黑龍江省“十四五”生態環境政策趨勢研究

關鍵詞：十四五；生態環境政策；趨勢

前言

生態環境政策是一個國家保護生態環境的大政方針，直接關系到這個國家的環境態度、環境管理及環境整體狀況。隨著社會經濟的發展，從領導層到執行層在思想認識、政策思路、制度設計等方面都不斷變化，因此，生態環境政策具有一定的實效性。為了保護環境，改善環境質量，實現綠色發展，國家不斷制定和修訂相關政策，力圖化解社會經濟發展和維持生態平衡之間的沖突。

“十四五”時期是把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國新征程和實施新“兩步走”戰略的第一個五年規劃期。目前，“十四五”已過半，國家在此期間公開發布的生態環境保護政策170余項，涉及水、氣、土壤、氣候、新污染物等多個方面，環境政策覆蓋的深度和廣度不斷延展，力度持續加大。對中國“十四五”生態環境政策進行分析，并開展趨勢預測研究，有助于推進國家政策在黑龍江省的深入貫徹實施，保障黑龍江省“十四五”后期生態環境工作的順利開展，完成黑龍江省“十四五”生態環境保護規劃的既定目標。

1“十四五”前期生態環境政策分析

1.1從污染防治的各個環節看

研究將污染防治分為四個環節，分別為源頭控制、過程管理、末端治理和全過程管控。源頭控制類政策以行政政策和規劃政策為主，政策文本的指導思想具有價值引領的作用，通過指導思想對中國生態環境發展方向進行總體把握。過程管理類政策以行動方案為主，將工作目標的內容細化到具體的環境領域，是中國追求整體生態環境的根本好轉，期望在“山、水、土、氣、源”這5個主要方面有新突破的量化要求。末端治理類政策主要是為改善特定環境要素質量而出臺的專門要求，能夠有效的改善環境質量。全過程管控類政策指出污染防治的目標和措施，是對工作全面的部署與組織，能夠為更好的完成污染防治專項行動提供了有力的政策支撐。

研究收集整理了2021年-2023年頒布的政策文件179項，其中源頭控制類文件60項，過程管理類45項，末端治理類37項，全過程管控類37項，分別占總數的33.5%、25.1%、20.7%和20.7%。見圖1。

2021年-2023年間生態環境政策源頭控制和過程管理所占比重較大，兩者文件數之和為105項，占總頒布政策數的58.6%；2021年末端治理類文件頒布較多，占當年政策總數的28.9%，2022年和2023年末端治理類政策頒布數呈下降趨勢，全過程管控政策數量成逐年下降趨勢。

1.2從污染防控要素看

研究按防控要素將政策分為大氣環境污染防治、水環境污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治、減污降碳、核與輻射以及環境管理等7類。

2021年-2023年收集整理179項政策文件中，大氣環境污染防治13項，占總數7.3%；水環境污染防治14項，占總數7.8%；土壤污染防治11項，占總數6.1%；固體廢物污染防治30項，占總數16.8%；減污降碳41項，占總數22.9%；生態12項，占總數6.7%；核與輻射安全管理5項，占總數2.8%；環境管理49項，占總數29.6%。見圖2。

2021年-2023年間，環境管理、減污降碳和固體廢物污染防治這三類政策占比最大，三者之和達到總政策數的69.3%；其次是大氣環境污染防治、水環境污染防治、土壤污染防治和自然生態保護四個方向的數量基本持平，分別占政策總數的6.1%～7.8%，核與輻射安全管理政策相對較少，僅占總數的2.8%。

1.3從實施區域空間看

研究從政策實施的區域空間分為全域、城鎮和農村，2021年-2023年間收集整理179項政策文件中，全域環境治理方面相關政策共160項，占比89.4%，城鎮環境治理方面相關政策共8項，占比4.5%，農村環境治理方面政策共11項，占比6.1%。見圖3。

2021年-2023年間，生態環境政策按區域分類中針對城鎮區域政策相比關于農村區域發展的政策占比相對較低，除2021年城鎮和農村相關政策持平外，2022年和2023年農村區域政策均占比較高。農業農村污染的防治是深入打好污染防治攻堅戰的關鍵，“十四五”中前期生態環境政策中對農村區域出臺的政策比重相對更大。

1.4污染防治技術的主要方向分析

項目查閱了《中國環境科學》《生態學報》《環境科學》《環境科學學報》《環境科學研究》《中國人口資源與環境》《農業環境科學學報》等環境保護類期刊，共收集整理了污染防治新技術和研發方向論文92篇，其中水環境治理類22篇，大氣環境治理類20篇，土壤環境治理類16篇，減污降碳類16篇，固體廢物污染防治類9篇，自然生態保護類4篇，新污染物治理類5篇。通過線性分析結果可知，“十四五”中前期生態環境政策和污染防治技術方向基本具有正相關性，見圖4。

環境治理技術的主要方向側面印證了此項目分析的“十四五”生態環境政策的主要方向是新污染物治理、碳達峰碳中和、資源集約節約化利用以及水、氣、土等領域的深度治理。

1.5“十四五”前期環境政策分析

從“十三五”時期開始，中國生態環境政策在習近平生態文明思想指導下，從多方面對加快改善生態環境作出全面部署。“十四五”生態環境政策是對“十三五”政策的完善補充和延展。2021年一2023年間，中國從多視角多維度對加快改善生態環境作出了全面部署，著力推動經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國。生態環境政策在環境治理、節能減排、生態保護和恢復、綠色發展、環境監管等方面均作出了更加細致和深遠的謀劃。

2黑龍江省“十四五”規劃中期評估情況分析

為了保護環境，改善環境質量，實現綠色發展，國家不斷制定和修訂相關政策，其中五年規劃是中國每一階段生態環境保護工作的綱領性。對規劃實施情況開展評估和考核，就是對該階段內區域總體生態環境政策實施情況和有效性的評估和考核。

《黑龍江省“十四五”生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》）既是《國家“十四五”生態環境保護規劃》在黑龍江省的具體落實，也是考慮了黑龍江省的實際情況制定的。《規劃》中期評估結果真實反映了《國家“十四五”生態環境保護規劃》和生態環境政策在黑龍江省的具體實施情況。《規劃》主要目標指標見表1。

根據《規劃》中期評估的情況，黑龍江省“十四五”時期的生態環境保護工作進展順利，大部分工作都按進度推進，部分任務和指標已經完成了《規劃》確定的目標。但是，還有一些指標和任務完成有一定難度或者能否完成尚不掌握，需要在“十四五”后期出臺相關的政策或措施推動任務和指標能夠在“十四五”末期完成。主要在幾方面需要著重推動。

（1）持續推動能源結構調整工作開展。加強清潔能源利用，強化減污降碳，推動工業領域二氧化碳控制和甲烷、氧化亞氮排放控制，促使黑龍江省3項應對氣候變化指標盡快統計出結果，能夠完成《規劃》的目標值。

（2）繼續推動全省綠色高質量發展。強化“三線一單”分區管控的實施和應用，鼓勵節約和資源綜合回收利用，著重加強各行業節水、節能、快遞包裝綠色治理、農村污水尾水回收和污水廠再生水利用等工作。

（3）保證環境質量指標穩定不反彈。開展鋼鐵、焦化行業超低排改造和揮發性有機物VOCs的綜合整治，加大對重點企業和園區的惡臭治理，對重點污染源實施排污許可制度。

（4）加大環境污染風險防控。加強重點時段和重點區域污染集中排放控制，繼續推進春秋季秸稈綜合利用和禁燒，加強豐水期農業和生活面源污染控制，強化灌區農田退水監測和治理。

（5）保障生態環境安全。保障河流生態流量，加強“雙源”點位的地下水監測，推動歷史遺留礦山修復，建設生態廊道和生物多樣性保護網絡，深入開展危險廢物規范化管理并進一步推動新污染治理。

（6）不斷完善現代化環境治理體系。繼續強化環境政策引導，深入推動生態環境損害賠償、公益訴訟，探索實施排污許可證后管理、多污染物系統減排，逐步建立生態環境與健康的專業團隊，將數字化與生態環境保護工作緊密結合。

3“十四五”后期黑龍江省環境政策趨勢

結合國家“十四五”中前期出臺的政策和黑龍江省《規劃》中期評估的結果，黑龍江省“十四五”后期主要的政策方向主要有以下幾點。

3.1深化四大結構調整政策

“十四五”后期，四大結構調整依然是生態環境保護工作的重心，政策重點進一步從污染治理末端的污染防治向污染治理前端的發展源頭調整，結構調整成為生態環境政策體系調控的主要領域。根據評估情況，黑龍江省主要以強化“三線一單”分區管控的實施和應用，推進能源節約利用和資源綜合回收，加強清潔能源利用、著力推動環保產業發展等方向為重點。

3.2完善環境質量管理政策

環境質量持續改善是黑龍江省“十四五”時期環境保護工作的總體要求，完善以考評為主的生態環境質量管理政策體系，形成正向激勵的政策鏈條，對黑龍江省完成“十四五”規劃目標尤為重要。根據評估情況，黑龍江省主要是強化環境風險防范和環境健康風險管理，以健全環境損害鑒定評估與賠償、控制重點時段和重點區域污染集中排放、保障生態環境安全、規范危險廢物和新污染物管理、整治揮發性有機物VOCs等方向為重點。

3.3優化生態環境經濟政策

環境經濟政策在中國環境政策體系中的地位總體呈上升發展趨勢，調控手段越來越多，范圍也不斷擴大，通過環境經濟體系優化配置生態環境資源，打通了“兩山”轉化通道。“十四五”后期，環境經濟政策調控作用將會越發明顯。根據評估情況，黑龍江省主要以深入推動生態補償、深化綠色稅費價格政策、健全生態環境權益市場交易、完善綠色金融體系等方向為重點。

3.4強化生態環境政策執行能力

生態環境政策執行是“十四五”時期生態環境政策能否取得實效關節之處，需要著力突破。根據評估情況，黑龍江省主要以強化政策的統籌實施和協同治理、加強生態環境政策評估結果反饋與重大政策適時修訂、建立生態環境保護政策評估技術體系等方向為重點。

3.5夯實科技創新支撐與保障

科技創新是完善現代化環境治理體系的重要一環，有利于增強生態環境保護政策出臺的科學性，提高生態環境管理的精細化，提升生態環境政策實施效能，增加生態環境保護政策的決斷力。根據評估情況，黑龍江省主要以探索實施排污許可證后管理、多污染物系統減排，推動數字化與生態環境保護工作結合、開發適合北方的秸稈綜合利用和冬季污水處理方法等方向為重點。

4結論

“十四五”后期，中國生態環境政策預計仍將延續前期的戰略思路，繼續強化政策的統籌實施、綜合調控、協同治理機制，更加突出政策調控差異化、管理精細化、決策科學化，優化配置生態環境資源，并在“碳達峰、碳中和”“新污染物治理”等方面的工作更加深入。按照國家思路，并結合黑龍江省生態環境保護工作情況，黑龍江省生態環境政策以應深化四大結構調整、完善環境質量管理、優化生態環境經濟政策、強化生態環境政策執行能力和夯實科技創新支撐與保障為主，有利于《規劃》指標和任務的順利完成。