新時代審計監督與其他監督協同配合規范權力運行研究

[摘要]作為黨和國家監督體系的重要組成部分，審計已成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。本文探討了審計監督與其他監督協同規范權力運行的必要性和存在的主要問題，提出了審計監督與紀檢監察監督、巡視巡察監督、干部監督、司法監督和財會監督協同配合規范權力運行的方法途徑，為進一步發揮審計在規范權力運行方面的獨特作用提供了思路。

[關鍵詞]審計監督 " 其他監督 " 協同 " 規范 " 權力運行

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次

會議上強調審計工作要“聚焦權力規范運行，充分發揮審計在反腐治亂方面的重要作用”。黨的二十大報告提出要健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。黨的二十屆中央紀委二次全會也提出要發揮審計在反腐治亂方面的重要作用，加強與審計機關協調配合，用好審計監督成果。因此，做好審計監督與紀檢監察監督、巡視巡察監督、干部監督、司法監督和財會監督的協同配合，進一步發揮審計在規范權力運行方面的獨特作用，是新時代審計工作的一項重要任務。

一、審計監督與其他監督協同配合規范權力運行的必要性

審計在規范權力運行方面發揮其獨特作用，是新時代賦予審計工作的一項重要使命。要完成這一使命，必須加強與紀檢監察、巡視巡察、司法以及財政等部門的協作配合，構建以審計監督為起點，以案件查辦為切入點，以部門主體責任落實為落腳點的貫通協同工作機制，共同在規范權力運行方面發揮作用。一方面，根據相關法律法規，審計發現的違法違規問題，屬于審計職權范圍內的，可以由審計機關依法依規進行處理；不屬于審計職權范圍內的，需要根據問題的性質移交相關部門進一步處理，或將問題線索按規定程序移交給紀檢監察機關或司法機關進一步查處。審計發現的問題線索，有時受制于審計的手段，無法進一步查實，也需要提請紀檢監察或司法機關協助進一步查實。這些規定要求，決定了審計要想在規范權力運行方面發揮更大作用，必須與其他部門協作配合。另一方面，紀檢監察、巡視巡察、干部監督管理過程中發現的需要審計機關協助查實的線索，也需要邀請審計人員協助查處，或將問題線索轉交給審計機關代為查實。各監督部門間的相互協作配合，不僅可以提高審計的地位與權威性，而且可以在規范權力運行中發揮出“1+1gt;2”的監督合力。

二、審計監督與其他監督協同配合規范權力運行存在的主要問題

目前，在黨的集中統一領導下，審計與紀檢監察、巡視巡察、組織人事等監督貫通協同不斷持續深化，但距離黨中央的要求還存在著差距。

一是與其他監督的貫通協同機制尚不健全，實踐操作還比較困難。各級黨委審計委員會的作用還沒有充分發揮，各類監督貫通協同統一運行機制尚不健全，協調配合制度及具體實施辦法還不完善。目前，審計監督與其他監督的溝通協調，更多的是依托審計項目來進行，渠道比較單一，缺乏其他有效的溝通交流渠道。如受制于保密紀律要求等因素，審計人員得到紀檢監察等部門的工作支持有限，雙方的業務信息交流共享受阻；受案件敏感程度影響，審計機關移送問題線索后，獲取辦案結果反饋比較困難等。

二是與其他監督協同配合的方式方法還不夠靈活全面。審計監督與其他監督協同配合，需要充分發揮各自的優勢，形成監督合力。但在實際工作中，由于對雙方協同配合的方式方法探索不夠，缺乏統一的統籌謀劃，各方仍習慣按照自己熟悉的方式方法開展工作，與對方的協同配合考慮不夠，各類監督的優勢互補效果不佳，沒有發揮出監督的疊加效應。

三是成果共享機制還需進一步完善。審計監督與其他監督協同配合，需要充分利用對方的監督成果。但在實際工作中，各類監督大都處于單打獨斗狀態，相互之間的成果共享機制還不健全。受移送程序、移送渠道和對問題線索的定性標準等條件的制約，審計結果移送機制還需進一步完善等。

四是審計人員政治能力還有待進一步提高。政治能力包括在工作中把握方向、把握大勢、把握全局的能力，以及辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力。與其他監督協同配合，對審計人員的政治能力提出了更高的要求，要求審計人員要把黨中央的意圖和部署把握準、領會透、落實好。目前部分審計人員在政治能力建設上還存在著一定的差距，在完整、準確、及時理解和落實黨中央的部署要求上還需要進一步提高，從政治高度和大局角度揭示問題、提出建議、預警風險、促進改革，推動領導干部履職盡責的能力還需要進一步加強等。

三、審計監督與其他監督在規范權力運行方面的協同配合

（一）審計監督與紀檢監察監督的聯動協同

推動審計監督與紀檢監察監督的貫通協作、有效銜接，不僅能夠大力提升黨和國家在規范權力運行、防腐治亂方面的力度和效果，而且有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。一方面，通過強化雙方在事前會商、問題發現、結果運用等方面的協作，構建雙向協作、合力規范權力運行的長效運行機制，充分發揮雙方各自的優勢，提升監督合力。另一方面，審計人員發現的違規違紀問題需要按規定程序移送給紀檢監察機關處理，紀檢監察機關在辦理大案要案時也需要借用審計的專業力量，利用好審計監督結果。在制訂經濟責任審計計劃時，審計機關也應事先征求紀檢監察機關的意見，將紀檢監察機關關注的重點對象和重點問題統籌列入審計內容，將紀檢監察機關提供的問題線索作為審計重點（詳見圖1）。

加強審計監督與紀檢監察監督的聯動協同，應當把握好以下三方面的問題。

1.準確把握審計監督的政治屬性和政治功能。

紀檢監察屬于政治監督，而審計監督同樣具有極強的政治屬性。二十屆中央審計委員會第一次會議強調要增強審計的政治屬性和政治功能。審計機關要做好與紀檢監察的協作配合，一方面，要求審計人員準確把握其政治屬性和政治功能，切實提高政治能力，要與紀檢監察機關在政治方向上高度保持一致，把黨中央的決策部署和方針政策把握準、領會透、落實好。另一方面，要善于從政治高度和大局角度揭示問題、提出建議、預警風險，推動領導干部履職盡責，做到既“查病”，又“治病”和“防病”。

2.準確把握協作的范圍與方式。

紀檢監察的政治屬性和政治功能決定了它必須具有極強的政治性、紀律性、保密性。這就要求審計監督與紀檢監察監督的協作配合必須認真考慮雙方協作的范圍和方式。從雙方的協作范圍來看，審計的優勢在于經濟監督，是經濟監督的“特種部隊”，具有發現問題的主動性、監督覆蓋的廣泛性和審計隊伍的專業性等優勢。因此，當涉及復雜經濟問題，復雜經營投資活動，“影子股東”“政商旋轉門”等新型和隱性腐敗的問題線索時，應優先考慮借助審計力量。此外，對于與企業會計賬目密切相關的違規決策、違規投資、違規擔保等失職瀆職貪污等問題線索的查實，也應優先考慮借助審計力量。而紀檢監察監督的優勢在于剛性約束力、震懾力，以及監督壓力的傳導上要遠遠強于審計監督。在雙方的具體協作方式上，紀檢監察機關可以采取調閱領導干部經濟責任審計報告、邀請審計人員為紀檢監察人員解讀審計報告、整改報告或提供審計工作底稿等方式拓展問題線索；對于確屬重大疑難的問題線索，也可以借調具有專業特長的審計人員階段性或全程參與案件辦理；對明顯涉及審計專業事項的，還可以提請審計機關適時介入。

3.準確把握雙方的優勢特長，形成優勢互補的協作模式。

紀檢監察機關是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主力軍，查處問責是其主要職責。審計機關作為國家財產的“看門人”和經濟安全的“守護者”，在經濟領域防腐治亂、查處政治問題和經濟問題交織、權力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗等方面具有先天的優勢，但對發現的問題缺乏剛性處理措施。審計機關可以為紀檢監察機關辦案提供更加科學可靠的證據，紀檢監察機關也可以為審計機關提供可靠的問題線索。發揮雙方的各自專長，在聯動工作中實現優勢互補，將會取得“1+1gt;2”的監督效果。一是建立健全協同監督共商機制。制定出臺雙方貫通協同辦法和協作清單，明確雙方協作事項，對雙方協作的適用情形、運作方式、工作流程、結果運用、信息反饋、爭議解決、保密責任、文書檔案等要做出具體的規定，厘清雙方協同的邊界。二是增強雙方專長互補性。紀檢監察是黨的專職監察機關，在精通黨規黨紀、把握方針政策方面具有權威性和專業性；審計監督的專長是經濟監督，在精通經濟法規、行業規范，查驗賬目、分析數據等方面具有較高的專業特長。兩者協作配合、互通有無，形成監督合力。三是增強雙方成果運用互補性。黨的二十屆中央紀委二次全會強調紀檢監察要用好審計監督成果。審計機關在進行領導干部經濟責任審計時一般應先征求紀檢監察機關的意見，了解與審計對象相關的舉報問題線索。紀檢監察機關應將群眾舉報反映強烈、領導重點關注的監督重點定期與審計機關溝通，將其列為審計重點。審計機關發現的涉及違法違紀問題線索，應按規定程序及時移交給紀檢監察機關進一步核查處理，紀檢監察機關應將案件辦理結果在不違背保密原則的前提下及時反饋給審計機關。兩者信息共享，互通有無，共同發力，共同促進權力規范運行。

（二）審計監督與巡視巡察監督的聯動監督

審計監督主要是經濟監督，是“經濟體檢”，而巡視巡察主要是政治監督，是全面“政治體檢”，二者都是通過深入查找和推動解決問題，促進被審計單位或者被巡視巡察單位改進工作，提升其治理能力和治理水平，在推進黨的自我革命中發揮著重要作用。這就為雙方的協同配合提供了基礎和可行性。加強雙方的協同配合，既有利于發揮巡視巡察的“政治利劍”作用，又有利于發揮審計在經濟監督方面的專業優勢。黨的十九大以來，在加強審計監督與巡視巡察監督的協作方面，黨和國家作出了具體的部署和要求。2018年，中央巡視辦與審計署聯合制定了《關于規范巡視和審計工作協調機制的意見》，為加強審計監督和巡視巡察監督的貫通融合提供了制度依據和業務指導。各省市也相繼出臺了相關制度，進一步促進了審計監督與巡視巡察監督的協作配合。加強審計與巡視巡察的聯動監督，需要從四個方面發力。一是不斷完善審計監督與巡視巡察監督的貫通協同機制。通過中央和國家頂層設計，建立健全審計監督與巡視巡察監督聯席會議機制，明確雙方信息互通共享范圍，提高審計問題線索移送的及時性和精準性，不斷拓寬審計監督與巡視巡察監督協作渠道，最大限度發揮監督疊加效應，為審計監督與巡視巡察監督聯動提供制度和機制保障。二是揚長避短，形成巡審優勢互補。要緊緊把握巡視巡察的政治權威和審計的經濟監督優勢，利用巡視巡察監督與審計監督的對象和內容關聯度高、監督方式和手段互補性強的特點，在具體工作中將二者有機結合起來，充分發揮巡視巡察的“政治利劍”和審計的經濟監督“特種部隊”作用，進一步提升監督效果。在巡視組成員選擇上，可選拔政治能力強、業務素質高的審計人員參加巡視巡察工作，及時發現一些隱蔽性強、深層次的經濟問題線索，為巡視巡察提供強有力的專業支持；審計人員在審計過程中發現的涉及巡視巡察方面的問題線索，應及時移交給巡視巡察部門，作為巡視巡察的重點。三是把準方向、錨定重點，推動巡視巡察與審計同題共答。對巡視巡察過程中發現的經濟問題比較嚴重的部門，可推動審計對這些部門及時開展專項審計，做到有的放矢、以審助巡、以審促改。對問題比較嚴重的部門，上級部門也可以安排同步進行專項巡視巡察和專項審計活動。四是共同靶向發力，壓實整改責任，破解整改難題。對于被巡察單位的以往審計發現問題及其整改落實情況，巡視巡察部門應將其列為巡視巡察的重點，著重考察其整改效果。對整改不到位，特別是屢改屢犯、拒不整改的，應寫入巡視巡察報告，作為反饋意見的重要組成部分，督促審計整改措施及時落實到位。審計機關也應將巡視巡察發現問題的整改完成情況作為領導干部經濟責任審計的一項重要內容，推動巡視巡察發現問題及時得到整改落實（詳見圖2）。

（三）審計監督與干部監督的貫通融合

審計監督與干部監督的貫通融合主要體現在經濟責任審計方面。2019年7月，中辦、國辦印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，要求把審計監督與紀檢監察、組織人事、巡視巡察等監督貫通起來，形成監督合力；要求將經濟責任審計結果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考；要求將審計結果以及整改情況納入所在單位領導班子黨風廉政建設責任制檢查考核的內容，作為領導班子民主生活會以及領導班子成員述責述廉的重要內容。這些規定，為審計監督與干部監督的貫通融合提供了制度依據。加強審計監督與干部監督貫通融合，需要從三個方面入手。一是要突出經濟責任審計的政治屬性，充分發揮我國特有的經濟責任審計制度優勢，通過構建銜接順暢、成果共享、協調高效、保障有力的協同共商機制，做到“審事”與“評人”相結合，從精準科學知事識人、改進干部教育培訓、優化干部選拔任用、從嚴建設干部管理體系、創建正向干部激勵體系五個方面助力干部監督管理。二是要以審計創新為引領，創新審計模式、優化審計方法，深化雙方貫通融合的路徑方式，提升審計監督質效。通過構建“審事”與“評人”相結合的審計立體監督模式，客觀評價領導干部在樹立正確發展觀、政績觀、權力觀，履職盡責，統籌發展與安全，以及知敬畏、守底線等方面的意識、能力、作風和作為，精準評價領導干部，為干部考核、任免、獎懲提供重要參考。三是要通過推動解決審用分離難題，著力推動經濟責任審計結果運用，為干部管理監督提供有力支撐。審計機關要借助審計委員會和經濟責任審計工作聯席會議平臺，建立健全與組織人事部門的溝通協調機制，聚力破除雙方信息交互壁壘，及時交換重大信息。特別是發現領導干部重大失職瀆職、重要違規違紀問題線索等，要第一時間與組織人事部門溝通會商。組織人事部門應綜合運用審計成果，注重從審計發現問題性質和整改落實情況看領導干部政治表現和干事能力，將“經濟責任審計結果及其整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考”這一重要制度落實到位。對被認定為存在虛假整改、拖延或拒絕整改的，組織人事部門還應當按規定對相關責任人采取追責問責措施（詳見圖3）。

（四）審計監督與司法監督、財會監督的協同配合

審計監督除了與紀檢監察、巡視巡察、干部監督協作配合外，還應加強與司法監督、財會監督協同配合，共同促進權力規范運行。在與司法監督的協同配合方面，通過構建雙向協作運行機制，審計機關應將審計過程中發現的涉嫌違法犯罪的問題線索按規定程序及時移送給檢察機關進行處理，檢察機關應按規定程序及時向審計機關反饋辦案結果。檢察機關在辦案過程中需要審計機關協助的，可依規定程序提請審計機關予以配合（詳見圖4）。在與財會監督的協作配合方面，通過構建雙向協作運行機制，審計機關可提請財政財務部門及時提供與審計相關的財政財務資料，并向其移交涉及財會方面的審計發現問題線索。財政財務部門應加強審計結果的利用，將其作為進一步規范財政財務管理的依據；審計發現問題需要財政財務部門進行處理的，財政財務部門應按規定及時進行處理等（詳見圖5）。

新時代賦予了審計新的使命，黨和國家關于防腐治亂的總體部署和審計管理體制改革的不斷深入，為審計監督與其他監督的協同配合提供了契機。切實加強審計監督與紀檢監察監督、巡視巡察監督、干部監督、司法監督、財會監督等其他監督的協同配合，不僅有利于形成監督合力，充分發揮審計在規范權力運行、反腐治亂方面的重要作用，而且有利于更好地發揮審計在推動國家治理體系和治理能力現代化和推進黨的自我革命中的獨特作用。

（作者單位：遼寧大學，郵政編碼：110036，電子郵箱：736461373@qq.com）

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