重要的任務。目前，城市精細化治理體系的轉變已經從傳統的單一行政模式向涵蓋技術、制度和行動者多個要素的綜合性模式邁進。技術的迅猛發展為城市管理提供了前所未有的機遇，大數據、人工智能、物聯網等技術的應用，使得城市能夠更準確地獲取、分析和應用數據，從而精細化地解決城市問題。而且新的制度安排能夠推動不同部門之間的信息共享、決策協調，以及對城市問題的集中應對。然而，這種制度變革需要融合多方利益，克服傳統體制的慣性，進而實現制度與技術的有機結合。此外，城市治理的成功還需要各類行動者的積極參與，包括政府、企業、居民和社會組織等。他們的合作與協調將城市精細化治理體系轉變為現實，確保其在各個層面取得積極成效。

在這一背景下，本文旨在深入研究城市精細化治理體系的轉變，聚焦于技術、制度和行動者參與這三個核心要素。基于簡·芳汀的技術執行框架以及相關的理論內容，并引入行動者對原有技術執行框架進行簡單的調整和優化，構建了“制度—技術—行動者”的理論分析框架。深入探討新時代城市精細化治理中技術、制度和行動者網絡的相互關系與作用機制。同時，本文旨在識別實踐過程中可能遇到的問題和挑戰，并提出相關的優化策略，為新時代城市精細化治理的深化發展提供有益啟示。

二、文獻回顧

在有關技術與制度的關系方面，國內外學者都給出了自己的看法和意見。一是部分學者相信“信息決定論”。技術決定論假定組織和個人會無差別地采用信息技術，而信息技術也會導致預期的影響[1]。他們認為，技術創新能推動制度變遷[2]，并在研究中重點關注技術設計、使用、采納過程中，規則邏輯系統如何塑造了技術系統角色及其任務[3]，然而，我國地方政府的技術賦能實踐大多仍停留于表層的技術手段升級，制度支持的重要性常常被忽略[4]。二是鑒于“技術決定論”產生的問題，學者們開始認為技術與制度相互塑造、互為因果關系。信息技術的引入使得政府的組織體系發生了變化，它需要政府管理從過去的科層化體系轉變為網絡化的新的組織框架[5]。邱澤奇認為，由于技術本身具有技術邏輯結構、運用技術所需的組織結構這種雙重結構，因此技術與制度的相互建構成為可能[6]。Seunghwan Myeong認為我們需要辯證地看待技術與組織之間的持續互動，即技術的使用會隨著時間的推移而重新調整，以適應突發的變化[7]。制度為先，科技只是提升城市治理能級的重要工具和手段。因此，不論是職能部門的協作與多層級的聯動，還是需求與服務的有效對接，都需要制度變革發揮有效配合作用，如果制度變革跟不上技術的創新速度，再先進的治理技術也難以發揮其應有的效用[8]。可以看出，目前學者們對于技術到底如何進一步影響城市治理有了一定的探討，但是如何將第三方引入到城市的治理體系中仍沒有學者關注。

三、城市精細化治理的融合性框架

本文的分析主要基于簡·芳汀的技術執行框架。簡·芳汀[7]主要將技術分為客觀的信息技術和被執行的技術兩種，前者即通常所知的現代信息通訊技術，后者則指的是客觀技術被應用到組織中后，與既有的制度體系發生互動而融入其中，成為在特定制度環境和應用情境中被執行的技術。但是該框架受限于對被執行技術作用的對象，即作為普通行動者的民眾考慮不足，未能看到他們對技術以及制度也有著強大的影響力。因此本文就基于“技術—制度—行動者”這樣的理論框架分析城市在進行智慧治理過程中是如何實現技術、制度以及與行動者的構建的。將行動者納入框架以后可以看出，促使城市治理體系轉變的因素不僅對城市治理本身產生了重要影響，各個因素相互之間也存在著一定的影響。

圖1" “技術—制度—行動者參與”的融合性框架

四、技術、制度和行動者網絡：“一網統管”的精細化治理實踐

（一）實踐探索：“一網統管”在上海的推進

上海市作為中國城市管理現代化的領跑者，通過“一網統管”項目取得顯著成果。這一實踐探索旨在以信息技術為支撐，將城市內部多個行政系統整合為一個統一的數字平臺，實現數據共享和信息協同。通過將城市基礎設施、社會資源和公共服務納入統一網絡，上海實現了城市管理的全面精細化，為其他城市提供了寶貴經驗。

1.技術引入。“一網統管”引入大數據分析、云計算和物聯網等，以支持城市精細化治理。“一網統管”以大數據作為重要支撐，通過整合和分析海量的城市數據，實現了對城市運行狀況的深入理解。這種數據驅動的方法使得城市管理者能夠更準確地把握問題，以制定更精準的治理策略。例如，基于實時的交通流量數據，可以智能化地優化交通信號，減輕擁堵問題。智能決策支持系統能夠為政府決策者提供數據分析報告，幫助他們更加科學地做出決策，提升治理效能。云計算技術幫助“一網統管”實現了數據的存儲、處理和共享。物聯網技術將城市內的物理設備與互聯網連接，使得設備能夠實時傳輸數據并相互通信。在“一網統管”中，物聯網技術的應用使得城市基礎設施的監控更加智能化，如智能交通燈能夠根據實時交通情況做出智能調整，實現交通優化。

2.制度保障。上海在推進“一網統管”時，建立了跨不同政府部門的協同機制，以推動信息共享和治理協同。各部門之間制定了明確的合作協議，確保數據在合法范圍內的流通和利用。同時，上海市積極調整并補充了相關法規和政策，以適應數字化治理的需求。包括明確的數據管理政策、信息安全法規等，為“一網統管”提供了法律依據和合規性支持。在數據隱私保護機制方面，為了保護市民的隱私權益，上海市建立了嚴格的數據隱私保護機制。該機制規定了數據收集、使用和共享的標準，以確保個人信息的合法和安全處理。此外，上海市政府通過內部流程的優化，推動了數據在不同部門之間的流通。包括建立更高效的數據采集和共享流程，加速了信息的互通和共享，提高了治理效率。

3.行動者參與。“一網統管”一個最大特色就是多方行動者的積極參與。政府部門、企業、社會組織等不同利益相關者在項目推進中形成了緊密的合作網絡。政府主導了整體規劃和協調，確保了項目的整體目標與城市發展戰略的一致性。企業方面提供了技術支持、平臺建設和數據分析等方面的專業能力，為項目的順利推進提供了重要保障。社會組織和居民則在數據共享、問題反饋等方面提供了參與和監督，促使“一網統管”更加符合實際需求。

（二）技術、制度與行動者參與的不足：精細化治理面臨的困境

1.技術治理本身存在的缺陷。盡管技術在城市精細化治理中扮演著關鍵角色，但其應用也帶來一些不容忽視的問題。首先，數據安全和隱私問題。在大數據和信息共享的前提下，數據安全和隱私問題成為一個不容忽視的挑戰。未經妥善保護的數據可能受到黑客攻擊，被泄露、濫用甚至是盜用，這可能引發公眾的擔憂和不信任。其次，數字鴻溝可能會加劇。那些缺乏數字素養或無法獲得高端技術設備的人可能會被邊緣化，導致社會不平等的加劇。最后，在城市管理中，可能存在多個不同的信息系統和技術平臺，這些系統之間缺乏互操作性和統一標準。這種碎片化可能使得信息流通受阻，限制了精細化治理的效果。

2.制度的保障力度不夠。城市精細化治理的有效實施需要合理的制度支持，然而，當前的制度仍存在一些不足。首先，由于城市管理問題的多樣性和復雜性，一些現有的法律法規難以適應新時代城市管理的需要，制度創新和完善尚有待加強。其次，制度執行中存在的監管缺失和執法不力問題，可能導致管理的失真和不公。此外，不同部門之間的協同合作和信息共享也需要更加緊密和高效，才能實現治理的整體性。

3.主體參與的積極性不強、質量不一。城市精細化治理需要多元主體的參與和協同，但參與者網絡的構建和運行也存在一些障礙。一是政府、企業、社會組織等各類行動者的利益可能存在沖突，這可能影響到協同合作的順利進行。二是市民的參與程度和質量也可能不盡如人意，一些市民可能缺乏足夠的信息和動力，從而無法有效參與治理中。

五、技術、制度與行動者參與的優化：精細化治理的優化路徑

為進一步推進新時代城市精細化治理，必須從技術、制度和參與者等多個方面進行優化，以實現治理模式的深化和提升。這一過程需要充分考慮各要素之間的互動關系，以實現城市管理的協同效應和可持續發展。

（一）不斷優化技術，加強信息人才的培養

在推進精細化治理項目，特別是類似“一網統管”這樣依賴于信息技術的項目中，不斷優化技術和加強信息人才的培養都是至關重要的因素。這兩者的協同發展可以有效地提升項目的效能和可持續性。一是不斷優化技術。積極與技術公司、研究機構等合作，充分利用外部資源，共同推動技術的優化和創新。同時加強數據采集、清洗和分析，確保數據的準確性和完整性，從而提高決策的精準性。二是加強信息人才的培養。在數字化治理中，培養合適的信息人才是保障項目成功的關鍵，比如高校合作與人才培訓。與高校建立合作關系，開設相關課程和研究方向，培養新一代信息人才。

（二）推進制度協同，加大保障力度

在城市精細化治理過程中，推進制度協同和提高保障力度是確保項目順利推進和可持續發展的關鍵措施。在制度協同方面，一是建立跨部門合作機制。建立跨不同政府部門的合作機制，確保信息共享和決策協同。制定明確的數據共享政策，為不同部門提供信息共享的依據。二是做好制度銜接工作，對已有的法律法規進行修訂和補充，以適應數字化治理的需要。確保不同制度之間的銜接和協同，避免出現因制度差異而導致的信息壁壘。在提高保障力度方面，進一步強調隱私保護法規。制定與數據隱私保護相關的法規，明確個人信息的收集、使用和保護規范，保障市民的隱私權益。建立完善的信息安全管理體系，包括技術安全、網絡安全等，確保數據不受惡意攻擊和破壞。

（三）強化信息透明度，調動參與者的積極性

參與者網絡的優化需要強化各方主體的合作和協同。政府、企業、社會組織等應當建立更緊密的合作機制，共同推動城市管理的創新。一是公開信息共享。包括數據公開與共享，將項目相關數據公開，讓市民了解項目的進展和成果。同時，建立數據共享機制，使各方可以獲取有關數據，促進數據的多維度利用。二是鼓勵參與者參與決策。健全市民參與機制，建立市民參與決策的渠道，允許市民在項目的制定和實施中提出建議和意見。舉辦公眾聽證會、座談會等活動，讓市民有機會表達自己的觀點。

新時代城市精細化治理的綜合優化需要協同推進技術、制度和參與者等多個方面的工作。通過技術的精細化應用、制度的創新完善，以及參與者的協同合作，可以實現城市治理的更高效、更精準、更可持續發展。這一優化過程需要全社會的共同努力，協同推動技術、制度和行動者參與更好地融合，以構建城市精細化治理體系的新模式，為城市的未來發展提供有力支持。

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