加強土地資源節約集約利用思路與對策研究

摘要：土地資源與資產管理有利于保障發展、維護權益，實現土地節約集約和高效利用，促進經濟高質量發展。本文主要結合湖北省荊州市自然資源土地節約集約利用實踐，總結和分析土地利用情況，最后提出針對性的對策及建議，旨在增強節約集約用地理念，提高土地資源利用率，助力荊州市經濟高質量發展。

關鍵詞：自然資源；要素保障；節約集約；高質量發展

DOI：10.12433/zgkjtz.20241002

一、土地資源利用現狀與問題

荊州市地處長江中游、湖北中南部，總面積14100km2，人口637萬，下轄8個縣市區和3個功能區。作為國家基本耕地保護的發源地，荊州市于1988年3月在監利縣周老嘴鎮建立了我國首個基本農田保護區。當前，荊州市正處于城鎮化、工業化快速發展的時期，建設用地供需矛盾十分突出，同時荊州市耕地保護資源與保障發展的任務較重，土地節約集約利用仍需提升，土地供應與需求矛盾突出。為建設江漢平原高質量發展示范區，荊州市全面貫徹新發展理念，推動城市和產業集中高質量發展，而堅持節約集約資源要素，加快轉型發展是高質量發展的基礎。

二、加強土地資源利用措施與對策

（一）充分發揮國土空間規劃宏觀調控作用，嚴格落實耕地保護硬措施

發揮國土空間規劃的引領作用，依據“三區三線”管控，嚴格耕地保護，落實永久基本農田保護，生態保護紅線和城鎮開發邊界，嚴格實行耕地“占補平衡”“進出平衡”補充耕地數量和質量，堅決遏制耕地“非農化”防止“非糧化”，共同促進資源的高效配置和節約集約利用。

（二）精準有力地執行產業用地政策，優化土地供應結構和推動產業用地提質增效

按照國家頒布的《產業用地政策實施工作指引》等文件，結合規劃引導、布局優化等手段，從源頭上控制產能過剩。在嚴格執行《工業項目建設用地控制指標》的基礎上，對目前還沒有出臺土地利用標準和建設規范的項目實施節地評估，實現節約土地，優化土地利用結構與布局，促進低效土地再利用，提高土地利用率等目標。

（三）精細貫徹落實“增減掛鉤、增存掛鉤、增違掛鉤” 機制，提升單位土地經濟承載容量和產出率

促進國土資源節約集約用地，促進城鄉統籌發展，盤活利用存量，大力推進批而未供和閑置土地處置，積極采用措施貫徹落實自然資源部、省政府、市政府推進新增建設用地計劃指標與建新折舊土地整理復墾、土地違法用地處置，結合《閑置土地處置辦法》《節約集約利用土地規定》，多措并舉落實耕地占補平衡，有效懲治違法用地，健全責任機制，落實工作任務，推進有效供地，促進存量土地消化利用。

（四）開展建設用地節約集約評價工作，發揮土地使用標準對建設項目用地的控制作用

進一步完善建設用地節約集約利用評價工作體系，更好地落實嚴控增量、盤活存量、優化結構，推進低效用地再開發的要求。根據城市功能區域、建設用地狀況，以開發區、工業園區為重點，有序開展閑置低效用地專職清理和節約集約利用評價工作“一年一次更新、三年一次全面評價”，將評價成果作為開發擴區、調區、升級的重要參考，完善單位國內生產總值建設用地使用面積，單位GDP地耗下降率的考核，促進土地節約集約利用。2023年6月25日，在第33個全國“土地日”湖北省主題宣傳活動中，首批全國“自然資源節約集約示范縣（市）”名單發布并授牌。荊州市的松滋市、石首市通過存量挖潛、管控保障等節約集約手段轉變土地利用方式，促進了經濟社會發展方式轉變，全面提升了節地水平。

荊州市在2023年以全國自然資源節約集約示范縣（市）為載體，通過“以評促建”的方式，全面提高自然資源的節約集約利用水平，加強制度建設、打造模范典型，促進自然資源的節約集約利用，為全市經濟社會高質量發展奠定了堅實的資源基礎。

（五）加強區域開發區用地管理，推進開發區土地利用方式轉變

全市各級開發區、工業園區、產業功能區是工業化、城鎮化快速發展集中區域，是保護耕地、保障發展促進土地節約集約的重點。依據國家公布的《中國開發區審核公告目錄》（2018年版），荊州市國家級開發區2個，省級開發區6個。啟動對現有省級開發區擴區和調整區位工作，推動工業園區轉型升級。近年來，省級開發區核準面積、布局不合理、主導產業定位不準確等問題逐步顯現。根據全市開發區建設實際需求，第一，完成湖北自貿區荊州協同區申報設立，推進綜合保稅區、國家級加工貿易產業園建設。第二，完成松滋市、荊州區省級農村產業融合發展示范區的申報。第三，開展省級開發區（江陵、石首、松滋）經濟開發區調區擴區工作，江陵、石首、監利、公安開發區的調區擴區經報省政府批復同意。江陵開發區作為全省率先通過的開發區，解決了沿江產業園、煤電港化產業園項目落地；松滋、經濟開發區調區擴區已上報省自然資源廳審核，上洪湖開發區正在組織調區擴區申報。通過開發區調區擴區工作，加強了自然資源要素保障，推動了縣域經濟發展。第一，按照政府主導，部門配合的工作機制，地方人民政府，開發區管委會組織對園區先行開展統一區域性評價工作。第二，完成征地拆遷、權屬調查、土地儲備、五通一平后“凈地”出讓。第三，各相關部門根據規劃建設標準、能耗標準、污染排放標準、投資強度標準、年稅收標準，明確前置條件和具體指標，一次性告知企業。第四，做到事前定標準，事中評價、事后監管，企業取得標準地后直接開工建設，改革工業用地管理方式，優化營商環境，促進節約集約用地。

三、節約集約用地，促進高質量發展

（一）推進產業用地節約集約高質量規劃利用

新建產業用地和省級開發區標準廠房用地的容積率原則上要求在1.5以上，國家級開發區標準廠房用地和新型產業用地容積率原則上要求在2.0以上；產業區內的建筑密度應在40%以內，禁止在廠區內建設配套的商業住宅。一般情況下，產業用地內不應設置與安全生產無關的綠色空間，或與產業生產需求相背離的花園式廠房。如果在生產研發用地和新型產業用地中建設高于一層的地下空間，面積不得少于土地總面積的40%。

（二）支持鼓勵企業建設使用標準和集約廠房

政府應制定相關政策，引導企業建立和利用標準化廠房，并鼓勵各類型的配套服務設施在同一地點進行合理布局，實現產業、倉儲及商業服務等互利功能的綜合配置。不再增收經批準后在產業用地內通過技術改造、多層廠房建設、地下空間開發等項目而增加容積率的土地價款等相關費用。

（三）多措并舉加強盤活利用存量土地資源

整治“批而未供”“閑置土地”“僵尸企業”，以存量挖潛為重點，綜合運用行政、法律等多種手段，對用地情況進行分類清查、管理和處置，以節余流轉、閑置回收等多種方式盤活用地，提高用地保障水平。

（四）深化“畝產論英雄”改革

在城市建設用地的畝均GDP和年均增長速度等方面制定明確的規劃，同時制定完善的節約集約利用土地的評價指標體系，將政府制定標準、企業承諾、加強過程監管、針對信用情況進行獎懲等作為重點，通過考評優化結構，提升用地動能，增強節約集約高效的用地意識，推動全市經濟發展。

（五）建立土地資源節約集約利用長效機制

按照保護資源和權益、促進節約集約的原則，完善用地資源經營體制，積極適應新形勢和新需求，建立政府主導、公眾參與，市場配置和合理利用土地資源的長效機制。

四、案例分析

（一）松滋市城東工業園節約集約典型案例

1.基本情況

城東工業園于2004年3月動工興建，規劃面積10km2，已累計投入基礎設施建設資金4.5億元，建成區面積6km2，是荊州市重要工業平臺之一，目前已進駐項目企業63家，形成了農副產品加工、機械制造、紡織服裝和生物醫藥集聚發展的四大產業。

政府大力推進標準廠房建設并鼓勵企業建設多層標準廠房，通過“筑巢引鳳”的方式，為中小企業建立發展的孵化器，中小企業不單獨供地，統一租用政府所建的多層廠房。為了管控好園區內用地情況，嚴格審核進園區企業的投資強度和工業用地容積率，限定工業項目投資強度不得低于150萬元/畝。向空中拓展發展空間，降低工業項目占地規模，促進土地資源集約利用。

2.節地措施

第一，政府統一規劃，主導建設標準廠房；出臺相關優惠政策，引導大型企業建設多層標準廠房，以商招商。第二，為相關入駐企業提供優惠政策。第三，政府出臺相關配套政策，嚴管供地。嚴格審核進園區企業的投資強度和工業用地容積率，限定工業項目投資強度、單位面積稅收、動竣工時間。

3.節地效果

與傳統節地技術相比，不僅降低了中小項目的落地成本，也大大加快了落地速度；完善了企業的退出機制；盤活了存量土地，提高了園區容積率、建筑密度，緩解了城東工業園的用地瓶頸；促進了園區產業集聚、企業集聚；有利于轉移農村富余勞動力、安排下崗人員。目前，園區標準廠房累計達340萬m2，工業用地建筑密度達42%，工業用地容積率達0.82。

城東工業園區產業集聚初顯活力，具有松滋特色的產業格局基本形成。截至2015年6月，城東工業園通過招商引資，承接各類產業轉移共落戶項目及企業63家，就業近萬人。城東工業園現狀全貌如圖1所示。

4.技術適應性

多層標準廠房建設，不僅是節地的需求，也是開發區發展的需求，更是社會進步的必然。標準廠房作為一種新型的建筑模式，具有集約化、經濟性和靈活性等優點，為現代工業發展注入了新的活力，其設計理念源于對土地資源的高效利用和對生產流程的優化，相較于傳統的廠房建設，標準廠房通過統一的規劃和設計，使得土地利用率得到了大幅提升。同時，緊湊的布局和高效的空間規劃使得廠房內部的空間得到了最大化利用，有效減少了土地浪費。通過“筑巢引鳳”的方式，為中小企業建立發展的孵化器。完善標準廠房租賃的方式符合中小企業的實際，項目來了就可以入駐，不僅降低了中小項目的落地成本，也大大加快了落地速度。

標準廠房有其自身的適用性，主要適用于中小企業，適用于勞動密集型的輕工行業（如紡織、服裝、針織、制鞋、食品、印刷、光學、無線電半導體）、輕型機械制造等。

多層標準廠房應用前景廣泛，沿海發達地區已初步形成機制。全國范圍內，很多地區均采用了此種模式，例如，鳳凰工業園標準化廠房建設、天津南港工業園標準化廠房項目等。

（二）石首市閑置廠房變身記湖北西普盤活閑置土地典型案例

湖北西普機械制造有限公司位于市筆架辦事處錦南巷，出讓工業用地，用地面積為44991.67m2。為盤活工業存量資產，市政府決定對該地塊調整規劃，用于娛樂康體用地，市國土資源局經過對該宗土地及地上附著物收儲、國有建設用地使用權補償、規劃條件調整、公開拍賣出讓等程序，于2016年7月供地給湖北西普體藝發展有限公司，成交價4710萬元。

該地在西普體藝中心建成以前為工業用地，經歷過四個公司的轉接，直到2008年基本荒廢。“騰籠換鳥”能夠在盤活企業資產的同時釋放大量的閑置土地，同時縮短項目工期，是當下適合用于老舊廠房的盤活方法，其效果在西普體藝中心有所顯現。

西普體藝發展有限公司于2016年6月提交用地申請，土地管理局通過“整頓—收購—掛牌”三個步驟，在兩個月內完成了規劃變更、拆遷補償、底價收購、掛牌出讓以及交付使用。同年8月，西普體藝中心以商業用途用地的形式獲得了該地40年的土地使用權，原本需要長達2年的施工工期在對原有工廠進行改造的基礎上，縮短至5個月，并在2017年春節前夕正式投入運營。

西普體藝中心的體育設施基本包括大眾喜愛的體育活動，每個主題區都有單獨的場地，一主兩輔，布置得很科學。“一主”指的是運動功能區域，包括乒乓球館、羽毛球館、游泳館等；“兩輔”指的是文化功能區和商業功能區。

體育產業要靠商業的附加服務提升使用者的滿意度，而商業也要靠體育產業的體驗及娛樂活動聚集人氣。伴隨時代的發展，人們已經不能滿足于一個簡單的體育場館，需要引進各種體育項目、比賽、餐飲娛樂等，才能在場館中形成產業孵化鏈條，培養更多的民間體育產業。

西普體藝中心在2017年完成了7000萬元的總營收，實現了2000多萬元的凈利潤，其中體育類營業收入占比40%。

五、結語

綜上所述，通過規模引導、優化布局、盤活利用等方法，能夠達到節約用地、減少用地規模的目標，提高用地強度，促進低效廢棄地再利用，優化土地使用結構與布局，提高土地使用效益，促進土地節約和集約利用。

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