新時代高校法治工作的困境與完善路徑探析

[摘 要]中國特色社會主義進入了新時代，依法治國進程進入重要實踐階段，我國高等教育也正邁入內涵式發展的新時代。為進一步推進高校治理體系和治理能力現代化，加強高校法治工作，教育部于2020年7月發布《關于進一步加強高校法治工作的意見》，文件是新時代高校加強法治工作，推動依法治教、依法辦學、依法治校的重要依據。本文從依法治校工作的發展進程切入，分析新時代高校依法治校存在的困境，探索優化新時代高校法治工作的完善路徑。

[關鍵詞]高校法治工作；依法治校；完善路徑

2014年，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重要部署，經過六年的發展與實踐，2020年，習近平法治思想首次在中央全面依法治國工作會議上提出，成功開拓中國特色社會主義法治道路，我國依法治國進程在黨的領導下持續穩步深入推進。依法治校是教育領域落實依法治國方略的必然要求與具體實踐。高校章程制度體系完善、法律風險防控體系建設、法治教育普及、法治工作隊伍建設等在“十四五”及今后很長一段時間里，將會面對巨大壓力和挑戰，同時對于高等教育全方位人才培養具有特殊意義。近年來，各地各高校的依法治校工作在教育部門的指導下均取得了長足進步，但不同地區、不同高校的依法治校建設水平并不平衡。究其原因，從高校內部運行看，部分高校的依法治校制度并不完善，落實制度執行、法治監督、工作考評不到位；從高校外部環境看，政府部門對高校的行政干預情況依然存在，運用法治思維和法治方式管理校園、服務師生的意識不強。

一、依法治校的發展進程

充分了解教育部對高校依法治校工作的指導和安排，結合依法治國政策的全面發展歷史，見證了高校法治建設從初見雛形、穩步推進到全面發展的基本歷程。

第一階段（2000—2009年）是依法治校的初步探索階段。2003年7月，教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》，指出依法治校是深化教育改革和法治建設的重要組成部分，這是第一次專門提出教育法治建設的文件，標志著我國依法治校進程正式起步。然而，由于當時社會普遍法治意識較弱，高校整體法治教育欠缺，大多數高校法律體系不完善[1]，僅有個別高校如吉林大學出臺了相關落實文件，大多數高校只是轉發并學習了該意見，未能從制度上真正重視依法治校工作，依法治校還沒有完全成為學校的自覺行為。

第二階段（2010—2019年）是依法治校穩步推進階段。黨的十八大以來，黨和國家高度重視法治建設。2012年11月，教育部發布《全面推進依法治校實施綱要》，要求各級學校落實依法治國要求，推進依法治校。黨的十九屆四中全會明確了高校治理的基本內涵，法治建設成為高校治理現代化的必然要求。此階段部分高校開始重視依法治校工作，頭部高校陸續啟動了大學章程的制定和修訂工作，為高水平研究型大學建設提供了制度保障。然而，有些高校仍將重心放在學科建設和排名上，對依法治校僅做表面文章，管理根基不夠牢固，與實現真正的“依法治校”尚有距離，與依法治國基本方略的要求還有一定的差距。

第三階段（2020年至今）是全面推進依法治校的階段。2020年7月，教育部發布《關于進一步加強高校法治工作的意見》，強調高校作為培養高素質人才的重要基地，必須全面依法治校。黨的二十大報告指出，要推進多層次、多領域依法治理，高校是其中的重要陣地，開展法治工作為實現立德樹人提供了規范保障。《意見》著力糾正把法治工作定位為打官司、審合同等具體法律事務的片面認識，要求改變法治工作可有可無、可做可放的局面。根據教育部的指引，各地各高校在此階段加速建立健全以章程為核心的內部制度體系，從內在增強法治和自律意識，開始強調把法治工作融入學校工作全過程和各環節。

二、當前高校法治工作存在的困境

高校在教育行政部門和各級黨委的領導下，按照憲法和法律法規的精神，依法依規管理學校各項事務。高校在性質上區別于行政機關，但是高校的使命和責任使其遠不能滿足于作為一般社會組織的守法要求的擔當，保證學校各項事業依法依規發展要站在教育改革的高度、站在教育為社會主義現代化服務的高度來認識[2]。從法律主體地位上看，《中華人民共和國高等教育法》與《中華人民共和國教育法》賦予了高校進行自主行政管理的權限；從組織層面上看，在自主辦學的前提下，高校需要面對的法律關系更加復雜，平衡不同角色的權利義務關系需要更科學的法治思想和更健全的制度支撐。

（一）高校發展中未融入依法治校理念

一是高校的內部管理“行政化”傾向嚴重，管理者習慣以行政手段代替法律手段，壓制了師生積極性，無法保障師生合法權益，阻礙了依法治校發展進程。雖然大部分高校已落實大學章程的要求，但章程在高校中的“憲法”地位仍未實際貫徹落實，各項事務在推進過程中仍存在以學術命令、行政命令代替規章制度的情況。二是對高校法治工作宣傳與教育力度不夠，對依法治校理念的宣貫工作告知性較多，闡發性較少，未形成管理者的“管理自覺”，導致實踐法治的主動性欠缺，上下執行不暢通，監督環節缺失，無法形成依法治校工作閉環。

（二）高校法治工作未能有效融入學校中心任務

高等教育事業的發展圍繞人才培養這一中心任務，圍繞此中心任務發散出科學研究、教師隊伍培養、育人環境提升等眾多核心任務。調研各高校法治工作機構設置情況可以發現，其部門職責定位往往相對模糊，雖主責是推動學校依法治校事業發展，但實務中業務集中在糾紛處理、合同審核，以及日常法律咨詢等具體法律事務，與高校中心任務關聯度不高，對學校發展事業沒有形成強有力的支撐，多數時候發展為流程中的一環或兜底部門。高校法治機構與社會體系運行下的公、檢、法國家機關不同，法律是社會的底線，但法治是高質量推動事業發展的基石和保障，兩者間有事前預防和事后救濟的不同作用，高校法治機構事前預防的作用往往沒有發揮到位。

（三）高校內部治理結構落實依法治校內容有待充實

一是制度體系不規范。高校在擁有辦學自主權的前提下自主制定各項校內規章制度，但經常在一些糾紛案件中出現所依據的制度被法院判定為存在違反上位法的情況，反映出制度建設的不完善。二是規章制度的執行力不強。政策的關鍵環節在執行，若制定后未落實或因缺少操作性而無法執行，條款即形同虛設，必將失去師生信任。三是制度建設缺少系統長遠規劃。高校在具體業務開展過程中存在遇到問題才制定相關制度的情況，事后的補強會造成適得其反的情況，導致規章制度的威信降低，具體工作難以有效開展。四是法治工作機構和人員缺少。高校法治工作往往掛靠在學校辦公室等其他部門，同時校內各二級單位一般未明確本單位內部的法治工作負責人，專業人員支撐不足，導致業務不能獨立開展，缺少實際工作抓手。

（四）師生合法性權益意識有待提高

隨著自媒體的興起和發展，大學生思想行為特點和知識接受方式發生了改變，法治宣傳形式也發生了變化，不論是行政管理人員或是廣大教師，法治觀念的貫徹有時趕不上學生對法律知識的吸收速度，也呈現出諸多新的矛盾、問題需要解決。尤其是在部分缺少專業的法律學科與法律學院的理工類院校，校內法治文化底蘊相對薄弱，形成完整的系統化的法治體系比較困難。但是，此類高校往往科學研究活躍，科技成果轉化等工作豐富，卻又需要大量法治保障，難以形成良性循環。

三、新時代民法典對高校法治工作的重要指引

2021年1月1日起，《中華人民共和國民法典》正式施行。《中華人民共和國民法典》是新時代我國社會主義法治建設的重大成果，其對原有民事法律規范部分條款進行了繼承，同時結合諸多新興領域的發展新增和修訂部分條文，規制社會生活各方面，充實了整個法典內容[3]。通過深入學習民法典，學會運用法律知識提升高校治理能力水平，對于實現高校教育治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

（一）民法典強調了高校內部治理的法治思維

高校深化改革要求提升高校治理能力和水平，這關系著實現人才培養目標、落實立德樹人根本任務，為黨育人、為國育才、實現國家長治久安的艱巨使命，因此，把民法典落實到高校建設的實際工作中意義重大。從法學理論研究來看，民法典在民事活動領域為高校依法辦學和依法治校提供了先進的制度保障，為高校全面推進依法治教、依法辦學、依法治校提供了重要遵循；從實踐運用來看，民法典以其基礎性和綜合性為特點，為高校師生依法生產生活、依法享有權利、依法履行義務提供了具體的法律保障[4]。隨著民法典的頒布，學生和教師的主體意識不斷強化，用法意識、守法意識、權利意識和規則意識不斷增強，學生和教師更愿意主動參與到學校的管理事務中，多元參與共同治理的運行模式是民法典對高校提出的新要求，最終的發展軌道必是將法治思維貫穿學校各項發展事業始終。

（二）民法典提出了高校內部治理的新領域

一是重視人格權保護。民法典人格權編設有六章五十一條，強調以人格尊嚴為中心，明確了生命權、身體權、健康權等多項權利，構建了完整的人格權保護制度。民法典對人格權的規定與高校培養全面發展人才的目標一致，為學生獨立人格和全面發展奠定基礎。同時，民法典第一千零一十條也明確，各單位包括學校，有防范性騷擾的義務，為高校師德師風建設提供了法律依據，提高了對師生人格尊嚴的保護。二是強化隱私和個人信息保護。民法典專設章節明確隱私權和個人信息保護，高校在履行職責中需合法、正當、必要地處理數據，確保學生、家長和教職員工的隱私和信息安全，尋求合法、合理的管理方式。三是加強科技倫理規范。民法典新增科技倫理條款，為高校開展科研工作劃定了倫理紅線，高校需審慎研判風險，將生命健康、公共衛生、人格尊嚴放在高位，通過制定校內制度，細化科研倫理規范。

四、高校法治工作完善路徑

（一）牢固樹立法治意識

要正確樹立黨委領導與實施依法治校的關系，我國高校實行黨委領導下的校長負責制，這一領導體制是中國特色社會主義法治道路在高校治理的具體體現。同時，在高校落實依法治校也要求各級黨員干部要主動學習憲法和教育法，將習近平法治思想列入兩級中心組理論學習的重要內容。要把高校法治工作作為學校階段性發展規劃、年度發展計劃和年度工作考核的重要內容，貫穿改革發展全過程、融入辦學治校各方面，做好法治工作的閉環管理。

（二）提高制度建設質量

學校章程及其他制度的制定應遵循法律保留原則，不得超越法定權限和教育需要設定的義務。制度制定的程序應遵循民主、公開的程序，廣泛征求校內外利益相關方的意見，通過多種方式確保制度內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效。應當充分研究高校管理的各方各面，建立起一系列包含學生管理、教育教學管理、財務管理、基建管理，以及招標管理等有針對性、可操作性的制度，最后按照規定公開制度文本，相關業務部門要做好制度解釋工作，確保及時向師生傳達政策的背景和內容，保證制度的有效實施。

（三）建立及完善決策機制

建立及完善決策機制首先要求學校黨委要加強自身的法治建設，學法用法、依法決策、依法行政、依法治教。具體體現在要建立健全決策機構，根據待決策問題選擇性吸納業務部門代表、教師代表、學生代表等，保證各方利益在決策過程得到平衡和保護；其次要保證決策機構的專業性和獨立性，面對突發法律風險能夠及時作出應對方案，站在公平公正的角度，確保決策高效準確。

（四）統籌設計法律風險防范體系

高校依法自主辦學面臨著管理的復雜性和風險的多樣性，尤其是與社會組織、教師及學生的關系中，高校的主體地位均不相同。為此，高校需健全風險防范管理體制，如在合同管理中實現合同管、簽分離，并建立合同履行跟蹤機制，提升管理水平；同時建議系統梳理各職能部門和業務流程中的風險點并提出處置措施，對重大事項進行法律風險評估，確保合法合規。

結束語

新時代高校法治工作的路徑完善，是一個長期、復雜且系統的過程。面對挑戰，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入推進依法治校，不斷提高高校治理體系和治理能力現代化水平。各高校要緊緊圍繞人才培養這個中心，將法治工作融入學校各項事業發展中，切實保障師生合法權益，為構建和諧校園、實現教育現代化貢獻力量。同時，要充分認識到，法治是解決高校治理與改革問題的基本方式，高校應重視法治工作，提高認同度，為新時代法治工作設定新標準。師生和管理者都應增強法治觀念，以破解改革發展難題，推動高質量發展，提高教育服務國家戰略的能力，推動我國高等教育事業在法治軌道上行穩致遠。

參考文獻

[1]教育部.關于進一步加強高校法治工作的意見[J].中華人民共和國教育部公報，2020（Z2）：161-163.

[2]田學軍.全面加強法治工作推進高校治理體系和治理能力現代化：在全國高校法治工作會議上的講話[J].中國高等教育，2020（23）：4-8，35.

[3]胡萌.法治建設背景下的高校管理工作實踐探究[J].法制博覽，2022（8）：133-135.

[4]胡婷，李慧先.提升學生管理工作法治水平服務普通高校思政建設[J].中國衛生法制，2022，30（3）：115-118，126.

作者簡介：張瀚文（1992— ），女，漢族，陜西商洛人，西安電子科技大學黨政辦公室，中級，碩士。

研究方向：高等教育管理。