集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑研究

摘" 要：在當前中國農村土地制度改革和信息化快速發展的大環境下，集體土地所有權的明晰化、規范化管理成為提升土地使用效率、維護農民權益的關鍵。該研究以福建省云霄縣為案例，探討集體土地所有權確權登記成果建庫更新的工作路徑，最終建立成果齊全完整、格式統一、準確可靠的農村集體土地所有權確權登記數據庫及匯交成果。集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作不僅可為不動產統一登記提供堅實的數據支持，而且有助于進一步理順農村土地產權關系、妥善解決集體土地權屬爭議、有效化解農村社會矛盾，從而推動農業農村的健康發展，助力鄉村振興。

關鍵詞：集體土地；所有權；地籍調查；登記；數據庫建設

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）16-0048-04

Abstract： In the current environment of China's rural land system reform and the rapid development of information technology， the clear and standardized management of collective land ownership has become the key to improve land use efficiency and safeguard farmers' rights and interests. This study takes Yunxiao County， Fujian Province as a case to explore the working path of building and updating the database of collective land ownership registration results， and finally establish a complete， unified， accurate and reliable rural collective land ownership registration database and submit results. The work of building and updating the database of the results of collective land ownership registration not only provides solid data support for the unified registration of real estate， but also helps to further straighten out the relationship of rural land property rights， properly resolve disputes over collective land ownership， and effectively resolve rural social contradictions， so as to promote the healthy development of agriculture and rural areas and help rural revitalization.

Keywords： collective land; ownership; cadastral survey; registration; database construction

近年來，中國農村土地制度改革步伐加快，集體土地所有權的確權登記工作取得了顯著成效[1-3]。然而，隨著時間的推移和確權登記工作信息化[3-4]、數字化[5]的開展，原有的確權登記成果已不能完全適應新形勢下的需求。因此，開展集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作[6-7]，對于提升土地管理水平、維護農民合法權益、促進農業農村發展具有重要意義[8-9]。

2022年，《福建省自然資源廳關于印發加快完成集體土地所有權確權登記成果建庫更新匯交工作實施方案的通知》（閩自然資發〔2022〕32號），對全省農村集體土地所有權確權登記發證工作進行了安排、部署，云霄縣推動并完成本縣集體土地所有權確權登記成果更新匯交工作[10]。本文以云霄縣為例，根據“資料收集及分析—構建基礎數據庫—權屬情況核實—內業修整—成果輸出—質量檢查—成果應用”7個工作階段對集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑展開研究，進一步查清每宗集體土地的權屬、界址、面積和用途（地類）。

1" 研究區域概況

1.1" 云霄縣基本情況

云霄縣坐落于福建省東南部沿海地區，地理坐標橫跨北緯23°45′至24°14′，東經117°07′至117°33′。在地理跨度上，云霄縣東西方向最大距離為31 km，南北方向最大距離為38 km。全縣總面積為1 157.452 km2，其中陸地面積占據了絕大部分，約為1 050.752 75 km2，而海域面積則為106.7 km2。在行政區劃上，云霄縣下轄9個鄉鎮，分別為云陵、陳岱、東廈、火田、莆美和列嶼6個鎮，以及下河、馬鋪、和平3個鄉。

1.2" 集體土地所有權確權登記現狀

云霄縣在集體土地所有權確權登記方面已有顯著成果。自2003年啟動初次登記以來，經過詳細的現場勘查和資料整理，確保了登記數據的準確性和完整性。2012年的更新工作進一步完善了權屬信息且資料完備，登記程序規范。目前，云霄縣的集體土地所有權確權登記紙質材料保存完整，質量較高，然而，電子數據方面仍存在不全的情況，數字化程度較低，數據庫不夠規范，有待進一步完善。

2" 技術路線及作業流程

云霄縣集體土地所有權數據庫建設以滿足不動產登記為出發點，主要分為“資料收集及分析—構建基礎數據庫—權屬情況核實—內業修整—成果輸出—質量檢查—成果應用”7個階段。充分利用已有的集體土地所有權確權登記成果、土地征收（農轉用）審批材料、正射影像等成果資料，采取“內-外-內”的作業方式，分類開展成果整理入庫，同時針對集體土地所有權消滅、轉移，權利主體名稱或代碼發生變化，因測繪精度等原因造成所有權重疊等情形分類開展調查核實、登記成果更新后進行成果匯交等工作，作業技術流程圖如圖1所示。

3" 集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作路徑

3.1" 資料收集及分析

3.1.1" 各類資料收集

全面收集電子數據和紙質資料，內容包括但不限于：①集體土地所有權確權登記成果。②土地征收批準文件。③互換土地的協議或土地調整文件、本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的材料、有關批準文件及不動產權屬證書。④農民集體合并或撤銷、行政區劃調整等導致集體土地所有權、農民集體名稱或代碼發生變化的相關材料。⑤土地權屬爭議調解書。⑥最新行政區劃數據、高分辨率正射遙感影像圖等。

3.1.2" 資料整理與分析

全面整理和歸納所收集到的電子數據與紙質資料。依據現有的集體土地所有權確權登記資料，對當前登記數據的實時性進行驗證，并根據其特性進行分類標注，進而構建詳盡的集體土地所有權臺賬。針對已經完成的集體土地所有權登記，要仔細檢查其內容的完整性，空間數據是否存在遺漏，以及圖形屬性是否與實際相符，并羅列問題清單。根據數據整理和分析情況，確定開展的工作內容，形成實施方案。

3.2" 構建基礎數據庫

根據云霄縣實際情況，本次數據整合建庫主要對已分析、簡單整理的成果整合處理（對數據格式進行統一、對坐標系統進行統一、對數據內容進行標準化和對缺失圖形及屬性數據進行補充等），但對原登記的界址點、界址線等規范化后不涉及核減或錯誤的仍然繼續使用，對國有土地核減后（統一預編制不動產單元代碼）形成初步數據庫。

3.2.1" 登記數據整理

根據TD/T 1066—2021《不動產登記數據庫標準》對已登記的矢量成果進行規范化、標準化處理，解決如下問題：①數據內容與數據庫標準內容不一致問題。②登記信息語義不一致問題。③數據類型、小數點位數、數量單位的標準化處理問題。④對包含多項內容的字段拆分處理問題。⑤登記數據項邏輯不一致問題，如數據項內容與標準字典表對應不一致，不動產單元代碼重復等。⑥關鍵數據項內容缺失，如缺失權利類型、證件號等。

將數據問題處理后，建立原登記數據和標準數據庫之間的字段映射，做好數據的遷移。

3.2.2" 矢量數據清理

對登記矢量數據整理后，進行數據清理，即刪除錯誤、冗余數據，理清登記數據的現勢或歷史狀態。檢查映射后矢量數據，對重疊數據、多余數據進行分析后刪除。

3.2.3" 空間數據處理

對于只有紙質圖件的，在掃描數字化基礎上，利用已知控制點或高分辨率正射影像上同名地物點，糾正后進行數字化采集。完成矢量數據坐標轉換、格式統一、拓撲檢查和處理。

3.2.4" 屬性數據處理

屬性數據處理主要是根據TD/T 1066—2021《不動產登記數據庫標準》的要求，將原有的簿冊信息按最新的數據庫標準進行錄入，特別是宗地基本信息表里的空缺字段、空缺記錄數據，參照確權登記檔案中的權籍調查表等材料，采集補錄相關字段的信息，如權屬性質、權利設定方式和地號等。

3.2.5" 缺失數據采集

對登記信息中缺失信息的補錄，應通過查找登記資料進行補錄。登記簿信息缺失確實無法補錄的，用“/”代替。3.2.6" 數據整合關聯

數據整合關聯主要是對數據進行進一步完善、規范化處理，并建立關聯關系。

1）不動產單元代碼編制。在繼承原不動產單元代碼的基礎上，規范編制不動產單元代碼。

2）其他字段補錄。補錄要素代碼、特征碼、業務號等信息。

3）關聯關系重建。通過原宗地代碼關聯相應的不動產登記權利信息，用宗地代碼對宗地代碼屬性項賦值，用不動產單元代碼建立空間信息和屬性信息、不動產權利和登記過程關聯關系。

4）數據一致性核對。充分核對已有登記數據、紙質資料，修正錯誤、查缺補漏。

5）邏輯關系整理。通過業務號和不動產單元代碼等關鍵字建立不動產登記的上下手邏輯關系。

3.2.7" 集體土地核減

集體土地核減主要分為2種情況，一是已經有土地征收或其他權屬相關的矢量數據；二是沒有收集到土地征收矢量數據，但有已掃描的土地征收檔案。

1）核減準備。①針對已經有土地征收的矢量數據，應根據土地征收檔案中政府批復文件及相關圖形材料，對矢量數據的正確性進行核對，范圍和面積無誤后作為核減備用；針對不動產登記數據，自然資源統一確權登記數據，相關界線數據，最新縣、鄉（鎮）、村三級行政界線，最新高分辨率正射影像圖等各類界線和影像類數據與上一輪農村集體土地所有權確權登記成果疊加分析，提取權屬變化情況進行記錄。②沒有收集到土地征收矢量數據但有已掃描的土地征收檔案，應首先對征收檔案中相關圖件，特別是土地勘測定界進行矢量化處理，如果有界址點坐標成果，應對界址點坐標進行落圖，矢量化處理后的成圖或者根據界址點坐標的成圖，均應對面積進行核對，無誤后作為核減備用。③土地征收矢量范圍應核對坐標系是否與本項目要求一致，如不一致應對圖形進行坐標轉換，轉換后面積與原土地征收面積存在出入屬于正常。

2）核減要求。①本次核減除對2012年后新征收、新變化的國有土地進行核減外，根據檔案資料對2012年前國有土地確認為錯誤的范圍可進行必要修正，對前后時期有重復的用地進行合并后去重處理。②關于各類成果精度，如檔案同時有勘測定界成果和已有的集體土地所有權確權登記成果，只在邊界上有細微出入，而勘測定界成果的精度高于集體土地所有權確權登記的矢量成果，則根據低精度服從高精度的原則，集體土地所有權確權登記成果可按照勘測定界成果進行調整。③處理后形成新的集體土地所有權界線，應檢查其邊界與征地數據覆蓋全縣不重不漏，所有權界線內部拓撲關系正確。④對核減后的數據庫屬性數據，應進行更新處理，如面積、權利人名稱等信息。⑤本次國有核減取2012年至2023年土地征收及不動產登記中提供的國有使用權宗地二者的并集作為國有核減范圍。

3.2.8" 檔案整理成庫

通過不動產單元代碼、原地籍號、檔案號等將已掃描的原登記簿和登記檔案、征地檔案進行關聯，便于追溯，形成初步數據庫。

初步數據庫包含圖形數據、屬性數據、影像數據、其他檔案數據和文件數據等。

3.3" 權屬情況核實

3.3.1" 制作工作底圖

充分利用影像數據、基礎數據庫成果等，制作核實工作底圖。

將影像作為底層圖件，套合地籍區、地籍子區界線，集體和國有土地權屬界線。以地籍子區為單位制作工作底圖，重點標注本地籍子區內的國有和集體權利人名稱、宗地編號，其次標注周邊相鄰地籍子區內的國有和集體權利人名稱。同時，說明本地籍子區內的國有土地、飛入飛出地、爭議地情況。前期數據分析、核減時的數據（各類界線和影像類數據）核對記錄的相關不一致或變化情況，應與工作底圖一并形成，作為外業核實的準備。底圖成果按要求比例尺打印，打圖用紙應便于書寫和后期保存。

3.3.2" 外業核實

外業核實環節基于工作底圖，充分利用權源資料，對基礎數據庫中的圖形界線、位置、屬性信息等進行詳盡的核實。

核實人需現場出示身份證明材料，并在原登記界線基礎上，共同核實更新后的土地權屬界線走向和拐點位置。對于界線無異議的，直接對圖件及其他材料蓋章后予以確認。對原界址線有增減、變化、異議的，外業技術人員首先分析問題原因，如果為內業人員在根據登記材料繪制界線時出錯的，現場根據相關權源材料重新勾繪后，核實人在勾繪處蓋章確認；如果是對原登記界線有異議的，外業技術人員先進行記錄，按變更調查流程，待雙方完善相關證明材料后，重新設置界址點，確定界址線類型和位置，重新制作權屬協議書等材料，做好界址點位置和界址線走向的詳細描述，最后雙方指界人在工作底圖的界線兩側蓋章。

在權屬信息核實過程中，若條件具備，則實地確認權屬界線，采用解析法核實界址點；條件不具備的，則利用高分辨率正射影像圖進行圖上指界。對于因測量方法、測量精度等原因導致的集體土地與其他土地交叉重疊或有縫隙的，經核實界址未變且無權屬爭議的，不再開展指界，而是遵循“尊重歷史、注重事實、低精度服從高精度”原則進行糾正。

3.4" 內業修整

針對外業核實中發現的權屬界線錯誤問題，在內業修整過程中進行詳細核對，并根據外業核實人員的反饋和相關證明材料，對數據庫中的權屬界線進行必要的調整，確保與實際情況相符。

3.5" 成果輸出

3.5.1" 數據成果輸出

按照成果匯交要求，矢量圖層數據采用SHP格式存貯，屬性數據采用MDB數據庫存貯，均應包含界址點、界址線、行政區、地籍區、地籍子區、所有權宗地和權利人等圖層，該數據用于不動產登記部門進行集體土地所有權確權登記成果更新，格式均可導入系統。

3.5.2" 報表成果輸出

按照規范要求，輸出權屬調查表、界址點成果表。

3.5.3" 圖件成果輸出

宗地圖以2022年國家下發的國土調查數據為底圖，圖面主要注記內容包括宗地代碼、所在圖幅號、權利人名稱、宗地面積、本宗地界址點號、相鄰宗地代碼、相鄰宗地權利人名稱、指北方向、比例尺及其他圖面要素，根據設定好的制圖模板批次處理導出圖件，比例尺和幅面應根據宗地的大小和形狀確定。

3.6" 質量檢查

項目采用人機結合的高效檢查方式，利用不動產登記存量數據質量檢查軟件進行自動化質量檢查，以確保數據的初步準確性。與此同時，作業組對成果進行100%的自檢，并詳細記錄檢查結果。專職檢查人員則以村為單位，進行3%～5%的抽查。整個檢查過程不僅涵蓋了匯交數據的整體性、完整性、邏輯一致性，還特別關注了空間定位準確度和屬性數據準確性，以確保數據的完整性和準確性。通過仔細核對數據的目錄結構、文件命名、數據分層等是否符合規范，確保了數據成果完整且無誤。此外，還重點關注了空間數據要素分層、屬性、元數據的數據結構是否與數據庫標準一致，并對空間定位準確度和屬性數據準確性進行了嚴格檢查，以確保數據的精確性和可靠性。

3.7" 成果應用

將集體土地所有權確權登記成果數據庫納入不動產登記系統，與國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”關聯、銜接，將集體土地所有權數據庫納入不動產登記系統，實現不動產登記“一個系統管數據”，確保不動產登記系統能夠滿足集體土地所有權首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記和更正登記等日常登記業務需求。

4" 結束語

集體土地所有權確權登記成果在自然資源管理的各個環節中發揮著不可或缺的基礎性作用，成果建庫更新作為確權登記工作的延伸和深化，對于提升土地管理效率、優化資源配置具有極其重要的意義。通過及時更新數據庫，能夠確保土地信息的準確性和時效性，為土地管理決策提供有力支撐。本文系統梳理了集體土地所有權確權登記成果建庫更新的工作路徑，分析了建庫更新的關鍵技術和方法，提出了切實可行的工作路徑，為相關部門和單位開展集體土地所有權確權登記成果建庫更新工作提供了有益的參考和借鑒。

參考文獻：

[1] 賈鳳飛.基于五寨縣農村集體土地所有權更新工作的思考[J].華北自然資源，2023（5）：135-137.

[2] 胡志瑞，馬旭，海燕.農村集體土地所有權數據庫建設研究[J].測繪與空間地理信息，2014，37（12）：159-162.

[3] 隋廣巖，顏煜.集體土地所有權確權登記成果調查更新的實踐與思考——以臨海市為例[J].浙江國土資源，2022（10）：33-35.

[4] 陳耿，吳航.維護農民土地權利提升土地管理水平——解讀《廣西集體土地所有權確權登記成果更新匯交技術方案（試行）》[J].南方自然資源，2022（10）：19-23.

[5] 朱洪金，楊朝興.農村集體土地確權登記內業流程優化分析[J].資源信息與工程，2016，31（3）：139-141.

[6] 曹勤順.對農村土地確權的思考[J].華北自然資源，2019（6）：127-128.

[7] 王勇，劉偉東.淺析農村土地承包經營權確權登記存在的問題及對策[J].居舍，2019（11）：198.

[8] 陳惠.安徽省農村土地確權登記成果應用研究[D].合肥：安徽農業大學：2017.

[9] 劉德方.黑龍江省農村土地確權登記研究[J].現代化農業，2016（11）：48-49.

[10] 李怡彬.農村集體土地確權登記的實例探討——以云南文山州富寧縣農村土地確權為例[J].安徽農業科學，2016，44（7）：242-244.